●方顯春 張宜源 陳 靜

財(cái)政專項(xiàng)資金整合的制度銜接與監(jiān)管

●方顯春 張宜源 陳 靜

近年來，伴隨著財(cái)政專項(xiàng)資金整合模式的不斷探索，以效益理論為主導(dǎo)的財(cái)政資金整合的實(shí)踐在加快推進(jìn)。與此同時(shí)，財(cái)政專項(xiàng)資金的總量和覆蓋面也正在逐步擴(kuò)大。當(dāng)前，專項(xiàng)資金在制度層面已經(jīng)覆蓋城鄉(xiāng)發(fā)展，由于管理上的條塊分割，一項(xiàng)資金一個(gè)流程，一項(xiàng)資金一個(gè)管理辦法，多頭、分散的管理體制等問題，逐步成為制約資金整合進(jìn)程的重要因素，健全和完善資金整合使用機(jī)制，規(guī)范監(jiān)管程序，著眼于將資金整合用規(guī)范的程序來操作，加速推進(jìn)資金整合的制度銜接與監(jiān)管應(yīng)為當(dāng)務(wù)之急。

一、資金整合過程中暴露出來的制度缺位問題

從全國部分地區(qū)在資金整合上先行先試的情況來看,雖然積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，取得了很好的成效,整合資金的使用效益也讓更多的群眾受益,更多的老百姓得到了實(shí)惠。但是整合面臨的制度層面上的問題也逐步顯現(xiàn)出來。

（一）用行政干預(yù)捆綁專項(xiàng)資金管理部門，難以形成合力

資金整合是縣級(jí)政府配置財(cái)政資源的嘗試，這一嘗試是建立在以下四個(gè)假設(shè)的基礎(chǔ)上的：一是縣級(jí)政府在區(qū)域內(nèi)必須絕對(duì)權(quán)威；二是縣級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和瓶頸非常熟悉；三是縣級(jí)政府對(duì)決策進(jìn)行過慎重的分析和理性思考；四是縣級(jí)政府有高效配置財(cái)政資金的意愿。目前的資金整合都是建立在這四個(gè)假設(shè)都成立，并且政府的干預(yù)是建立在一切為了地方發(fā)展這一道德至高點(diǎn)上。這種整合，只有對(duì)意愿目標(biāo)和效益結(jié)果的追求，沒有制度參考，沒有一個(gè)共同遵守的規(guī)范,讓部門感覺無所適從，缺乏主動(dòng)性。

（二）用集中財(cái)力辦大事的思路捆綁專項(xiàng)資金，架空了專項(xiàng)資金管理制度

政府整合使用專項(xiàng)資金，雖然是依據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃,將分散于政府各部門管理的政府性財(cái)力資源進(jìn)行優(yōu)化配置，用于發(fā)展地方急需、制約地方發(fā)展瓶頸的綜合性、區(qū)域性工程,讓資金發(fā)揮聚集效應(yīng)和倍增效益的一種途徑。但是，這種自上而下的投入模式雖然讓一部分區(qū)域錦上添花，卻忽視了另一區(qū)域的既得利益，必然影響到專項(xiàng)資金最初的目標(biāo)投入導(dǎo)向和覆蓋面，繞開了專款專用的制度設(shè)計(jì)，矛盾在所難免。

（三）以效益最大化捆綁了資金監(jiān)管部門，使監(jiān)督處于兩難

在舊有的監(jiān)督模式下，每項(xiàng)資金都有一個(gè)明晰的操作流程和監(jiān)管體系，而在政府主導(dǎo)下，將多部門管理的資金用整合的模式重新賦予它新的使命，這讓資金監(jiān)管部門在考慮資金使用的合規(guī)性與地方發(fā)展的整合需要上處于尷尬境地。

（四）資金使用的責(zé)任主體不明，績效考核沒有明確對(duì)象

資金整合的項(xiàng)目往往涉及多個(gè)部門、多項(xiàng)資金以及多個(gè)施工單位，共同服務(wù)于一個(gè)項(xiàng)目或項(xiàng)目區(qū)。由于項(xiàng)目或項(xiàng)目區(qū)的實(shí)施是一個(gè)整體，績效考評(píng)只能是對(duì)這個(gè)整體進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)結(jié)果的責(zé)任劃分對(duì)部門很難有一個(gè)明晰的界定。

