陳建華

實行法官職務(wù)序列單獨管理的困境與選擇

陳建華

2015年3月，全國兩會上，江蘇省高級人民法院院長許前飛提交了一份“關(guān)于加快建立與法官職業(yè)特點相適應的法官職務(wù)單獨序列”的建議。①張寬明：《許前飛代表建議——實行法官職務(wù)序列單獨管理》，《人民法院報》2013年3月7日。要求建立法官職務(wù)單獨序列，這似乎一語道破了當前法官職業(yè)保障的方向。正如中央政治局委員、政法委書記孟建柱指出，要建立適合自身特點的職業(yè)保障制度。同時，建立與法官職業(yè)特點相適應的法官職務(wù)單獨序列被眾人認為是加強法官職業(yè)保障制度建設(shè)的“一個重要的突破口”。但是，該項改革要走的路又是何等的艱難。最高法院曾于2011年啟動了建立與法官職業(yè)特點相適應的法官職務(wù)單獨序列，但是歷經(jīng)兩余年，該項改革卻遲遲未推動。按理來言，法官是專業(yè)性很強且確實有別于一般公務(wù)員的職業(yè)，需要特殊對待，也應當特殊對待。為了確保審判機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)，保證法院隊伍的穩(wěn)定，不斷提高司法公信力，全面推進依法治國，高度重視法官職業(yè)化建設(shè)問題，切實改進法官的管理機制，淡化法官行政化管理模式的色彩，的確需要建立符合審判工作規(guī)律的法官職務(wù)序列。

一、我國要實行法官職務(wù)序列單獨管理

（一）政治待遇低

當前，相對同地區(qū)同級黨政部門來言，我國各級法院的行政職級晉升均比較緩慢，法院工作人員在職務(wù)上提升的機遇太少，在獲取同等政治待遇上的能力處于劣勢地位，造成基層法院許多法官工作到退休仍然是一個科員級的審判員，特別是大多數(shù)法院領(lǐng)導均來自于上級法院或者黨政部門，致使絕大多數(shù)法官根本無法走到本院領(lǐng)導崗位。有學者進行了統(tǒng)計，“我國法官人數(shù)多，職數(shù)少，晉升空間有限，占全國法官總額85%以上的基層法院法官，多數(shù)只能拿到副級以下公務(wù)員的工資，與他們承擔的繁重辦案任務(wù)極不對稱?！雹诤畏骸斗ü俑咝降那疤崾鞘裁础?，《人民法院報》2013年5月24日。筆者對一個人數(shù)較多的中部H省C市中級人民法院行政級別和院級領(lǐng)導的來源進行了調(diào)研（見表1、2）。

從上表了解到，該中級法院的副處級以上干部23人，占總?cè)藬?shù)的16%，正副科級干部62人，占總?cè)藬?shù)的43%，科級以下干部（含工人）57人，占總?cè)藬?shù)的37%。可見，副處級領(lǐng)導干部所占比例并不大，而大多數(shù)為正副科級干部，占到近一半，科員級占到總?cè)藬?shù)的1/3有多。從這一分析，我們不難看到，某中級法院干警的政治待遇不容樂觀。

表2 中部H省C市中級人民法院院級領(lǐng)導來源表（N=1 3人）

從上表了解到，該中級法院本院產(chǎn)生的院級領(lǐng)導只有4名，占所有院級領(lǐng)導的31%，而來自于法院以外單位的院級領(lǐng)導有6名，占所有院級領(lǐng)導的4 6%，來自于法院本系統(tǒng)的院級領(lǐng)導有7名，占所有院級領(lǐng)導的5 4%?？梢?，近一半的院級領(lǐng)導來自于其他單位，并且來自于法院本系統(tǒng)的，也有相當一部分不是本單位產(chǎn)生的。從這一分析，可見，該中級法院干警升為院級領(lǐng)導的機率很低。

