□ 劉滿平

今年最有可能在能源行業(yè)準入和行業(yè)結構、價格形成機制、政府調(diào)控和監(jiān)管等方面出臺改革措施，某些方面或許有較大的突破。

對于能源體制的定義或范疇，當前社會存在一定的認識誤區(qū)，簡單地將能源市場主體競爭結構和關系，例如，能源市場壟斷、價格管制等當作能源體制；或者將能源管理與監(jiān)督機構當作能源體制，對應地，將能源體制改革僅僅理解成打破壟斷，價格形成或者重組能源局等方面的改革，這種認識不夠全面。準確地說，能源體制是指一定區(qū)域內(nèi)能源行業(yè)或能源領域內(nèi)資源配置的具體方式、市場運行，以及監(jiān)管制度模式等各種關系的綜合，包括“能源市場基本制度”“能源市場競爭結構”“能源市場運行機制”和“能源市場管理與監(jiān)管體制”等四大構成因素，所以，能源體制改革應包括上述四大構成因素全方位的改革。

多項政策已出臺

對能源行業(yè)來說，2014年是極其重要的一年，也是從全局、整體角度謀劃開篇之年。無論從思想認識、戰(zhàn)略規(guī)劃等頂層設計方面，還是能源產(chǎn)業(yè)鏈條及能源國有企業(yè)自身方面，政府決策部門及能源企業(yè)自身出臺了眾多政策措施或者改革方案。

□ 能源價格逐步市場化。東方IC 供圖

頂層設計方面：最終明確能源的商品屬性，捋清了之前長期以來對能源產(chǎn)品到底是福利或公共產(chǎn)品還是商品的爭論；提出發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，明確了未來能源體制機制改革的市場化方向；創(chuàng)造性提出包括能源體制革命在內(nèi)的“能源革命”；印發(fā)了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》，明確了堅持“節(jié)約、清潔、安全”的戰(zhàn)略方針，確立“降煤、穩(wěn)油、增氣”的能源結構調(diào)整總體思路；發(fā)布《能源行業(yè)加強大氣污染防治工作方案》，對能源領域大氣污染防治工作進行全面部署。通過了新一輪電力體制改革方案，初步確定了“四放開—獨立—加強”的改革思路。

能源產(chǎn)業(yè)方面：一是能源稅收制度改革。2014年12月1日啟動煤炭資源稅改革，主要包括清理涉煤收費基金、煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，同時調(diào)整原油、天然氣等資源稅政策。資源稅改“稅費并存”為“清費立稅”，以及去年12月18日提高石油特別收益金起征點、取消成品油中的價格調(diào)節(jié)基金，既規(guī)范了稅收行為，體現(xiàn)了稅制改革方向，又在一定程度上減輕了企業(yè)的負擔，引導企業(yè)合理開發(fā)利用資源。二是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度改革。出臺《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，促進油氣管網(wǎng)設施公平開放，解決上、下游多元化市場主體的開放需求問題。三是產(chǎn)業(yè)基礎設施準入制度改革。國家發(fā)改委決定在基礎設施等領域首批推出80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，其中能源行業(yè)有60多個項目；另外，還出臺《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》，明確鼓勵、支持各類資本參與投資建設納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎設施。四是價格機制改革。由于國際油價下跌，按照國內(nèi)成品油定價機制，國家先后10多次調(diào)整了成品油價格，同時3次上調(diào)了成品油消費稅，取消了燃油附加費。按照天然氣價格“三步走”策略，去年8月份國家上調(diào)非居民用存量天然氣門站價0.4元/立方米。電價方面，選擇深圳市進行電網(wǎng)輸配電價改革試點，為進一步深化電價和電力體制改革奠定基礎。

改革面臨諸多有利因素

2015年是“十二五”的最后一年，也是推動能源體制革命落地的行動之年，一些重大改革措施將會出臺。從目前形勢看，今年我國能源體制改革面臨著較多有利因素，同時也面臨一定的不利因素。

