背景材料：

政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金：投入與監(jiān)管

背景材料：

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國(guó)人大代表，湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)，湖北省政協(xié)常委，人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師

唐云鋒：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授，復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后，劍橋大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者，主要從事政府預(yù)算監(jiān)督、公共經(jīng)濟(jì)與公共政策研究

李建軍：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)稅理論與政策

翟繼光：中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，北京大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、財(cái)政法、稅法等

主持人

阮 靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)精神的新時(shí)期，政府“給錢”的方式正在發(fā)生變化。近日，國(guó)家發(fā)展改革委高技術(shù)司副巡視員徐建平在接受中國(guó)政府網(wǎng)訪談時(shí)透露：目前我國(guó)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資基金規(guī)模在不斷擴(kuò)大，國(guó)家資金參股的創(chuàng)投基金達(dá)213支，引導(dǎo)1400余億社會(huì)資金共同投向新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中初創(chuàng)期、早中期且具有原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新等屬性的創(chuàng)新型中小企業(yè)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政資金1∶10的放大率，未來(lái)投完以后，最理想的能夠達(dá)到1∶20左右的放大率。

其中引人注目的就是撬動(dòng)1400余億元社會(huì)資本的國(guó)家財(cái)政的投入——政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。所謂政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，是指由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，通過(guò)杠桿效應(yīng)放大財(cái)政資金、增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給。我國(guó)政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金發(fā)展已取得較大成效，設(shè)立國(guó)家級(jí)創(chuàng)投基金——國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金也已提上日程。今年初的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議即對(duì)重點(diǎn)支持處于“蹣跚”起步階段的創(chuàng)新型企業(yè)、設(shè)立國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金作出部署，并重點(diǎn)明確以下四條意見(jiàn)：

一是將中央財(cái)政戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金、中央基建投資資金等合并使用，盤活存量，發(fā)揮政府資金杠桿作用，吸引有實(shí)力的企業(yè)、大型金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)、民間資本參與，形成總規(guī)模400億元的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金。

二是基金實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理，公開(kāi)招標(biāo)擇優(yōu)選定若干家基金管理公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、自主投資決策。

三是為突出投資重點(diǎn)，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金可以參股方式與地方或行業(yè)龍頭企業(yè)相關(guān)基金合作，主要投向新興產(chǎn)業(yè)早中期、初創(chuàng)期創(chuàng)新型企業(yè)。

四是新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金收益分配實(shí)行先回本后分紅，社會(huì)出資人可優(yōu)先分紅。國(guó)家出資收益可適當(dāng)讓利，收回資金優(yōu)先用于基金滾存使用。

國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金推出的背后，反映了政府對(duì)企業(yè)財(cái)政支出思路的重要調(diào)整，即對(duì)科技創(chuàng)新企業(yè)的扶持從直接資助到引導(dǎo)做大以市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)行的創(chuàng)投基金轉(zhuǎn)變。據(jù)悉該項(xiàng)引導(dǎo)基金將在今年年底前啟動(dòng)運(yùn)行，將更加市場(chǎng)化、更大規(guī)模、更大范圍地引導(dǎo)社會(huì)資金參與到國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃中，更好地發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，從而推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。

創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)都有著天然的風(fēng)險(xiǎn)，相比其他類型的投資，對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資周期更長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)更大，流動(dòng)性更差。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)資本對(duì)該領(lǐng)域并不十分有投資熱情，政府性資金也多以行政性分配為主，給予企業(yè)直接的財(cái)政補(bǔ)助或減免優(yōu)惠，政策效應(yīng)有限。而設(shè)立政府引導(dǎo)基金，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的財(cái)政支出模式，利用政府的信用，吸引各種社會(huì)資金聚集，能更好發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資帶來(lái)豐沛的資金池。政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金的設(shè)立意義何在？引導(dǎo)基金的設(shè)立改變了原先無(wú)償投入模式而是以股權(quán)投資方式扶持中小企業(yè)發(fā)展，這一財(cái)政資金支持企業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新支出模式應(yīng)如何評(píng)價(jià)其績(jī)效？在這一新的財(cái)政資金支出方式下如何監(jiān)管以保證資金效益的充分發(fā)揮？本期監(jiān)督沙龍圍繞政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金的投入與監(jiān)管等相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)初步探討。

