編者按

自黨的十八屆三中全會(huì)明確釋放推行PPP模式政策信號(hào)以來(lái)，PPP模式迎來(lái)了中國(guó)元年。本輪經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的中國(guó)式PPP試水，以“產(chǎn)融互動(dòng)”為標(biāo)志，本質(zhì)特征為“融資+管理”的雙重探索。它克服了傳統(tǒng)融資模式的缺陷，在政府角色、組織運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)管理方面進(jìn)行了創(chuàng)新，促使PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中得以迅速應(yīng)用。然而，現(xiàn)階段該融資模式還存在一些不足，包括組織過(guò)于龐雜、協(xié)調(diào)難度大，私人企業(yè)投機(jī)行為難以有效約束，政府職能定位和履行困難等，需要從多個(gè)方面入手解決問(wèn)題，以使中國(guó)式PPP更加完善。

PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門(mén)一私人企業(yè)一臺(tái)作”的模式）是指公共部門(mén)通過(guò)與私人企業(yè)建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。PPP典型結(jié)構(gòu)為，政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組建特殊目的公司簽定特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)等資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，使其公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。

2014年8月以來(lái)，重慶、江蘇、福建、安徽、青海等地先后發(fā)布了首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，計(jì)劃投資額以千億元計(jì)。根據(jù)國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心的測(cè)算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬(wàn)億元?！兜胤秸媪總鶆?wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》規(guī)定，通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納人政府債務(wù)。并要求在建項(xiàng)目要優(yōu)先通過(guò)PPP模式推進(jìn)。可見(jiàn)，在嚴(yán)控地方政府債務(wù)的情況下，應(yīng)對(duì)未來(lái)幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

PPP模式的創(chuàng)新性

政府角色的創(chuàng)新。在傳統(tǒng)BOT模式下政府發(fā)起項(xiàng)目，組織項(xiàng)目前期的可行性研究論證、通過(guò)招投標(biāo)選定項(xiàng)目公司，再將特許權(quán)授予項(xiàng)目公司，之后便退出項(xiàng)目。而在PPP模式下，政府改變了過(guò)去作為特許權(quán)授予者的特殊主體身份，除了授予企業(yè)特許權(quán)，政府還要以一個(gè)平等的合作伙，半身份與私人企業(yè)一起共同投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程。在項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)階段，政府與企業(yè)是合作伙伴，互相監(jiān)督。政府角色的轉(zhuǎn)變使項(xiàng)目多方面受益。其一，政府投資介入可以起到榜樣作用，增強(qiáng)私企對(duì)項(xiàng)目的信任度，吸引更多企業(yè)和民間資金積極地投入和參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中。其二，政府全程參與，同企業(yè)一起對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)劃、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，能使項(xiàng)目責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)更合理分?jǐn)?，監(jiān)督管理機(jī)制更健全。其三，政府進(jìn)人項(xiàng)目的資金不同于企業(yè)投資，不以盈利為目的。因此它的進(jìn)人能降低項(xiàng)目的整體收費(fèi)，提高項(xiàng)目公益性?xún)r(jià)值。

組織運(yùn)作創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在：第一，企業(yè)可以提前進(jìn)人項(xiàng)目。在BOT項(xiàng)目融資模式下，項(xiàng)目初始階段的設(shè)計(jì)、可行性研究等工作都是由政府或所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行，企業(yè)不能參與。而恰恰是這個(gè)階段對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中所采用的技術(shù)等進(jìn)行了基本定位，使得私人企業(yè)日后參與項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，只能采用已經(jīng)經(jīng)過(guò)政府審批的技術(shù)，因此傳統(tǒng)模式極大地限制了企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。而PPP的運(yùn)作程序包括選擇項(xiàng)目合作企業(yè)、確定項(xiàng)目、成立項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等。企業(yè)一開(kāi)始就與政府共同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究，非常便利將企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)植入項(xiàng)目，更能調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面的優(yōu)勢(shì)。第二，PPP模式把項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者與建設(shè)者組織在一個(gè)團(tuán)隊(duì)內(nèi)，使他們更密切地臺(tái)作。他們可以把BOT中各自獨(dú)立的設(shè)計(jì)合同和建設(shè)合同臺(tái)并為統(tǒng)一的設(shè)計(jì)建造合同，能帶來(lái)創(chuàng)新性更強(qiáng)、項(xiàng)目壽命周期成本更低的設(shè)計(jì)，而且能夠?qū)崿F(xiàn)設(shè)計(jì)與施工的無(wú)縫對(duì)接，避免傳統(tǒng)BOT中政府單獨(dú)計(jì)劃、設(shè)計(jì)，之后才確定項(xiàng)目公司所產(chǎn)生的諸多問(wèn)題，如信息不對(duì)稱(chēng)、時(shí)間和空間間斷而形成的資源浪費(fèi)等。因此能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整個(gè)生命周期的資源整臺(tái)和風(fēng)險(xiǎn)分配，從而使項(xiàng)目的運(yùn)作效率更高，投資風(fēng)險(xiǎn)大大降低。