（二）經(jīng)濟待遇差

相對于同地區(qū)同級部門的工商、稅務(wù)等行政機關(guān)工作人員的收入，法官的收入遠遠要低，更難以與電力、電信、銀行等企業(yè)工作人員相比，即使與同屬于政法機關(guān)的公安部門相比，法官津貼也要大大低于警銜津貼，這與法官承擔的責任是無法相匹配。筆者對全國、國外部分法院法官進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)中國法官的經(jīng)濟待遇比較低（見表3、4、5）。

表3 2013年我國部分中院副科級法官月薪表

同時，根據(jù)筆者對一個中部某中級法院的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，總共有145名干警，其中101名干警月工資的待遇只在2000～3000元之間。即使這個工資水平，在當?shù)匾矁H僅是維持生存的水平，與不斷攀升的房價和物價不成比例。

（三）職業(yè)尊榮感不強，人才流失嚴重

全國各級法院普遍存在案多人少的矛盾，法官工作超負荷，高要求、高強度與低保障形成了巨大的反差，導致法官職業(yè)的吸引力下降,數(shù)目龐大的優(yōu)秀法官在源源不斷的流失。筆者對H省Y市A縣人民法院2005～2011年人員流動情況和法官流動方向（見表6、7）進行調(diào)研的結(jié)果。

表4 國外部分地區(qū)法院法官月薪表

表5 國家之間法官工資與本國或本地最低工資標準對比表

表6 2005～2011年法院人員流動情況

表7 2005～2011年法官流動方向

從上述兩個表，我們不難看出，該基層法院對法官職業(yè)缺乏應有的信賴和尊重，缺乏對法官的神圣感和成就感，導致法院成為“人才培訓基地”的尷尬處境，導致法官職業(yè)尊榮感不強和大量法官流失。

二、實行法官職務(wù)序列單獨管理面臨的重重障礙

美國新制度經(jīng)濟學家道格拉斯·諾思首次提出“路徑依賴”理論。諾思認為，“路徑依賴”類似物理學中的慣性，事物一旦進入某一路徑，就會對這種路徑產(chǎn)生依賴，某一路徑的既定方向會在以后發(fā)展中得到自我強化，人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在及未來可能的選擇。好的路徑通過慣性和沖力，產(chǎn)生飛輪效應，不好的路徑會起負反饋的作用，導致事物的發(fā)展被鎖定在無效率的僵化狀態(tài)，要想擺脫“鎖定”將變得十分困難。①房堏：《走上新道路 天地更廣闊》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》2011年第26期。

（一）司法行政一體化：法官職務(wù)序列單獨管理遭遇獨成體系的障礙

“將法官的管理與行政職級職務(wù)脫鉤，構(gòu)建法官單獨序列一直以來是近年來司法改革進程中討論比較熱門的話題?！雹趲缀趺磕甑娜珖皟蓵鄙?，均有人提出建立法官單獨序列。這些年來，我國的法官管理模式一直采用的是行政機關(guān)公務(wù)員的管理模式，參照公務(wù)員系列確定級別待遇，忽視了法官的司法性、專業(yè)性和技術(shù)性。很難像醫(yī)生、教授那樣能夠體現(xiàn)自己職業(yè)的特點。諸多審判經(jīng)驗豐富的法官，因行政級別不高等原因不能上升到應有的審判崗位和提前離開審判崗位。然而，法院“去行政化”的呼吁很久了，但始終沒有取得明顯的效果。究其原因，在于長期以來，法院內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境兩個方面都對法院“去行政化”造成一定的困擾。諸如 “學而優(yōu)則仕”、“官本位”傳統(tǒng)文化思想影響、裁判文書審簽制度等等影響。從長遠發(fā)展來看，是司法發(fā)展的一種趨勢。但從短期看，法院“去行政化”，決非朝夕之功。