新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃管理架構(gòu)圖

創(chuàng)投引導(dǎo)基金助力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

主持人：實(shí)踐證明，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的選擇、創(chuàng)新及新技術(shù)前景的判斷等都非政府所長(zhǎng)，但科技創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展和壯大具極強(qiáng)的正外部性，因而在世界范圍內(nèi)都得到政府的融資支持，很多國(guó)家在這方面已有相當(dāng)成熟的經(jīng)驗(yàn)，例如美國(guó)上世紀(jì)50年代通過(guò)政府基金引導(dǎo)民間資金設(shè)立的“小企業(yè)投資公司”創(chuàng)投基金（SBIC計(jì)劃）支持了一大批小企業(yè)的成長(zhǎng)，培育出了Intel、蘋果、聯(lián)邦快遞等世界聞名的企業(yè)。我國(guó)政府創(chuàng)投基金發(fā)展還處于初級(jí)階段，對(duì)于現(xiàn)階段國(guó)家對(duì)創(chuàng)投引導(dǎo)基金設(shè)立的重視和熱潮，您作何評(píng)價(jià)？

葉青：中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的時(shí)代，很多人有好的想法，但是普遍缺錢?！扒蓩D難為無(wú)米之炊”。銀行貸款，成本很高，也沒(méi)有什么可以抵押的。社會(huì)上的高利貸，成本更高。政府改變投入方式，以由投資性取代無(wú)償性，投貸聯(lián)動(dòng)，把有限的資金投入創(chuàng)業(yè)投資基金，吸引銀行、企業(yè)等社會(huì)資金進(jìn)入，通過(guò)杠桿放大5-10倍，形成大的資金池。一是起到一個(gè)模范帶頭作用，以實(shí)際行動(dòng)鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新；二是政府鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者，就是政府以實(shí)際行動(dòng)構(gòu)建創(chuàng)新型國(guó)家。因此，在市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的大背景下，建立政府引導(dǎo)性基金，非常必要，非常及時(shí)。

唐云鋒：由于政府的資金優(yōu)勢(shì)與抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)強(qiáng)等原因，及其創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的正外部性特征，作為某些特殊時(shí)期的政府為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向，或者引導(dǎo)民間投資，設(shè)立創(chuàng)投基金有其必要與合理性。但必須要厘清兩個(gè)前提：一是政府的市場(chǎng)監(jiān)管主體本質(zhì)，決定了政府不能過(guò)于涉足市場(chǎng)；二是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的主體必須是政府之外的其他社會(huì)主體。政府設(shè)立創(chuàng)投基金也必須在這個(gè)基礎(chǔ)上，也即政府監(jiān)管主體角色定位與體制規(guī)范，及其市場(chǎng)體系的完善與成熟，才是促成政府創(chuàng)投基金達(dá)成其引導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)初衷的充分必要條件。因此從這個(gè)角度來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)創(chuàng)投基金的重視有必要，而對(duì)所謂掀起創(chuàng)投熱潮則要保持清醒，以我們諸多的經(jīng)歷與現(xiàn)實(shí)教訓(xùn)，盡量有序慢慢展開(kāi)可能會(huì)更好，因?yàn)榍懊鎯蓚€(gè)前提條件都還不太成熟，在中央與地方政府，及其企業(yè)間的“責(zé)、權(quán)、利”界定不清情況下，過(guò)快的發(fā)展結(jié)果弄不好又往往整成政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的運(yùn)動(dòng)式“狂飆”。