有利因素主要有：

一是高層高度重視，是推動能源體制改革的強大動力。在十八屆三中全會所提出的全面深化改革任務中，只有能源領域的改革被上升到革命的高度，這是其他行業(yè)所沒有享受到的“待遇”。從改革到革命，既顯示中央高層對能源改革的高度重視，也暗含著能源體制改革的壓力和緊迫性。

二是國際、國內(nèi)能源市場供需相對寬松是能源體制改革的一個重要前提條件。歷史經(jīng)驗表明，在能源需求快速增長、供需偏緊的時期，很難進行能源體制改革，因為保證能源供給，滿足能源需求是第一要素。如今，全球能源供需狀況和供應格局產(chǎn)生了很大變化，賣方競爭加劇、買方需求不足、供給過剩，如果沒有地緣政治的干擾，短期內(nèi)能源供應將相對寬松。國內(nèi)也是如此，經(jīng)濟進入新常態(tài)，增速放緩導致能源需求增長放緩，煤炭、電力、石油等主要能源行業(yè)產(chǎn)能過剩，難以再像過去那樣出現(xiàn)大幅度波動和規(guī)模性短缺的現(xiàn)象，為推進體制改革，提高能源利用效率創(chuàng)造了一個相對穩(wěn)定的內(nèi)外部環(huán)境條件。

三是以頁巖油氣為代表的新能源的發(fā)展和新技術的提升，是推動能源體制改革的重要支撐。在市場機制的作用下，美國出現(xiàn)了頁巖油氣革命，推動了美國能源獨立，這顯示了能源體制改革對能源安全的重要作用。另外，對于電力行業(yè)來說，隨著交易平臺、智能電網(wǎng)等技術平臺的建設和完善，為電力體制改革提供了相對較好的技術支撐。

四是社會對治理環(huán)境污染的緊迫感為能源體制改革提供了操作空間。當前，霧霾等環(huán)境污染及日益凸顯的能源約束，已讓公眾切身感受到能源消費引發(fā)的環(huán)境問題，公眾支持通過推動體制改革治理霧霾，緩解能源約束。一方面會愿意選擇更加清潔的能源消費方式，另一方面也會比較愿意為環(huán)境治理分擔成本。這樣，能源體制改革比較容易獲取公眾的理解和支持。國際經(jīng)驗也表明，民眾對清潔發(fā)展的認可，可以倒逼政府和企業(yè)清潔發(fā)展，美國上世紀70年代的環(huán)保革命就是一個很好的例子。

不利因素主要有：

一是能源體制“碎片化”改革的問題。事實上，能源體制改革的口號和具體措施已提出多年，但總的來看，之前的改革過多地局限于某一部分，沒有頂層設計，沒有系統(tǒng)性和全盤性，過于分散和“碎片化”，導致社會存在“體制改革就是漲價”的誤解。

二是缺乏一個合理的能源體制改革風險或成本分攤機制。任何一項改革都既有收益又存在一定的風險，需要付出一定的成本。目前推進能源體制改革，將面臨降低能源消耗與保持經(jīng)濟高速發(fā)展的矛盾、保障國家能源安全與當前國際能源市場動蕩的矛盾等風險，對于這些風險，如何應對，成本如何分攤，目前還沒有達成一個詳細的共識。

三是能源行業(yè)不同主體之間利益博弈。推動能源體制改革，勢必會改變目前的利益分配格局，從而帶來新一輪的利益博弈過程。之前獲得利益的能源企業(yè)不愿意因改革帶來巨大的利益損失，對推動改革的意愿不強，甚至暗中阻撓。

□ 能源領域市場化定價改革提速。李曉東 供圖

改革或有大突破

初步判斷，今年最有可能在能源行業(yè)準入和行業(yè)結構、價格形成機制、政府調(diào)控和監(jiān)管等方面出臺改革措施，某些方面或許有較大的突破。