（五）沒有規(guī)范的項(xiàng)目取舍制度,項(xiàng)目整合政績化，群眾急需的利益訴求往往得不到保障

目前的資金整合講的是效益優(yōu)先，由政府安排，而這種安排往往取決于政府自身的利益和政績表現(xiàn)等方面的需要，農(nóng)民自身對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求依然得不到較好體現(xiàn)，利益也很難得到充分保證,這與公共財(cái)政要求的重視公眾的滿意度和公平理念不符。

以上這些問題，在一定程度影響了專項(xiàng)資金的綜合效益和政策效應(yīng)的發(fā)揮，導(dǎo)致一些整合項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、配套不全、亮點(diǎn)不多、特色不顯、覆蓋不廣。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金整合的政策建議

專項(xiàng)資金整合是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,它需要明確把握一個(gè)地方的發(fā)展思路,通盤考慮一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,清楚了解一個(gè)地方的財(cái)力狀況,考慮眾多訴求,確定最終取舍。它需要的是合政府各部門之力,勁往一處使,讓水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施同時(shí)配套，社會(huì)事業(yè)發(fā)展更快，讓吃、住、行等生活更加方便，群眾生活質(zhì)量明顯提高。

但是，從專項(xiàng)資金的形成和多年的使用過程來看，從項(xiàng)目的申報(bào)和批復(fù)，資金的預(yù)算和下達(dá)，項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)管等諸多方面，都已形成了一整套固化的流程和模式，一項(xiàng)資金對(duì)應(yīng)一個(gè)相應(yīng)的管理辦法，有的甚至一項(xiàng)資金對(duì)應(yīng)一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，以確保資金能夠?qū)？顚Ｓ?，從某種意義上說，也確實(shí)保證了國家在一定時(shí)期內(nèi)大的投資方向得到落實(shí)。然而，有些資金所承載的歷史使命業(yè)已完成，而固化的項(xiàng)目資金已經(jīng)成了法定的預(yù)算項(xiàng)目，從而成了部門履行職責(zé)的權(quán)力保障，也成了部門與政府進(jìn)行博弈的資本，給資金整合工作帶來難以逾越的體制和機(jī)制上的障礙。如何讓資金整合工作在新的制度框架下有效地運(yùn)作起來,這就需要我們與缺位的資金管理模式進(jìn)行制度上的銜接。

（一）資金整合需要對(duì)現(xiàn)行的框架和思路進(jìn)行突破

1、變資金引導(dǎo)項(xiàng)目為政策引導(dǎo)項(xiàng)目。也就是說上面定政策，下面定項(xiàng)目，切實(shí)解決專項(xiàng)資金實(shí)際需求與項(xiàng)目資金申報(bào)偏離問題。由于各個(gè)地方的發(fā)展規(guī)劃不同，階段性發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)各異，各地根據(jù)當(dāng)年的發(fā)展規(guī)劃向上爭取資金的話，往往與上面當(dāng)年的政策和資金投向的產(chǎn)業(yè)重心有一定的出入，為了能夠爭取到項(xiàng)目，下面往往按照上面的要求做項(xiàng)目，在資金使用的合理性上大打折扣。整合就是要解決資金投向上的偏離問題，這就必須要賦予縣級(jí)政府一定的項(xiàng)目決定權(quán)限,讓資金用得更加因地制宜。

2、事權(quán)與責(zé)權(quán)并行向縣級(jí)下移。就是要解決條塊分割的專項(xiàng)資金管理模式與地方實(shí)際發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)問題。專項(xiàng)資金的使用零星分散，各職能部門都有各自的工作目標(biāo)，都強(qiáng)調(diào)自身工作重要，相互之間沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)平臺(tái)，造成了大量低水平建設(shè)，財(cái)政資金被分散使用，有限的財(cái)力資源被支解，形成了“撒胡椒面”現(xiàn)象。整合就是要解決這一平臺(tái)問題，建立權(quán)威的項(xiàng)目立項(xiàng)和審核準(zhǔn)予機(jī)制，要讓部門工作圍繞整合項(xiàng)目走，整合項(xiàng)目圍繞發(fā)展規(guī)劃走。