李建軍：我國(guó)現(xiàn)階段設(shè)立創(chuàng)投引導(dǎo)基金的興起是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，是現(xiàn)實(shí)的需要。過(guò)去30多年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，我們主要借助的是勞動(dòng)、土地、資源、環(huán)境的低成本，利用國(guó)外生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)飛速發(fā)展的，是粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。當(dāng)前，我國(guó)人均GDP超過(guò)7400美元，面臨的國(guó)內(nèi)要素價(jià)格和市場(chǎng)狀況、國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)。從主要依靠要素投入的粗放式增長(zhǎng)，到主要依靠創(chuàng)新的集約式增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變，必須有效發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用和政府的引導(dǎo)作用。原來(lái)政府主要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等方式支持企業(yè)創(chuàng)新、社會(huì)創(chuàng)業(yè)的實(shí)踐效果并不盡如人意，而創(chuàng)投引導(dǎo)基金這種支持機(jī)制設(shè)計(jì)很好地將市場(chǎng)的作用和政府的作用有機(jī)結(jié)合，有助于提升政府支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的績(jī)效，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

翟繼光：創(chuàng)業(yè)投資基金是促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)、中小微企業(yè)發(fā)展的重要力量，國(guó)家對(duì)創(chuàng)投引導(dǎo)基金設(shè)立的重視是值得肯定的。但不應(yīng)將該種方式作為支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要或者唯一方式。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要一個(gè)綜合的環(huán)境，其中，資金的支持只是一個(gè)方面，甚至并不是最重要的方面。目前，新興產(chǎn)業(yè)的融資平臺(tái)已經(jīng)不少，資金缺乏已經(jīng)不是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的主要瓶頸，地方保護(hù)、地方干預(yù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等很多方面還不適宜新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在重視創(chuàng)投引導(dǎo)基金設(shè)立的同時(shí)，一定要加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)化、法治化建設(shè)，不要采取運(yùn)動(dòng)式、風(fēng)暴式建設(shè)，這樣只會(huì)導(dǎo)致鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的畸形發(fā)展，并不利于新興產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

主持人：“市場(chǎng)化運(yùn)作、政府引導(dǎo)”是政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金的基本運(yùn)作原則。專家指出，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制、股權(quán)投資方式扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，撬動(dòng)并吸納社會(huì)資本進(jìn)入，既實(shí)現(xiàn)了引導(dǎo)基金的放大效應(yīng)，同時(shí)也防止了暗箱操作和腐敗滋生的可能。對(duì)此，您怎么看？結(jié)合背景材料，談?wù)務(wù)畡?chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立的意義何在？

葉青：既然市場(chǎng)已經(jīng)在資源配置中起決定性作用了，說(shuō)明我們的市場(chǎng)體系已經(jīng)逐步完善了。政府參與的創(chuàng)投基金，交給市場(chǎng)去做，可以解決一系列政府直接管理所可能產(chǎn)生的問(wèn)題。現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目（政府與社會(huì)資本合作模式）的大量出現(xiàn)，就是為了解決原來(lái)有的部門既是 “裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的狀況。再?gòu)摹芭懿垮X進(jìn)”盛行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，也足以說(shuō)明政府過(guò)度參與所帶來(lái)的諸多問(wèn)題是難以避免的。政府建立引導(dǎo)基金的意義，首先是政府參與又不具體管理創(chuàng)投基金，對(duì)于解決由“發(fā)建設(shè)財(cái)”導(dǎo)致的腐敗問(wèn)題很有意義。其次是政府參與創(chuàng)投基金之后，會(huì)激活社會(huì)上的資本市場(chǎng)。第三是加快各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)浪潮的迅猛發(fā)展。

唐云鋒：理論上來(lái)說(shuō)，是可以一定程度發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用并達(dá)成資金投入的杠桿效果的。但在我國(guó)，由于前述原因，特別是地方政府的“唯上”與政績(jī)考核導(dǎo)向異化，政府能否恰當(dāng)與正確投入令人不敢樂(lè)觀。同時(shí)社會(huì)資金對(duì)政府的習(xí)慣性依附或敬畏，多年來(lái)的政企關(guān)系扭曲所導(dǎo)致政府公信力的毀損，政府短期內(nèi)無(wú)法取得企業(yè)對(duì)自己的信任，以與政府同舟共濟(jì)，所以企圖通過(guò)政府創(chuàng)投基金撬動(dòng)社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)資金投入的放大效應(yīng)，并有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)基金運(yùn)作監(jiān)督預(yù)期不能太樂(lè)觀，社會(huì)資金真正參與的積極性應(yīng)該也不會(huì)太高。就這方面來(lái)說(shuō)，個(gè)人一直認(rèn)為在有條件的地區(qū)啟動(dòng)政府創(chuàng)新基金，但必須為輔，更應(yīng)該探討如何有效以稅收返還與稅收減免優(yōu)惠，來(lái)引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新可能會(huì)來(lái)得更為直接有效。

