楊衛(wèi)東

(繁峙縣國(guó)土資源局,山西忻州　034300)

推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理工作的具體措施

楊衛(wèi)東

(繁峙縣國(guó)土資源局,山西忻州034300)

自從中央高層提出“加快推進(jìn)土地整理速度,搞好未來(lái)10年的土地建設(shè)工作?！蔽覈?guó)的土地開(kāi)發(fā)整體工作的推進(jìn)速度就在不斷加快,經(jīng)過(guò)多年的深耕細(xì)作,已經(jīng)形成了一定規(guī)模,結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)明確的良好局面,對(duì)于土地整理方面的資金投入也越來(lái)越趨于穩(wěn)定,土地開(kāi)發(fā)整理的工作效果也越來(lái)越凸現(xiàn)出來(lái),特別是在補(bǔ)充以及保護(hù)耕地方面,起到了積極的推動(dòng)作用,提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率,優(yōu)化了不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)運(yùn)作結(jié)構(gòu),提升了農(nóng)產(chǎn)品的附加值,改善了廣大農(nóng)民的生活條件,對(duì)維持社會(huì)穩(wěn)定也起到了積極作用。但是,在肯定過(guò)去土地開(kāi)發(fā)整體工作成績(jī)的同時(shí),對(duì)于過(guò)程中推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整體工作遇到的困難以及如何解決的具體措施,將在文章中進(jìn)行詳細(xì)闡述。

土地開(kāi)發(fā)整理資源利用具體措施

目前國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境仍處在高速發(fā)展階段，工業(yè)用地、住宅用地在不斷侵蝕農(nóng)業(yè)土地。因此在這樣的大環(huán)境下，中央國(guó)土資源部就面臨著既要保發(fā)展又要守土地紅線的雙重壓力。這樣就給土地開(kāi)發(fā)整體工作帶來(lái)了更多挑戰(zhàn)，但是挑戰(zhàn)背后也是新的機(jī)遇，文章從實(shí)踐出發(fā)，對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理工作進(jìn)行深入的分析，并提出相關(guān)的具體措施。本文就土地整理開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行了討論，首先對(duì)國(guó)外土地開(kāi)發(fā)情況進(jìn)行了簡(jiǎn)單的介紹，接下來(lái)對(duì)我國(guó)土地開(kāi)發(fā)工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，主要提出了土地開(kāi)發(fā)整理中宏觀統(tǒng)籌能力有待提高、地方政府在土地開(kāi)發(fā)整理方面的積極性有待提高、土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)管理制度亟需健全，最后提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，分別從管理方式、運(yùn)營(yíng)方式和體制改革幾個(gè)方面進(jìn)行分析希望能夠?qū)ξ覈?guó)土地開(kāi)發(fā)工作的順利開(kāi)展起到積極作用。