（二）經(jīng)費保障地方化：法官職務(wù)序列單獨管理遭遇構(gòu)建統(tǒng)一模式的障礙

當前，人民法院的產(chǎn)生、法官任免、司法經(jīng)費都在同級地方政府控制之下，這些部門會因公或者私的利益而利用人、財、物方面的權(quán)力對法院工作實施壓力，導致法院的審判工作受到地方黨委、人大和政府的影響，影響法院的獨立型。面對地方保護主義對司法干涉過多，理論界和實務(wù)界紛紛獻策，提出了“法院垂直管理”，將地方法院統(tǒng)一歸最高法管理，為此對抗地方對法院審判工作的干擾。然而，卻在司法實踐中，遭到了一些質(zhì)疑，譬如賀衛(wèi)方指出，“法院垂直管理”將會導致“一種錯誤的實踐為另一種同樣的錯誤的實踐辯護的傾向。”③賀衛(wèi)方：《司法的理念與制度》，中國政法大學出版社1998年版，第133頁。同時，“法院垂直管理”違背了法院審判工作的規(guī)律，也與憲政規(guī)律相背離，海域中國的政治文化和政治制度不協(xié)調(diào)，可見，法院獨立地方的領(lǐng)導的實施難度不能不大。

（三）法官職業(yè)大眾化：法官職務(wù)序列單獨管理遭遇數(shù)量上的障礙

從域外來看，諸多國家以憲法或其他法律明確規(guī)定了本國各級、各類法院法官的職數(shù)。在美國，最高法院大法官為9名，聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦地區(qū)法院共有法官7 3 3名，各州最高法院法官人數(shù)最少的3名，最多的9名，④周道鸞：《外國法院組織與法院制度》，人民法院出版社出版2000年版，第5～9頁。在美國近3億人口中，每萬人中大約有1名法官；英國在職法官僅有964名，其中包括2名大法官，25名上訴審法官，95名高級法院法官，520名巡回法庭法官，302名地區(qū)法院法官，⑤王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第127頁。總?cè)丝?.58億，每萬人中不到0.1名法官；在日本，最高裁判所大法官15人，高等裁判所8個，法官280人，全國地方裁判所和分所共有法官910人，家庭裁判所共有法官200人，簡易裁判所共有法官810人，⑥同注④，第270頁。在中國，四級法院的法官數(shù)大致為22萬人左右。如果按中國13億人口計算，大約每6000人中有1名法官。由此看來，西方法官數(shù)量少、任職要求高，走的是“精英化”路線。而中國法官數(shù)量多，任職要求相對較低，更傾向于“大眾化”路線。

（四）法官制度缺失化：法官職務(wù)序列單獨管理遭遇基礎(chǔ)支持的障礙

作為法官職務(wù)序列單獨管理中的基礎(chǔ)支持如法官員額、法官素質(zhì)與能力、司法腐敗的遏制等處于缺省狀態(tài)，特別是如何破解當前突出的案多人少矛盾。今年的最高人民法院工作報告表明，2008～2012年來，最高人民法院受理案件50773件，審結(jié)49863件，同比上升174%、191%；地方各級法院受理案件5610.5萬件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)5525.9萬件，同比分別上升29.3%、29.8%。案件數(shù)量的迅猛增長讓全國法院和法官倍感壓力。另外，法官素質(zhì)不高和法官腐敗導致法官缺乏社會應有的尊重程度。筆者對2010年～2013年度最高人民法院工作報告（見表8）進行了解讀。

表8 2010年～2013年度最高人民法院工作報告解讀①所引用的數(shù)據(jù)和表述均來自年度最高人民法院工作報告。

三、遵循職業(yè)特點下的法官職務(wù)序列單獨管理的構(gòu)建

黑格爾在其《邏輯學》中認為，“邏輯起點應該是一個最簡單、最抽象的規(guī)定,它不以任何東西為前提，不以任何東西為中介?！雹陉惼剿?、溫海燕：《高等教育經(jīng)濟學邏輯起點探析》，《山西大學學報》（哲學社會科學版）2008年第2期?；诖耍覀冊谔剿鞣ü俾殑?wù)序列單獨管理之始，要明確理論出發(fā)點。