李建軍：政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立的意義在于：一方面成立基金使財(cái)政資金以股權(quán)融資方式支持、市場(chǎng)化運(yùn)作，可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)、項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目投資管理的優(yōu)勢(shì)和靈活性，更好地發(fā)揮財(cái)政資金支持企業(yè)創(chuàng)新的效率，激活財(cái)政支持資金；另一方面，通過(guò)基金的方式可以發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，調(diào)動(dòng)民間資本支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，使企業(yè)創(chuàng)新、社會(huì)創(chuàng)業(yè)得到更多更有效的融資支持。

翟繼光：市場(chǎng)化運(yùn)作是國(guó)際上通行的運(yùn)作原則，但在中國(guó)推行起來(lái)會(huì)遇到重重困難，目前還有較長(zhǎng)一段路要走。首先，政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金畢竟是政府出資，若想排除政府干預(yù)（非“引導(dǎo)”）的色彩是很難的；其次，我國(guó)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境還存在大量政府干預(yù)或者管制的因素，與西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還有較大差距，政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金在運(yùn)作過(guò)程中也會(huì)遇到不同部門、不同領(lǐng)域的制約，如工商、稅務(wù)、環(huán)境、勞動(dòng)等。還有暗箱操作與腐敗滋生的問(wèn)題，由于目前我國(guó)財(cái)政公開(kāi)尚處于起步階段，接受社會(huì)公眾監(jiān)督的程度還比較低，要想杜絕暗箱操作與腐敗滋生的問(wèn)題也是比較困難的。因此，對(duì)其運(yùn)行的效果應(yīng)給予合理預(yù)測(cè)，避免人為拔高。中國(guó)企業(yè)發(fā)展面臨的問(wèn)題比較復(fù)雜，解決起來(lái)也比較棘手，不是一兩個(gè)措施就能把所有問(wèn)題都解決的。

主持人：今年6月30日，重慶市長(zhǎng)黃奇帆聽(tīng)取了18個(gè)由政府引導(dǎo)基金參股的專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人匯報(bào)。雖然成立才不到一年，但這其中有多個(gè)已經(jīng)取得了不錯(cuò)的運(yùn)作效果。黃奇帆說(shuō)：“這是重慶市委去年確定的重點(diǎn)改革的重要成果之一?！苯衲?月召開(kāi)的深圳市“兩會(huì)”上，該市新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子宣布今年財(cái)政要出資800億作為發(fā)展引導(dǎo)基金。全國(guó)各地正興起新一輪設(shè)立政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金的熱潮。然而從以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方政府在設(shè)立引導(dǎo)基金還存在市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行不暢、地域限制較多，不少地方出現(xiàn)了以股權(quán)投資之名、行招商引資之實(shí)等問(wèn)題，這些反映了什么？下一步設(shè)立國(guó)家級(jí)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，應(yīng)如何避免克服這些問(wèn)題？

葉青：重慶在歷次改革中，總是有驚人之舉。在創(chuàng)投基金的初始階段，總是會(huì)存在各種各樣的問(wèn)題，而且，地方政府設(shè)立創(chuàng)投基金，目標(biāo)之一也是為了吸引國(guó)內(nèi)乃至于國(guó)外的資金。這些都是無(wú)可厚非的。關(guān)鍵是國(guó)家層面要及時(shí)總結(jié)各地，尤其是重慶的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，將它上升到制度層面，加以推廣，盡量減少各地的“交學(xué)費(fèi)”。這才是明智的。不要怕失誤，糾正了就是經(jīng)驗(yàn)。除了推廣先行者的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，再就是要注意總結(jié)在創(chuàng)投基金運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題，這樣對(duì)地方政府與創(chuàng)投基金的經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，也是一種告誡，即“把丑話說(shuō)在前面”。