3、?？顚Ｓ米屛挥诠胶托б妗＝鉀Q?？顚Ｓ玫膭傂灾贫仍O(shè)計(jì)與管理部門在發(fā)揮資金使用效益上的主動(dòng)性矛盾。由于主管部門片面強(qiáng)調(diào) “?？顚Ｓ谩?，考慮最多的也是資金使用的合規(guī)性，只講資金爭取來了，用到項(xiàng)目上了，就完事了，導(dǎo)致對(duì)資金使用的效益方面考慮過少，專項(xiàng)資金的效益引導(dǎo)和示范作用沒有得到很好的發(fā)揮。整合就是要解決效益最大化問題。效益優(yōu)先，是發(fā)展過程中的必然。

（二）資金整合需要從體制機(jī)制上進(jìn)行完善

1、優(yōu)先整合管理辦法，將制度化繁為簡。資金整合涉及多方主體的利益博弈，資金整合的制度銜接有繁瑣復(fù)雜的內(nèi)在阻力。復(fù)雜的制度有可能帶來管理成本和運(yùn)行成本的上升，同時(shí)也容易使資金的受益者處于劣勢(shì)地位，因此,為明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系,規(guī)范各主體行為，需要將復(fù)雜的制度逐步簡化。要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，對(duì)性質(zhì)相同、用途相近的專項(xiàng)資金，經(jīng)整合后研究制定統(tǒng)一的管理辦法，逐步完善專項(xiàng)資金制度管理體系，讓制度更為簡潔明了，操作便捷易行。這方面要從中央和省級(jí)層面進(jìn)行推動(dòng)。

2、項(xiàng)目打包上報(bào)，資金切塊下達(dá)。資金整合以項(xiàng)目為載體，這是共識(shí)。但縣一級(jí)沒有安排項(xiàng)目的主動(dòng)權(quán)，而資金整合以縣為單位，這必然造成中央、省、市專項(xiàng)資金投向與地方規(guī)劃項(xiàng)目銜接上的不配套。因此，建議采取縣級(jí)政府按照預(yù)算管理模式，編制三到五年滾動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，打包上報(bào)，變審核制為備案制，縣級(jí)以預(yù)算目標(biāo)的方式組織項(xiàng)目實(shí)施。大中型投資項(xiàng)目實(shí)行單事單列，對(duì)小型項(xiàng)目實(shí)行資金切塊到縣，縣市按照規(guī)劃，在不改變類級(jí)科目使用范圍的前提下，量力而行、自主安排。這樣上級(jí)各部門不僅能掌握一個(gè)縣市的項(xiàng)目詳細(xì)情況，同時(shí)也避免了同一縣市同一項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)的現(xiàn)象。

3、完善政府主導(dǎo)的資金分配與管理體制，變“多頭管理”為集中管理。專項(xiàng)資金投入分散、管理多頭、效率低下，其問題的根源在制度設(shè)計(jì)上。因此，建議從中央和省級(jí)開始調(diào)整專項(xiàng)資金的配置模式，利用財(cái)政手段，重點(diǎn)發(fā)揮財(cái)政部門對(duì)專項(xiàng)資金的調(diào)節(jié)作用，穩(wěn)定對(duì)專項(xiàng)資金的分配機(jī)制和分配額度，對(duì)各類專項(xiàng)資金支出事項(xiàng)進(jìn)行歸并，擴(kuò)大責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”的運(yùn)作規(guī)模和范圍。調(diào)整部門在專項(xiàng)資金管理中的職責(zé)，重點(diǎn)理順專項(xiàng)資金主管部門和財(cái)政主管部門在資金管理方面的職能定位，實(shí)行部門跟蹤并服務(wù)項(xiàng)目，財(cái)政跟蹤并統(tǒng)一撥付資金，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免重復(fù)投資和分散投資，降低管理成本，提高資金效益。