（一）關(guān)鍵——法官法與公務(wù)員法從統(tǒng)一走向分離

“在法官作出判決的瞬間，被別的觀點，或者被任何形式的外部權(quán)勢或壓力所控制或影響，法官就不復存在了。宣布決定的法官，其作出的決定哪怕是受到其他意志的微小影響，它也不是法官……。法院必須擺脫脅迫，不受任何控制和影響，否則他們便不再是法院了?！雹踇英]羅杰·科特威爾：《法律社會學導論》，潘大松譯，華夏出版社1989年版，第307頁。目前，要實現(xiàn)法官職務(wù)序列單獨管理，有一大難點是從《公務(wù)員法》中獨立出來。目前我國《公務(wù)員法》第三條規(guī)定，法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定；第十四條規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設(shè)其他職位類別。各職位類別的適用范圍由國家另行規(guī)定。法官具有職位特殊性，需要單獨管理。根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，法官作為特殊類公務(wù)員，其職務(wù)序列可以單獨設(shè)置。可見，我國《公務(wù)員法》已經(jīng)為法官設(shè)置單獨序列預留了空間。目前，可以利用《公務(wù)員法》的規(guī)定并結(jié)合法院人員的分類管理改革，將法官實行職務(wù)序列單獨管理改革由中組部、中編辦、最高院等幾家單位共同研究制定方案，形成一個大致框架后，再選擇一些法院作為試點，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推開。

（二）核心——法官等級與行政職級從博弈走向妥協(xié)

實行法官單獨序列，最大的難點之一是去“行政化”。當前，法院內(nèi)部行政化色彩比較濃，法官辦理一起案件，需要送庭長、主管院領(lǐng)導層層簽批，有時候還需要請示黨委、人大和上級法院。若行使法官單獨序列，則法官不需要報送庭長、主管院領(lǐng)導審簽，做一個名副其實的“做決斷的人”。但是，主管院領(lǐng)導、庭長的權(quán)力又體現(xiàn)在哪里呢？如何改革，如何在博弈中得到有所突破，筆者認為，走向妥協(xié)為妙，既不能完全脫離行政體制，又要與行政體制保持適當距離。具體而言，法官等級與行政職級逐步走向分離。

（三）基礎(chǔ)——相關(guān)配套制度與法官職務(wù)序列單獨管理從制約走向互動

法官職務(wù)序列單獨管理，需要一系列的基礎(chǔ)工程來支撐。一是確立法官員額制度。從價值學角度上看，法官本身的精英化是落實法官職業(yè)保障的重要前提。對于法官職業(yè)保障的域內(nèi)外差異，不能簡單地進行表象上的對比，應當根據(jù)我國的司法現(xiàn)狀來決定法官的數(shù)量。二是走向法官“精英化”路線。當前，特別要逐步提升法官的素質(zhì)和拒腐防變的能力。正如美國著名的學者哈耶尼所言：“對于正義的實現(xiàn)而言，操作法律的人的質(zhì)量比其操作法律的內(nèi)容更為重要?！雹俎D(zhuǎn)引自何家弘：《司法公正論》，《中國法學》1999年第2期。三是要充分考慮好司法制度的諸多細節(jié)。這是因為，“司法制度的諸多細節(jié)，薪水、工作量、年齡及晉升的可能，都會進入法官有意無意的思考，并影響法官的司法行為?！雹赱美]理查德·波斯納：《法官如何思考》，蘇力譯，北京大學出版社2009年版，第3頁。

四、科學指導原則下法官職務(wù)序列單獨管理的運行

“法律就像旅行一樣，必須為明天作準備，它必須具備成長的原則?！雹踇美]卡多佐：《司法過程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務(wù)印書館1988年版，第23頁。如何建立與法官職業(yè)特點相適應的法官職務(wù)單獨序列呢？筆者進行了一番探索。