1.能源行業(yè)可能將實行市場準入“負面清單”制度，行業(yè)進入壁壘將得到有效消除。

十八屆三中全會通過的全面深化改革決定，要求“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。目前，上海自由貿(mào)易區(qū)正在進行“負面清單”制度試點。按照今年經(jīng)濟體制改革總體部署，國家或許公布實行市場準入“負面清單”制度的具體實施意見或方案，全國范圍內(nèi)將全面推行市場準入“負面清單”制度。作為行業(yè)壟斷程度高、市場競爭不充分、政府干預過多、市場準入門檻高、競爭地位不平等的能源行業(yè)來說，最有必要也最應該實行“負面清單”制度。

2.能源行業(yè)市場化改革步伐加快，部分環(huán)節(jié)或領域的壟斷局面將會逐步打破，價格日趨市場化。

油氣行業(yè)：2015年，油氣體制改革將成為能源體制改革的重中之重，在油氣產(chǎn)業(yè)上、中、下游，可能均會出臺一些改革措施。

在上游環(huán)節(jié)，在國務院授權下，由國土資源部對準入資質(zhì)做出新的符合現(xiàn)今實際和改革要求的解釋。在油氣區(qū)塊的獲得資質(zhì)上，修改之前的行政授予方式，以頁巖油、頁巖氣或新增常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，采取招標方式，允許其他經(jīng)注冊登記合法的石油公司進入。同時，加強對區(qū)塊開采的監(jiān)督檢查，要求區(qū)塊占用者必須定期報告工作并上繳地質(zhì)資料。建議區(qū)塊依法退出機制，防止油企只占不采、只占不退，導致大量已探明儲量長期被空置而不能投入開發(fā)、貢獻產(chǎn)量。另外，要求資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者在保護商業(yè)秘密和權益的年限后按工作階段上交地質(zhì)資料，作為國家基礎性、公益性信息資源。從事涉及該地該項資源勘探開發(fā)和相關研究者都可按規(guī)定向國家的資料管理部門申請獲得這些資料信息，以節(jié)約勘探開發(fā)和相應研究經(jīng)費，不做重復工作。在中游環(huán)節(jié)，對于運輸管網(wǎng)來說，現(xiàn)階段將三大石油公司所建管網(wǎng)分拆出來建立新的管網(wǎng)公司的可能性不大，可以按照“財務獨立—業(yè)務獨立—產(chǎn)權獨立”三步走的戰(zhàn)略逐步推進管道業(yè)務與生產(chǎn)、配氣、銷售業(yè)務分開，并向第三方公平提供輸送和儲運服務，出臺《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》的具體實施細則。對于儲備庫來說，放開投資準入限制和價格管制，引入社會資本多家投資、多家經(jīng)營，并執(zhí)行獨立核算。在下游環(huán)節(jié)，放開成品油經(jīng)營批發(fā)資格限制，改當前城市天然氣特許經(jīng)營機制為許可經(jīng)營制，以促進競爭。

在油氣價格機制方面，考慮到成品油定價改革相對比較成熟，社會適應性強，改革難度相對較小，可以試點將成品油定價權下放給企業(yè)，并由第三方機構發(fā)布國際原油價格權威信息，增加透明度。盡快實行天然氣價格并軌三步走策略，將增量氣和存量氣價格并軌后，像深圳輸配電價改革試點一樣擇機選擇上海、新疆等地實行天然氣價格形成機制改革試點，探索天然氣輸配氣價改革經(jīng)驗。另外，建議在川渝地區(qū)或新疆試點開展能源綜合改革試驗，打破壟斷，放開價格管制，以能源改革推動經(jīng)濟發(fā)展。