風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制創(chuàng)新。項(xiàng)目融資模式主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，而該類(lèi)項(xiàng)目通常都具有投資大、周期長(zhǎng)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、設(shè)計(jì)因素眾多等特點(diǎn)，由此產(chǎn)生了大量的風(fēng)險(xiǎn)。所以，風(fēng)險(xiǎn)管控是所有項(xiàng)目融資模式成功的關(guān)鍵。實(shí)踐中失敗的項(xiàng)目融資案例多源于風(fēng)險(xiǎn)得不到科學(xué)合理的分?jǐn)偤陀行Э刂?。傳統(tǒng)模式下政府與企業(yè)間的風(fēng)險(xiǎn)分配與控制都不夠合理。一是企業(yè)不能參與項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)與可行性研究的組織設(shè)置，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法在初始階段就實(shí)現(xiàn)合理分配和有效控制，同時(shí)也加大了項(xiàng)目日后運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)。二是政府將特許權(quán)授予企業(yè)后就退出項(xiàng)目，項(xiàng)目的大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)包括融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理階段的風(fēng)險(xiǎn)等都集中到企業(yè)身上，稍有不慎便滿盤(pán)皆輸。PPP模式對(duì)此進(jìn)行了改進(jìn)。首先，企業(yè)的提前介入使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)從一開(kāi)始就能在政府和企業(yè)間的臺(tái)理分?jǐn)?。其次，能真正按照“最適者原則”分?jǐn)偤涂刂骑L(fēng)險(xiǎn)，即由對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力且控制該風(fēng)險(xiǎn)成本最低的參與方來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在此可劃分為三類(lèi)：一是政府部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；二是私人部門(mén)即企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；三是由二者共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在PPP項(xiàng)目參與各方中，政府部門(mén)最有能力承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)和法律變更風(fēng)險(xiǎn)，因此該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)通常都由政府承擔(dān)。政府可以通過(guò)擔(dān)保形式保證不對(duì)項(xiàng)目實(shí)施強(qiáng)制性收購(gòu)；如果發(fā)生政治波動(dòng)、法律變更等事件而使國(guó)家收購(gòu)不可避免，則由政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。在相關(guān)的特許權(quán)協(xié)議中，政府與項(xiàng)目公司可以就風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，政府以允許提高價(jià)格或延長(zhǎng)特許期來(lái)補(bǔ)償項(xiàng)目公司由于法律變更蒙受的損失。再如完工風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于工程建設(shè)過(guò)程中，承包商最有能力也最能有效控制風(fēng)險(xiǎn)，因此完工風(fēng)險(xiǎn)通常分配給承包商。同理，經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)會(huì)分配給運(yùn)營(yíng)企業(yè)，而不可抗力風(fēng)險(xiǎn)則由政府與企業(yè)共同承擔(dān)。這種風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤涂刂茩C(jī)制有效提高了項(xiàng)目的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

PPP模式的局限性

PPP融資模式克服了傳統(tǒng)融資模式的弊端，推動(dòng)了項(xiàng)目融資在國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用。同時(shí)作為尚處起步階段的融資模式，它也存在一些不足。

組織結(jié)構(gòu)過(guò)于龐雜，協(xié)調(diào)難度大。PPP模式的組織結(jié)構(gòu)呈金字塔式。塔頂部是國(guó)家機(jī)關(guān)或地方政府，是引入企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。金字塔中部是政府相關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目企業(yè)參與方，包括投資商、承建商、運(yùn)營(yíng)商等。參與各方因利益和目的不同而產(chǎn)生不同層次、類(lèi)型的利益和責(zé)任的分歧，例如在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)各個(gè)階段參與方之間的權(quán)限、責(zé)任和利益的界定等。如果這些分歧得不到有效協(xié)調(diào)，就容易產(chǎn)生矛盾和糾紛，甚至可能導(dǎo)致一些臺(tái)作項(xiàng)目的夭折。