唐云鋒：這反映了在前述兩個(gè)前提缺失的情況下，導(dǎo)致這些現(xiàn)象是必然的。進(jìn)一步說(shuō)，首先是由于政府自身與體制存在著某些問(wèn)題，如長(zhǎng)期以來(lái)行政集權(quán)與發(fā)展中重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的導(dǎo)向，盡管考核中不再?gòu)?qiáng)調(diào)GDP為首，但現(xiàn)實(shí)中仍然無(wú)法做到超然，同時(shí)當(dāng)前行政管理體制中，地方官員“任命制”與“任期制”使追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的“政績(jī)”沖動(dòng)仍然是左右政府，尤其是地方政府決策行為的主要?jiǎng)恿?，加上行政層次過(guò)多導(dǎo)致信息的不對(duì)稱，更導(dǎo)致了地方政府在謀求發(fā)展中的各種“道德風(fēng)險(xiǎn)”與“逆向選擇”問(wèn)題。因此，現(xiàn)行政府管理體制中的沉疴仍然是導(dǎo)致政府創(chuàng)投基金領(lǐng)域亂象的首要原因。其次是對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督不力，特別是來(lái)自社會(huì)監(jiān)督的缺失，近來(lái)鑒于社會(huì)穩(wěn)定的需要對(duì)各種網(wǎng)絡(luò)輿論的封殺，更弱化了社會(huì)對(duì)政府監(jiān)督活動(dòng)的參與，這不是個(gè)好現(xiàn)象，在對(duì)政府創(chuàng)投基金設(shè)立中，也不利于社會(huì)公眾參與監(jiān)督，這些都是以后甚至將來(lái)我國(guó)政府需要解決的難題。

李建軍：地方政府引導(dǎo)基金出現(xiàn)的運(yùn)行不暢反映了在制度初創(chuàng)階段的不完善，這需要在運(yùn)行中根據(jù)實(shí)際情況、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)不斷調(diào)整優(yōu)化相關(guān)制度和運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于地方引導(dǎo)基金地域限制多，主要是因?yàn)檫@些基金是地方財(cái)政出資設(shè)立的，地方政府更多處于支持本地企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，這是客觀現(xiàn)實(shí)，也可以理解。對(duì)于股權(quán)投資為名進(jìn)行招商引資，這說(shuō)明這些引導(dǎo)基金并非真正的引導(dǎo)基金，而通過(guò)政府參股投資的方式招商引資，是政府對(duì)資本流動(dòng)和資源配置過(guò)度干預(yù)的表現(xiàn)，也是政府直接介入經(jīng)濟(jì)的反市場(chǎng)化行為，對(duì)此應(yīng)該從改變地方政府及其官員的激勵(lì)約束機(jī)制入手，改革優(yōu)化地方行政管理體制，從而規(guī)范政府行為。

翟繼光：政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金在發(fā)展初期遇到這些問(wèn)題是在預(yù)料之中的，也是可以理解的，這是我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域都面臨的問(wèn)題。我國(guó)在市場(chǎng)化進(jìn)程中還應(yīng)當(dāng)再大膽邁出一步，市場(chǎng)化的基本特征是自由化、公開(kāi)化和法治化。國(guó)家級(jí)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立是一個(gè)非常好的實(shí)驗(yàn)領(lǐng)域，可以考慮在該領(lǐng)域?qū)嵭懈叱潭鹊氖袌?chǎng)化，為我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化做一個(gè)榜樣。一旦地方政府將該資金作為政績(jī)之一，該基金的作用也將大打折扣。政績(jī)化、短期化是市場(chǎng)化的大敵，市場(chǎng)化的最高境界是法治化的 “無(wú)為而治”。各級(jí)政府都應(yīng)以平常心對(duì)待政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金，踏踏實(shí)實(shí)做好保駕護(hù)航的工作，不求功、不貪功，只有這樣，政府設(shè)立該基金的初衷才可能實(shí)現(xiàn)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化才能水到渠成。