電力行業(yè)：將按照新一輪電力體制改革方案確定的改革思路，逐步落實。一是電力大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點范圍逐步擴大，更多的地區(qū)將實行“直購電”試點，“多買、多賣”的市場競爭機制逐步形成。二是“輸配電價改革”試點范圍從深圳擴大到內(nèi)蒙古蒙西電網(wǎng)，如果進展順利，一些電力資源豐富或消費區(qū)域，例如東北區(qū)域、新疆或上海等也可能開展此類試點，為準確監(jiān)管輸配電價提供更豐富的素材。三是電網(wǎng)企業(yè)的一些輔助功能，例如規(guī)劃、設計或房地產(chǎn)、傳媒等其他不關聯(lián)的業(yè)務或投資受到抑制，電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務逐步收縮，不再統(tǒng)購統(tǒng)銷，主要集中于從事電網(wǎng)投資運行、電力傳輸配送等。四是配售電業(yè)務放開，該領域?qū)⒂楷F(xiàn)出非常多的主體，這是新一輪電改所帶來的最大紅利。筆者認為，今后能夠獲得售電牌照的主體主要包括：不承擔電力輸配任務的市縣級供電局，重組為獨立的售電公司，從發(fā)電企業(yè)直接購電，繳納輸電費用，自主向用戶售電；以五大電力為主的發(fā)電企業(yè)，在企業(yè)內(nèi)部組建售電部，直接與用戶談判，在大用戶直接交易的同時從事售電或配電業(yè)務；高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)可以組建配售電主體，為園區(qū)或開發(fā)區(qū)內(nèi)部企業(yè)提供售電打包服務；與電網(wǎng)相關的工程建設公司，與用戶貼近的節(jié)能服務公司、公共服務行業(yè)公司均可有參與售電競爭的機會；分布式電源用戶、社會資本成立的獨立售電企業(yè)等也有望獲得售電牌照。五是電價方面，上網(wǎng)電價更加體現(xiàn)競價上網(wǎng)，終端銷售電價與上網(wǎng)電價及時聯(lián)動。在試行輸配電價改革試點的深圳、內(nèi)蒙古等地，終端銷售電價有可能下調(diào)。

煤炭行業(yè)：煤炭行業(yè)產(chǎn)能相對分散，是相對開放的競爭市場，競爭程度與油氣、電力行業(yè)相比處于最高水平。行政性壟斷主要體現(xiàn)在進出口方面。目前我國具備煤炭進出口資格的企業(yè)只有神華集團、中煤集團、五礦集團和山西煤炭進出口集團等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進出口貿(mào)易。雖然國家鼓勵進口，但外資企業(yè)卻未獲得煤炭進口許可證的權利，只能和國內(nèi)煤炭進出口企業(yè)合作，顯然將阻礙煤炭進出口市場的競爭，可以考慮放寬進出口限制。最后，在當前國內(nèi)煤炭行業(yè)低迷的時候，主要的改革措施應是繼續(xù)執(zhí)行2014年出臺的煤炭行業(yè)脫困政策，更多地遵循市場規(guī)律，關鍵要調(diào)整好供求關系，重點對煤礦違法違規(guī)建設生產(chǎn)、不安全生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)和劣質(zhì)煤生產(chǎn)消費等4個方面嚴格治理。

3. 進一步健全和完善能源行業(yè)基本市場制度。

能源行業(yè)基本市場制度主要包括能源法律法規(guī)制度和能源稅收制度。對于前者，無論是從目前的行業(yè)管理上看還是從改革和發(fā)展的要求上看，涉及能源的法規(guī)體系都還不夠完善，有的要新立，有的要補充修改。2015年，國家將完成一些法律法規(guī)的清理、修改和新立，還會為適應新的形勢修訂和制定過去由能源企業(yè)執(zhí)行的一大批國標、行標和內(nèi)部規(guī)章等。對于能源稅收制度，主要是執(zhí)行新的煤炭資源稅、成品油消費稅政策，并在征收環(huán)節(jié)、方式，稅收優(yōu)惠方面出臺一些細則。同時，進一步加強涉及能源行業(yè)不合理的行政事業(yè)性基金、收費等清理。例如，各種附加在電力、成品油價格里面的基金、收費項目。