4、以項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，打造資金整合平臺(tái)。資金整合不是將各種渠道的資金簡單歸并,集中使用，而是要通過整合,明確資金的重點(diǎn)投向，地方政府應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況，慎重選擇年度重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域。產(chǎn)業(yè)和區(qū)域選擇不宜分散，應(yīng)選擇一些有廣泛群眾基礎(chǔ)，輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域，以此為主線，各部門跟進(jìn),配套推進(jìn)其它各項(xiàng)建設(shè)。

5、建立部門參與、職權(quán)明確的資金整合機(jī)構(gòu),實(shí)行整合信息共享制度。資金整合面臨諸多的體制和機(jī)制上的矛盾，也是復(fù)雜利益格局的重新調(diào)整，建立一個(gè)任務(wù)明確、職權(quán)配套的資金整合機(jī)構(gòu)，是推動(dòng)整合工作的必要保障。

（三）整合與監(jiān)管并重

改革肯定要突破現(xiàn)有制度的一些規(guī)定，而形成新的格局和框架。新的有效的監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)該是一種透明、問責(zé)和權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的機(jī)制。要按照“推進(jìn)整合、加強(qiáng)管理”的要求，加強(qiáng)對(duì)整合的資金進(jìn)行監(jiān)管，避免出現(xiàn)借整合資金名義，搞樣板工程、形象工程，甚至挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象。

1、深入貫徹落實(shí)《預(yù)算法》，從預(yù)算編制上進(jìn)行規(guī)范。按法定程序接受人大監(jiān)督，省以上財(cái)政部門在預(yù)算編制時(shí)，逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比，從源頭減少單列的專項(xiàng)資金。

2、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督部門要對(duì)資金整合全程參與。監(jiān)督的重點(diǎn)要放在看資金是否用在民生民利項(xiàng)目上，真正把改革中的政策突破與利用改革之機(jī)謀取個(gè)人或集體私利區(qū)分開來。消除部門的矛盾心理,為部門松綁。

3、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理和監(jiān)督作用。利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政情況熟，基層底子清，聯(lián)系群眾廣的特點(diǎn)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金整合聯(lián)系項(xiàng)目制度，要從項(xiàng)目的立項(xiàng)申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收等全過程參與。

4、信息的公開化與透明化。建立項(xiàng)目區(qū)資金使用及項(xiàng)目管護(hù)公示制度，讓群眾參與，全社會(huì)監(jiān)督。

三、資金整合的制度創(chuàng)新需要把握的幾個(gè)原則

（一）整合的制度建設(shè)要向更加注重公平和效益轉(zhuǎn)變

從分到聯(lián)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，需要一個(gè)磨合的過程，要用整合的實(shí)績和群眾滿意的效果來推動(dòng)制度的創(chuàng)新。

（二）要解決資金整合與部門的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系

鑒于當(dāng)前專項(xiàng)資金制度分部門存在具有很深的背景特征和階段合理性，綜合考慮部門履行職能的需要和社會(huì)穩(wěn)定要求，讓激勵(lì)與約束機(jī)制并重,推動(dòng)資金整合制度創(chuàng)新。

（三）整合發(fā)展的方向是分階段、有步驟地取消專項(xiàng)資金

要分類、分項(xiàng)目擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增強(qiáng)地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力，最終實(shí)現(xiàn)制度的整體一致。

目前來看，以縣為主的財(cái)政專項(xiàng)資金整合，雖然是一種嘗試和探索，但從各地的實(shí)踐看，效果明顯。因此，制度跟進(jìn)就顯得尤為重要。其實(shí)部門利益相互割據(jù)，是我國專項(xiàng)資金管理體制由來已久的弊端，整合也是對(duì)傳統(tǒng)體制的一種迫不得已的無奈。由政府主導(dǎo)推進(jìn)的資金整合，最終還是要靠規(guī)范的制度來約束。■

（作者單位：湖北省竹山縣財(cái)政局）