創(chuàng)投引導(dǎo)基金的績(jī)效與監(jiān)管

主持人：從前述也已經(jīng)看出，現(xiàn)在政府正將過(guò)去的資金扶持轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資的扶持方式，目前國(guó)家及地方層面都已經(jīng)在操作，也許在不久的將來(lái)即成為主流的引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，創(chuàng)投基金不僅引資力強(qiáng)，它更大的意義在于，這對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)并不是一筆巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但分配到各個(gè)小微企業(yè)后，能幫助成千上萬(wàn)的企業(yè)發(fā)展起來(lái)，這其中創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值以及就業(yè)容量是很大的。換一個(gè)角度來(lái)講，財(cái)政支出績(jī)效在成倍提升。那么具體來(lái)看，對(duì)于這部分財(cái)政資金的投入即政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金，其績(jī)效應(yīng)如何評(píng)價(jià)？簡(jiǎn)要談?wù)勀南敕ā?/p>

葉青：財(cái)政資金總是有限的，過(guò)去采用無(wú)償調(diào)撥的方式，效果總是不理想?，F(xiàn)在采用投資的方式，這可以監(jiān)督使用單位用好財(cái)政資金。同時(shí)，財(cái)政資金與社會(huì)資金放在一個(gè)平臺(tái)上，公開(kāi)透明，也減少了許多顧慮和可能產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。

對(duì)這部分財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，一是要看帶動(dòng)了多少資金進(jìn)入，也就是杠桿的分量，是五倍還是十倍。二是項(xiàng)目的成功率，即這些混合性的資金投入項(xiàng)目之后，產(chǎn)生了多少經(jīng)濟(jì)效益，從創(chuàng)投基金的成功率來(lái)看，首先要看總的產(chǎn)出。再看單個(gè)的項(xiàng)目?；盍硕嗌偎懒硕嗌?，不要過(guò)分計(jì)較。三是財(cái)政資金的保值增值情況。財(cái)政資金投入，不是為了賺錢，而是為了引出社會(huì)資金，因此，有的項(xiàng)目成功了，政府的資金可以退出，讓給市場(chǎng)。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值要有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)。

唐云鋒：盡管對(duì)目前政府創(chuàng)投基金前景不太樂(lè)觀，但要說(shuō)對(duì)于政府的創(chuàng)投引導(dǎo)基金的恰當(dāng)績(jī)效評(píng)價(jià)，則首先必須基于其產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的特征，決定了不能以傳統(tǒng)的側(cè)重財(cái)務(wù)指標(biāo)方法對(duì)政府創(chuàng)新基金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，而需要體現(xiàn)其引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的戰(zhàn)略特色。所以簡(jiǎn)單點(diǎn)說(shuō)，一是不能著眼企業(yè)短期的財(cái)務(wù)指標(biāo)，盡管企業(yè)的市場(chǎng)生存競(jìng)爭(zhēng)是必需的，但要適當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)的中長(zhǎng)期目標(biāo)確定企業(yè)績(jī)效情況；二是必須體現(xiàn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略，比如技術(shù)的前瞻性，環(huán)境保護(hù)與資源利用效率，及其對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)等社會(huì)效應(yīng)；三是在前兩者的前提下，才考慮設(shè)定相關(guān)財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，并考慮企業(yè)的創(chuàng)新中不確定性較大等特征，盡量以政府創(chuàng)新資金的整體投入作為衡量政府創(chuàng)投基金基數(shù)的績(jī)效。

李建軍：從地方到中央層面的創(chuàng)投引導(dǎo)基金資金實(shí)力強(qiáng)大，參與企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極價(jià)值的發(fā)揮，要求其投資嚴(yán)格界定在對(duì)企業(yè)創(chuàng)新、企業(yè)初始發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)性投資領(lǐng)域，不能進(jìn)入一般的經(jīng)營(yíng)投資領(lǐng)域而產(chǎn)生更多的政府參股企業(yè)或國(guó)有企業(yè)、與民爭(zhēng)利。同時(shí)，在企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成熟和成功后，創(chuàng)投引導(dǎo)基金應(yīng)及時(shí)退出，企業(yè)初始創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)完成進(jìn)入成熟期階段非政府應(yīng)介入的領(lǐng)域，不能成為創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金參與的階段。以財(cái)政資金設(shè)立的政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金應(yīng)進(jìn)行繼續(xù)評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該考慮基金支持企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資成功率、基金收益率、投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等，可考慮通過(guò)專業(yè)化的市場(chǎng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)各創(chuàng)投引導(dǎo)基金的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