1　國(guó)外土地開(kāi)發(fā)整理的研究進(jìn)展

“土地開(kāi)發(fā)整理”的理念最早出現(xiàn)在歐洲，在1875年由巴伐利亞王朝的法律法規(guī)中出現(xiàn)，因?yàn)槠浜?jiǎn)單易懂而又具有極強(qiáng)的實(shí)際可操作性，而迅速被世界上其他地區(qū)的國(guó)家所采納，“土地開(kāi)發(fā)整理”也成了世界上很多國(guó)家解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地開(kāi)發(fā)問(wèn)題平衡的一個(gè)主要方式。因?yàn)橥恋亻_(kāi)發(fā)整理的理念是由國(guó)外最先提出，國(guó)外在這方面的應(yīng)用和積累相比于國(guó)內(nèi)，肯定更高。相關(guān)的研究成果，也更豐富，在土地開(kāi)發(fā)整理、目標(biāo)管理、設(shè)計(jì)規(guī)劃、資金分配、權(quán)重管理、權(quán)利保障方面都有著國(guó)內(nèi)不可比擬的經(jīng)驗(yàn)和積累。例如:早在1775年，德國(guó)就頒布了第一部《土地開(kāi)發(fā)整理法》。中國(guó)直到20年前才出現(xiàn)，且學(xué)術(shù)研究主要集中在如下5個(gè)層面:一是土地運(yùn)作和整理;二是土地開(kāi)發(fā)權(quán)的管理研究;三是土地開(kāi)發(fā)整體工作過(guò)程中公眾的參與效果;四是土地開(kāi)發(fā)整體質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)研究(該點(diǎn)目前國(guó)內(nèi)仍在探索開(kāi)發(fā)階段，仍然沒(méi)有一套符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系，四川省的土地整體機(jī)構(gòu)雖然創(chuàng)造了“畝產(chǎn)制+距離評(píng)估”的混合模式，但是在權(quán)重評(píng)估階段，仍然存在較大的誤差，在實(shí)際操作中存在較大問(wèn)題，無(wú)法大面積推廣。)五是圍繞土地開(kāi)發(fā)整理的相關(guān)研究。有學(xué)者曾經(jīng)從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的角度提出，土地開(kāi)發(fā)整理模式應(yīng)該結(jié)合土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，可在開(kāi)發(fā)過(guò)程中借助土地整理理論以及系統(tǒng)構(gòu)建模型、景觀生態(tài)學(xué)理論，生物學(xué)理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論等前沿的科學(xué)知識(shí)來(lái)指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)整理工作的進(jìn)行。并進(jìn)行深入的探究;而在這方面，德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)最為成熟，德國(guó)主要依靠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜訕?biāo)準(zhǔn)去測(cè)定不同階段的土地價(jià)值，運(yùn)用等值交換的理念在市場(chǎng)交易中實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)整理信息的實(shí)時(shí)掌控，并應(yīng)用到實(shí)際操作中，這方面值得我們進(jìn)一步深入研究和學(xué)習(xí)。

2　國(guó)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)整理工作過(guò)程中遇到的困難

2.1土地開(kāi)發(fā)整理中宏觀統(tǒng)籌能力有待提高

首先，土地開(kāi)發(fā)整理工作的發(fā)展目標(biāo)需要事先做好規(guī)劃。10年來(lái)，中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理工作的各項(xiàng)內(nèi)容已經(jīng)被納入到法律保護(hù)范疇內(nèi)，例如:《土地開(kāi)發(fā)管理整理?xiàng)l例》的頒布，之后又增發(fā)《新形勢(shì)下土地開(kāi)發(fā)整理有關(guān)工作通知》，并在工作通知中提出四個(gè)關(guān)于土地開(kāi)發(fā)整理的4項(xiàng)建議，并指定了多項(xiàng)關(guān)于加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理的工作政策建議，主要都是圍繞中央下放的土地開(kāi)發(fā)整理的經(jīng)費(fèi)開(kāi)展的，畢竟國(guó)內(nèi)的土地面積巨大，而資金有限，這就考驗(yàn)管理部門(mén)的資源整合整理以及宏觀統(tǒng)籌能力。對(duì)于土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)的全面發(fā)展仍需要我們進(jìn)行積極的探索，特別是要取得土地開(kāi)發(fā)整理目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段適應(yīng)性之間的平衡，顯得更加不易。土地開(kāi)發(fā)整理的不同階段區(qū)別不夠明確，初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)目標(biāo)的資源分配不合理，土地開(kāi)發(fā)整理的結(jié)構(gòu)安排也有待進(jìn)一步提高。且十余年來(lái)，社會(huì)各界人士對(duì)于土地開(kāi)發(fā)整理的工作不夠理解，甚至無(wú)法區(qū)分土地開(kāi)發(fā)整理和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的區(qū)別。另外，土地開(kāi)發(fā)整理的工作模式設(shè)計(jì)工作需要相關(guān)人員進(jìn)行進(jìn)一步科學(xué)合理的規(guī)劃。中央在重新梳理土地開(kāi)發(fā)整理的經(jīng)費(fèi)分配之后，就已經(jīng)開(kāi)始著手籌建土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的建立了，從法律和政策兩個(gè)角度來(lái)重新量化增發(fā)費(fèi)用、耕地開(kāi)墾費(fèi)、征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金等方面的費(fèi)用支出問(wèn)題，并從以上費(fèi)用角度出發(fā)對(duì)行業(yè)進(jìn)行全面的監(jiān)管。對(duì)于說(shuō)不清、道不明的問(wèn)題一查到底。