（一）基本原則

1.獨立原則。按照審判工作特殊工作規(guī)律和職業(yè)特點來定編、定崗、定責、定比例，實行特殊的準入制度，制定特殊的考核制度和特殊的職務(wù)職級晉升辦法，實行與公務(wù)員制度不同的、獨特的單獨序列管理制度。

2.系統(tǒng)性原則。法官單獨序列，不僅僅只是解決法官待遇這一關(guān)鍵問題，而且還涉及到法官任期、培訓、升遷、退休、考核、懲戒、監(jiān)督等諸多方面在內(nèi)的問題?？梢?，法官單獨序列是一個“牽一發(fā)而動全身”的大系統(tǒng)，需要從整體角度進行考慮，按照總體規(guī)劃有計劃地積極穩(wěn)妥推進。

3.平衡比較原則。在建立法官單獨序列的時候，要與公、檢、司等政法部門之間進行比較。既要考慮到法官職業(yè)的特殊性，又要將檢察機關(guān)的實際情況作為主要參照系數(shù)，同時參照公安機關(guān)、司法行政機關(guān)的實際情況，盡量在合理范圍內(nèi)建立法官單獨序列，以免引起其他部門的質(zhì)疑。

4.符合國情原則。建立法官單獨序列，需要與中國的國情相一致，不能盲目遵從或者模仿西方國家的做法。只有正確認識我國與西方國家在政治制度、司法制度、人事體制以及歷史文化等方面的巨大差異，才能最大地處理建立法官單獨序列的問題和把握解決問題的方法。

5.循序漸進原則。建立法官單獨序列，必須要從試點開始，并在探索和實踐中逐步建立和完善。同時，又要講究民眾對法官職業(yè)單獨序列的認識和適應過程，不能超越實際提出過高過快的要求。

（二）運行模式

1.政治待遇單獨序列：建立法官定期晉升制度

面對當前法官政治待遇低的情況下，建議把那些經(jīng)過人大常委會任命、工作一定年限（可以5～10年為一個段）以上的法官，可以將其行政職級行使自動升格為副科、正科、副處、正處、副廳、正廳等級別。譬如若一個基層法院被人大任命法官工作5年以后，自動升格為副科級（虛職）干部，工作到1 0年以后，自動升格為正科級（虛職）干部，工作到2 0年以后，自動升格為副處級（虛職）干部；譬如若一個中級法院被人大任命法官工作5年以后，自動升格為正科級（虛職）干部，工作到1 0年以后，自動升格為副處級（虛職）干部，工作到2 0年以后，自動升格為正處級（虛職）干部；譬如若一個高級法院被人大任命法官工作5年以后，自動升格為副處級（虛職）干部，工作到10年以后，自動升格為正處級（虛職）干部，工作到2 0年以后，自動升格為副廳級（虛職）干部；譬如若一個最高法院被人大任命法官工作5年以后，自動升格為正處級（虛職）干部，工作到1 0年以后，自動升格為副廳級（虛職）干部，工作到2 0年以后，自動升格為正廳級（虛職）干部。