企業(yè)投機(jī)行為的約束問(wèn)題。PPP模式下政府與企業(yè)作為合作伙伴走到一起，但二者存在目標(biāo)利益沖突，政府是公眾利益的代表，企業(yè)則以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，契約雙方的有限理性、臺(tái)同簽訂和履行的時(shí)間差、政府部門(mén)的管理非專(zhuān)業(yè)化等諸多因素，都為企業(yè)的投機(jī)行為提供了可能性。例如企業(yè)與政府先簽訂協(xié)議，然后進(jìn)行項(xiàng)目的融資、建設(shè)及公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的提供，企業(yè)在這些過(guò)程中究竟采取怎樣的行為、提供怎樣的服務(wù)便成為其私人信息，政府部門(mén)可能無(wú)法及時(shí)掌控。他們有可能采取其他手段來(lái)?yè)迫〔徽?dāng)利益，如建設(shè)過(guò)程中的偷工減料、降低設(shè)施服務(wù)的水平等，這些行為若不能得到有效約束，就可能妨礙PPP項(xiàng)目目標(biāo)即公共利益的實(shí)現(xiàn)。

3.政府職能定位及履行問(wèn)題。政府部門(mén)身兼直接投資者、直接經(jīng)營(yíng)者和直接監(jiān)管者的三項(xiàng)職能，給項(xiàng)目帶來(lái)諸多益處，同時(shí)也很容易造成政府職能在具體工作中產(chǎn)生混淆。特別是當(dāng)政府部門(mén)及其工作人員專(zhuān)業(yè)化管理能力缺失或履職道德出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，會(huì)給PPP項(xiàng)目帶來(lái)許多不利。例如企業(yè)投資者會(huì)擔(dān)心公私合營(yíng)協(xié)議中的政府監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，包括特許權(quán)招投標(biāo)過(guò)程是否透明，協(xié)定的運(yùn)行制度能否被遵守，投資者是否具有真正的運(yùn)營(yíng)自由，政府是否能按時(shí)進(jìn)行財(cái)政撥款等。

PPP模式發(fā)展相關(guān)建議

如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)至關(guān)重要。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。成功推廣PPP模式，促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個(gè)行之有效的保障機(jī)制。

制定法律、法規(guī)保障企業(yè)利益。公共產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，社會(huì)資本或企業(yè)在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門(mén)利益，PPP模式難以有效推廣。通過(guò)立法等形式，對(duì)企業(yè)及私人部門(mén)利益予以保障，方能吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)人。

完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府部門(mén)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和私人企業(yè)之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

協(xié)調(diào)好參與方利益。在PPP項(xiàng)目中，政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對(duì)私人企業(yè)的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證企業(yè)投資者能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果企業(yè)投資者從PPP項(xiàng)目獲得利潤(rùn)較低時(shí)，政府根據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若企業(yè)投資者從PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其利潤(rùn)水平。

中國(guó)式PPP模式發(fā)展仍需要用10-20年的時(shí)間來(lái)觀察其演進(jìn)發(fā)展的趨勢(shì)，其演變狀態(tài)可劃分：政府主導(dǎo)階段2-3年、市場(chǎng)主導(dǎo)階段3-5年和管理創(chuàng)新階段5-10年。在第一個(gè)階段，政府從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始形成PPP模式的政策導(dǎo)向；第二個(gè)階段社會(huì)資本開(kāi)始發(fā)力；第三階段則是項(xiàng)目管理主導(dǎo)平穩(wěn)發(fā)展階段。目前來(lái)看，中國(guó)式PPP模式，從2013年底醞釀，到2014-2015年進(jìn)行全國(guó)性布局，第一階段“政府主導(dǎo)階段”接近半程，至2016年逐步過(guò)渡到市場(chǎng)主導(dǎo)階段。相信隨著法律法規(guī)的不斷健全，權(quán)責(zé)分配、收人產(chǎn)出、監(jiān)督監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的不斷完善，PPP模式將成為新常態(tài)下未來(lái)主流的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式。