2.2地方政府在土地開(kāi)發(fā)整理方面的積極性有待提高

部分城市地區(qū)土地開(kāi)發(fā)整理和農(nóng)村地區(qū)的結(jié)合程度有待加強(qiáng)。部分地方政府的管理者因?yàn)榉N種原因?qū)τ谕恋亻_(kāi)發(fā)整理工作的重要性認(rèn)識(shí)仍然停留在形式工程層面，更有甚者認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)整理工作是在制約一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)橥恋亻_(kāi)發(fā)整理工作之后的土地在原則上30年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓出售，導(dǎo)致了地方政府在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核壓力下而抵觸土地開(kāi)發(fā)整理工作，久而久之土地開(kāi)發(fā)整理工作的開(kāi)展就變得越來(lái)越困難。另外，全國(guó)半數(shù)的土地整理官方機(jī)構(gòu)并沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，在分管的地方政府部門(mén)，也經(jīng)常拖欠應(yīng)該給予的相關(guān)費(fèi)用。導(dǎo)致，大量的土地開(kāi)發(fā)整理的基礎(chǔ)工作需要員工深入到基層去完成，占用了工作人員大量的時(shí)間，讓工作人員無(wú)暇顧及應(yīng)做的主要工作。最后是新增的費(fèi)用審批條件過(guò)于嚴(yán)格，且缺乏有效的激勵(lì)制度，工作人員消極怠工，導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)整理工作遲遲無(wú)法向前推進(jìn)。

2.3土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)管理制度亟需健全

因?yàn)閲?guó)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)整理發(fā)展時(shí)間較晚，制度以及結(jié)構(gòu)還不夠完善，國(guó)內(nèi)大部分地區(qū)仍然沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的土地開(kāi)發(fā)整理專業(yè)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，土地開(kāi)發(fā)整理工作多由縣一級(jí)的土地資源管理部門(mén)承擔(dān)，截止到2013年6月份，國(guó)內(nèi)各省份從事土地開(kāi)發(fā)整理的專業(yè)工作人員僅為231人，根據(jù)各省份土地開(kāi)發(fā)整理部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)，投資額度在600萬(wàn)以內(nèi)的工程項(xiàng)目，需要配備至少一名的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理人員，每年國(guó)內(nèi)所有省份土地開(kāi)發(fā)整理費(fèi)用投入在1000億元左右，因此，按此推算國(guó)內(nèi)應(yīng)該從事土地整理機(jī)構(gòu)方面的監(jiān)督管理工作人員應(yīng)該在兩萬(wàn)人左右。顯而易見(jiàn)，國(guó)內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)整理任務(wù)仍然任重而道遠(yuǎn)。另外，土地開(kāi)發(fā)整理工作的監(jiān)督管理責(zé)任界定仍然不清晰。現(xiàn)階段，土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施監(jiān)督管理工作的主要內(nèi)容仍然由國(guó)土資源部掌控，但是，在授權(quán)方面的問(wèn)題，仍然存在很多界定不清晰的情況，很多情況下，有部分機(jī)構(gòu)掛羊頭賣(mài)狗肉，借用國(guó)土資源部的招牌去進(jìn)行違法監(jiān)管，以謀求不正當(dāng)利益。項(xiàng)目承擔(dān)的單位，在選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)候也無(wú)計(jì)可施。因此整頓混亂的土地開(kāi)發(fā)整理監(jiān)督市場(chǎng)是當(dāng)務(wù)之急。