2.經(jīng)濟待遇單獨序列：建立法官薪酬獨立、集中預算與落實法官定期增資制度

為法官擺脫物質(zhì)誘惑提供基礎(chǔ)，西方國家的法官工資往往獨立于公務(wù)員工資體系，明顯高于一般公務(wù)員水平。我國可以建立有別于一般公務(wù)員、符合法官職業(yè)特點的薪酬制度。譬如：“無論在哪個審級，初任法官都不得低于當?shù)馗碧幖壒珓?wù)員的標準?！雹俸畏骸斗ü俑咝降那疤崾鞘裁础?，《人民法院報》2013年5月24日。同時，建立起法官薪酬集中預算制度。“如果地方法院法官的工資仍由地方財政負擔，統(tǒng)一加薪也不可能實現(xiàn)。”②同注①。近年來，我國理論界和實務(wù)界對建立獨立的法官薪酬集中預算制度頗有研究，但研究的最終結(jié)果為兩種：一種是由中央集中預算，第二種是由地方分級預算。大部分觀點認為，目前，我國法官難以實現(xiàn)中央集中預算，傾向于由地方分級預算。在筆者看來，可以考慮將我國中級、基層法院法官的薪酬保障上提至省級以上的財政保障。最高人民法院專職委員黃爾梅曾經(jīng)說過：“司法實踐證明，轄區(qū)范圍越小，司法公正被干預的可能性越大。如果將中級、基層法院的經(jīng)費保障上提至省級以上的財政保障，中級、基層法院沒有對當?shù)刎斦慕?jīng)費依賴，可以在一定程度上避免當?shù)攸h政機關(guān)的不當干預，確保人民法院秉公辦案，實現(xiàn)司法公正。”①席鋒宇：《黃爾梅委員呼吁切實保障法院獨立行使審判權(quán)》，《法制日報》2013年3月12日。此外，落實好《法官法》規(guī)定的“定期增資”制度。在筆者看來，可以確定一定的年限（如兩年一小調(diào)，五年一大調(diào)），固定增加法官的工資幅度。當然，在該過程中，要充分考慮通貨膨脹率、物價消費指數(shù)、國家財政收入與支出情況等諸多方面因素來確定。

3.法官人員單獨序列：建立一支獨立型、精英型、專家型的法官隊伍

“沒有一個令人信賴、素質(zhì)過硬、管理科學的法官群體，提升法官待遇的措施將無法爭取到全社會的認同與支持。”②何帆：《法官高薪的前提是什么》，《人民法院報》2013年5月24日。當前，對法官隊伍建設(shè)上采取三種措施：一是法官管理上，朝著“獨立型”方向發(fā)展。法官必須要從地方獨立出來，在人事上應當考慮納入中央管理。當前，考慮到全國法官人數(shù)較多，變化起來難度較大，可以將人事管理權(quán)限暫時提高到省級。二是法官數(shù)量上，朝著“少而精”的方向發(fā)展。由最高人民法院會同中央有關(guān)部門根據(jù)不同審級、地域的法院實際，科學測定全國各級法官員額。并且，法官數(shù)量確定后，原則上只能在出現(xiàn)缺額時，才能補充招錄和任命法官，并應接受社會監(jiān)督。三是在法官質(zhì)量上，朝著“專家型”的方向發(fā)展。通過提高法官入職標準、提高初任法官任職條件和上級法院法官從下一級法院遴選優(yōu)秀法官等舉措來提升法官的專業(yè)水平和司法能力。

4.法官單獨序列的保障：建立法官的任職終身制

法官職業(yè)身份保障制度的核心是法官終身制。世界諸多國家對法官職業(yè)身份保障給予明確規(guī)定，法官在任職屆滿前（6 5歲甚至終身），非因行為不檢或非因健康原因無力履職，不得違背其意愿而被免職、撤職、調(diào)職或令其提前退休。譬如《世界司法獨立宣言》規(guī)定：“法官之任職原則上應為終身制，但因免職或處于法官退休年齡時不在所限?！雹坳惾鹑A：《刑事審判原理論》，北京大學出版社1999年版，第171頁。又如在德國，即使是職務(wù)升遷，也要以法官自愿為前提。在沒有征得法官同意的前提下，不能調(diào)動他的職務(wù)，調(diào)動必須以他的同意……通常是他的申請為前提。④宋冰：《程序、正義與現(xiàn)代化》，中國政法大學出版社1998年版，第9頁。政府不得以“工作需要”等名義將法官調(diào)離，更不可能將其解職。我國可以借鑒這些經(jīng)驗與做法，建立法官的任職終身制，在身體不適、自己提出等非常特殊情況下才能解除其法官身份。

“法官隊伍穩(wěn)定了，法治的春天會更加絢爛！”法官職務(wù)單獨序列，吐露了廣大法官的心聲，讓廣大法官滿懷憧憬與期待。若以此為契機，中國廣大法官潛在的“附加值”必將會得到更大的發(fā)揮。

郴州市中級人民法院研究室