翟繼光：企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是諸多因素綜合發(fā)揮效力的結(jié)果，目前我國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域都在進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)，也就是市場(chǎng)化改革，因此，未來(lái)某個(gè)企業(yè)或者某個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果肯定不是創(chuàng)業(yè)投資基金一個(gè)因素的功勞。同樣，如果創(chuàng)業(yè)投資基金支持效果不明顯，也不能簡(jiǎn)單得出該基金績(jī)效不高的結(jié)論。在對(duì)政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)應(yīng)特別注意其他因素的影響，既不要給其戴高帽，也不要過(guò)于苛責(zé)。對(duì)其績(jī)效考核應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其投資的程序而非結(jié)果，程序的公開(kāi)、透明、科學(xué)是設(shè)立該基金的初衷，也是市場(chǎng)化的根本要求，至于結(jié)果的好壞，由于受到多種因素的影響，不宜給予太高權(quán)重。

主持人：政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金啟幕的背后，暗含著政府財(cái)政由過(guò)去對(duì)企業(yè)的補(bǔ)、減等行政劃撥模式，向市場(chǎng)化、專業(yè)化投資扶持模式轉(zhuǎn)變。這意味著財(cái)政支出方式的改變。財(cái)政支出模式的轉(zhuǎn)變必然對(duì)相應(yīng)監(jiān)管方式也提出新要求。2008年出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)引導(dǎo)基金的監(jiān)管作出如下規(guī)定：“納入公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系。財(cái)政部門和負(fù)責(zé)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門對(duì)所設(shè)立引導(dǎo)基金實(shí)施監(jiān)管與指導(dǎo)，按照公共性原則，對(duì)引導(dǎo)基金建立有效的績(jī)效考核制度，定期對(duì)引導(dǎo)基金政策目標(biāo)、政策效果及其資產(chǎn)情況進(jìn)行評(píng)估?！苯Y(jié)合引導(dǎo)基金本身具有多層委托代理關(guān)系易出現(xiàn)委托代理風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)，請(qǐng)您大致談一下應(yīng)如何監(jiān)管這部分財(cái)政資金。

葉青：一是適當(dāng)增加財(cái)政管理力量，這是新的財(cái)政業(yè)務(wù)，也要有一定的新的人才?？梢圆辉黾訖C(jī)構(gòu)，而只增加相應(yīng)處室的人員，或者稱為 “政府創(chuàng)投基金管理中心”。二是通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”隨時(shí)跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展，不參與不等于不監(jiān)管。三是在預(yù)算報(bào)告中及時(shí)增補(bǔ)財(cái)政創(chuàng)投資金收支的運(yùn)行情況，讓人大代表、政協(xié)委員知道這部分財(cái)政資金的使用狀況。四是建立“財(cái)政創(chuàng)投資金運(yùn)營(yíng)專家委員會(huì)”，及時(shí)借用 “外腦”，提高監(jiān)管水平。

唐云鋒：對(duì)于政府創(chuàng)投基金的監(jiān)管，在當(dāng)前體制背景下，必須先盡量調(diào)動(dòng)企業(yè)參與市場(chǎng)的積極性，即政府從投入到日常管理與市場(chǎng)發(fā)掘，必須本著守住產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向與市場(chǎng)監(jiān)管者的底線即可，其他更多的經(jīng)營(yíng)應(yīng)該交予社會(huì)投資者，以最大調(diào)動(dòng)其合法追求利益最大化的動(dòng)力，同時(shí)引入獨(dú)立的社會(huì)審計(jì)，以提高創(chuàng)投資金的使用效率、對(duì)創(chuàng)投資金進(jìn)行有效的內(nèi)控性監(jiān)督；在此基礎(chǔ)上，還需要積極引入社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)電子政務(wù)渠道及時(shí)公開(kāi)政府創(chuàng)新資金的投入動(dòng)向、規(guī)模與使用情況，對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)放，并鼓勵(lì)其參與對(duì)創(chuàng)投資金使用與企業(yè)管理過(guò)程的監(jiān)督，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)時(shí)代社會(huì)多元監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，最大程度減少監(jiān)管中的層次與信息的不對(duì)稱，降低政府監(jiān)管成本并提高政府創(chuàng)新資金的監(jiān)管效率。