3　推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理工作的具體措施

3.1做好規(guī)劃,指導(dǎo)工作開(kāi)展

首先，可以開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的戰(zhàn)略研究工作，通過(guò)研究來(lái)找到堅(jiān)守耕地紅線和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡，通過(guò)這樣的方式來(lái)促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理的積極支撐作用，以此來(lái)提升土地整理工作在國(guó)土資源部以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位，爭(zhēng)取促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理的戰(zhàn)略能夠上升到國(guó)家層面的戰(zhàn)略，在目前的狀態(tài)下，應(yīng)該首先整合土地開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略融合。其次，開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展研究工作。應(yīng)該從土地開(kāi)發(fā)整理、工作指導(dǎo)、內(nèi)容拓展、監(jiān)督管理、分類定級(jí)、國(guó)際交流、品牌管理等方面進(jìn)行多層級(jí)多角度的考慮，為整個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)的發(fā)展確定方向。推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)整理制度以及結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，通過(guò)一系列的改革來(lái)確定土地開(kāi)發(fā)整理工作在各地區(qū)日常工作中的主導(dǎo)地位，占領(lǐng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的制高點(diǎn)。最后加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃工作的日常維護(hù)監(jiān)督以及制定好后期的執(zhí)行過(guò)程中的土地開(kāi)發(fā)整理制度，提高土地開(kāi)發(fā)整理工作的連貫性以及權(quán)威性。發(fā)揮土地規(guī)劃的引導(dǎo)作用和宏觀調(diào)控作用，且在分解目標(biāo)的過(guò)程中應(yīng)該注重每年國(guó)土資源部下發(fā)的計(jì)劃任務(wù)量，根據(jù)國(guó)土資源部的任務(wù)和工作指導(dǎo)內(nèi)容，開(kāi)展全年的工作目標(biāo)，以此增強(qiáng)監(jiān)督的剛性約束力。爭(zhēng)取做好全年的統(tǒng)籌的開(kāi)發(fā)整理工作，最大限度的增強(qiáng)宏觀調(diào)控的力度。

3.2改進(jìn)土地管理運(yùn)營(yíng)模式,引導(dǎo)行業(yè)良性發(fā)展

首先在土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中，應(yīng)該注重土地開(kāi)發(fā)資源資金的投入和產(chǎn)出比，并建立對(duì)應(yīng)的數(shù)學(xué)模型，來(lái)確定資金投入、新增耕地面積與基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)數(shù)量以及土地質(zhì)量等級(jí)的評(píng)估等問(wèn)題的解決辦法。以評(píng)估的結(jié)果來(lái)確定“年度新增費(fèi)用的分配內(nèi)容以及建設(shè)用地規(guī)劃目標(biāo)。”其次，應(yīng)該抓好各類資金的使用分配問(wèn)題，確保資金能夠被使用到最需要的地方，根據(jù)研究戰(zhàn)略來(lái)確定專項(xiàng)的分配資金管理、使用、評(píng)估。切實(shí)的改善土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的安排方式，讓土地開(kāi)發(fā)整理能夠結(jié)合不同地域的不同情況來(lái)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。能夠最大限度的發(fā)揮土地開(kāi)發(fā)整理資金在交通、水利、通訊等方面的資金投入效果，同時(shí)推進(jìn)一個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目在某一區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)工作。大力清查建設(shè)用地的使用情況，盡快制定出符合當(dāng)?shù)赝恋亻_(kāi)發(fā)整理的運(yùn)營(yíng)管理模式，并擴(kuò)大社會(huì)各界的參與度。結(jié)合國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)治理農(nóng)村土地的種種問(wèn)題，大力推廣建設(shè)用地開(kāi)發(fā)使用，必要時(shí)可將建設(shè)用地與土地收購(gòu)項(xiàng)目放在一起進(jìn)行同步管理。

3.3推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)的體制改革,明確監(jiān)督管理責(zé)任

確定土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中的行政管理責(zé)任與監(jiān)督的區(qū)別。明確各級(jí)土地管理部門(mén)的行政職責(zé)以及土地整理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任。建立符合監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度以及財(cái)政要求的對(duì)接機(jī)制。避免土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中出現(xiàn)多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，干擾正常的工作進(jìn)度。同時(shí)，還應(yīng)該明確土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中管理責(zé)任，解決土地整理機(jī)構(gòu)在評(píng)估、落實(shí)編制、經(jīng)費(fèi)分配等方面的問(wèn)題。確保土地整理機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)時(shí)刻受到監(jiān)管，是公開(kāi)透明的。另外，確保監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)督土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中各項(xiàng)服務(wù)是否到位問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)于土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金規(guī)范管理、權(quán)屬調(diào)整等方面的核心任務(wù)的監(jiān)督工作。

3.4加強(qiáng)權(quán)屬管理

制定有效的土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理政策法規(guī)。解決土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中因法律缺失而形成的監(jiān)管漏洞。完善《物權(quán)法》以及《土地承包責(zé)任法》的相關(guān)內(nèi)容，防止部分地區(qū)的工作人員利用權(quán)屬管理的相關(guān)政策來(lái)規(guī)避土地開(kāi)發(fā)整理的部分責(zé)任。其次，大力推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理工作過(guò)程中的權(quán)屬完善工作，提高土地規(guī)劃的集中度、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、改善土地質(zhì)量。為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)保障。

3.5加強(qiáng)戰(zhàn)略布局的理論研究,夯實(shí)基礎(chǔ)

土地開(kāi)發(fā)整理工作需要大量的高素質(zhì)人才，因此國(guó)家應(yīng)該有選擇性的在部分高校設(shè)置土地開(kāi)發(fā)整理專業(yè)課程。充分利用高校培養(yǎng)人才的優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家土地開(kāi)發(fā)整理工作儲(chǔ)備更多的專業(yè)人才，另外，應(yīng)該由國(guó)家教育部門(mén)牽頭，在部分高校設(shè)置專門(mén)的土地開(kāi)發(fā)整理研究項(xiàng)目和課題。吸引更多的專業(yè)人士對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理工作進(jìn)行理論完善和策略研究。同時(shí)，注意將高校研究轉(zhuǎn)化的成果進(jìn)行記錄、分類、和整理，并裝訂匯總成冊(cè)，讓今后的土地開(kāi)發(fā)整理工作人員能夠有經(jīng)驗(yàn)可循，節(jié)約時(shí)間成本，在土地開(kāi)發(fā)整理理論研究方面，縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，爭(zhēng)取迎頭趕上。

4　結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地開(kāi)發(fā)整理工作的主要內(nèi)容就是在一定范圍內(nèi)進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)的梳理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督工作，希望通過(guò)科學(xué)的管理方式來(lái)達(dá)到改善該區(qū)域生活條件的目的。切實(shí)提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏?，維護(hù)當(dāng)?shù)刭Y源和環(huán)境之間的一個(gè)相對(duì)平衡。土地開(kāi)發(fā)整理工作是一項(xiàng)綜合性、整體性極強(qiáng)的規(guī)劃管理工作。在開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中所涉及到的種種問(wèn)題，都會(huì)直接關(guān)系到國(guó)家以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的根本利益，在開(kāi)發(fā)整理的過(guò)程中一定要慎之又慎，決不能簡(jiǎn)單行事。相關(guān)工作人員應(yīng)該拿出相當(dāng)?shù)哪托暮拓?zé)任心，將土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中的各項(xiàng)工作落實(shí)到實(shí)處。爭(zhēng)取讓社會(huì)不同的階層都能夠得到一個(gè)滿意的答案，保證土地開(kāi)發(fā)整理工作的順利開(kāi)展和執(zhí)行。

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楊衛(wèi)東(1982—),男,山西繁峙人,本科,畢業(yè)于蘭州大學(xué),助理工程師,研究方向:土地整理開(kāi)發(fā)。