李建軍：政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金的資金來(lái)自公共財(cái)政，理應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，其市場(chǎng)化運(yùn)作模式也要求有與之相適應(yīng)的監(jiān)管方式。按照《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部門和有關(guān)創(chuàng)投推進(jìn)部門是創(chuàng)投引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)管部門?；趧?chuàng)投引導(dǎo)基金的性質(zhì)和設(shè)立目標(biāo)，監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)在基金投資方向的合規(guī)性、基金運(yùn)作管理的規(guī)范性、基金投資績(jī)效的合意性。投資方向的合規(guī)性，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)投引導(dǎo)基金應(yīng)該最終投向企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，按照規(guī)定的投資方向進(jìn)行投資運(yùn)作；基金運(yùn)作管理的規(guī)范性著重考察創(chuàng)投引導(dǎo)基金的日常運(yùn)作、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等制度和行為是否合規(guī)有效；基金投資績(jī)效的合意性主要考察基金投資收益率，在投資方向合規(guī)情況下，投資收益率越高說(shuō)明創(chuàng)投引導(dǎo)基金最終投向的企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的成功率越高、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益越大。雖然財(cái)政部門及其他有關(guān)部門是創(chuàng)投引導(dǎo)基金的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，財(cái)政及其他部門也可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)創(chuàng)投引導(dǎo)基金運(yùn)作進(jìn)行評(píng)估，借助第三方市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的力量實(shí)施對(duì)創(chuàng)投引導(dǎo)基金監(jiān)管。

翟繼光：對(duì)任何資金進(jìn)行有效監(jiān)督的不二法門都是法治化，法治化的內(nèi)在要求包括公開(kāi)、透明和民主。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金既然要采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，就必然要遵循法治化的要求。在監(jiān)管方面，應(yīng)當(dāng)比一般財(cái)政資金更加強(qiáng)調(diào)公開(kāi)、透明和民主。對(duì)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的監(jiān)管應(yīng)調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量，向社會(huì)盡可能地公開(kāi)，盡可能地實(shí)行監(jiān)督上的民主。這樣不僅可以提高基金運(yùn)作本身的績(jī)效，還可以避免財(cái)政部門以及負(fù)責(zé)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門自身的腐敗與不當(dāng)干預(yù)的問(wèn)題?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）

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我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展軌跡：

20世紀(jì)80年代，我國(guó)為推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)較大的高技術(shù)開(kāi)發(fā)工作探索設(shè)立了創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)。2005年，《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》出臺(tái)，指出“國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”。此后《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》、《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》等規(guī)范性文件的出臺(tái)，促進(jìn)了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展，各地積極開(kāi)展相關(guān)探索，出現(xiàn)了一批創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。2008年10月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確規(guī)定了引導(dǎo)基金的設(shè)立與資金來(lái)源、管理運(yùn)作、監(jiān)管與指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)控制和組織實(shí)施等事項(xiàng)，地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的熱潮席卷全國(guó)。2009年，發(fā)改委和財(cái)政部推出新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃，采取中央財(cái)政參股創(chuàng)業(yè)投資基金方式，投資早中期、初創(chuàng)期創(chuàng)新型中小企業(yè)。2011年兩部門又聯(lián)合發(fā)文，明確中央財(cái)政資金通過(guò)直接投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)、參股創(chuàng)業(yè)投資基金等方式，培育和促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，在推動(dòng)利用國(guó)家產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)資金，聯(lián)合地方政府資金，吸引社會(huì)資本，參股設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金方面已取得較大成效。目前，中央財(cái)政設(shè)立國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金方案也在修改完善中，預(yù)計(jì)年底前出臺(tái)。