□陳茜

城鎮(zhèn)化背景下構建適應農(nóng)民工特點的過渡性養(yǎng)老保險制度初探

□陳茜

在我國城鎮(zhèn)化的進程中，有大批農(nóng)民工不斷涌入城市來謀求發(fā)展，他們?nèi)谌氤鞘须y成為破除我國城鄉(xiāng)二元結構的重要制約因素，而農(nóng)民工的養(yǎng)老保險建設首當其沖。農(nóng)民工的流動性強等特點決定了其養(yǎng)老保險的特殊性，而當前的養(yǎng)老保險制度都不能滿足其需求。因此，本文提出建立相對獨立的適應農(nóng)民工特點的過渡性養(yǎng)老保險制度，并將農(nóng)民工群體進行科學分類，使其分別進入到適合自己長期發(fā)展的養(yǎng)老保險體系中。養(yǎng)老保險體系逐步從“三元化”轉為“二元化”，再到“一元化”。

城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；養(yǎng)老保險

截至2014年底，中國城鎮(zhèn)化率已達到54.77%，在城鎮(zhèn)化的中后期階段，農(nóng)民工市民化直接關系到城鎮(zhèn)化的成敗。2012年我國非農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)為47970萬人，僅為城鎮(zhèn)常住人口數(shù)的67%，這意味著23212萬多城鎮(zhèn)常住人口并沒有真正成為他所在的城鎮(zhèn)居民。因此，在當前形勢下，農(nóng)民轉市民的問題亟需解決，所以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實現(xiàn)的關鍵在于農(nóng)民工問題，而廣大農(nóng)民工最關心的莫過于其養(yǎng)老保險的建立。

目前,我國的農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保障嚴重缺失，其養(yǎng)老問題需得到重視：一方面,我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系經(jīng)過近20年的改革,已初步構建了統(tǒng)賬結合的模式，但轉軌成本仍是個問題，將農(nóng)民工(以中青年為主)納入,可以通過擴面來增加基金來源。另一方面,隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)民工選擇留在城市，傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老方式已不再適應當前形勢。

農(nóng)民工的流動性強等特點決定了其養(yǎng)老保險制度的特殊性，而目前各個養(yǎng)老保險制度都不能滿足其需求。近年來我國一些城市對外來靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險做過各種積極探索，但他們的養(yǎng)老保險仍存在“碎片化”特點，并且參加率比較低。如何制定適應農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險體系是推進城鎮(zhèn)化進程的重要方面，同時也是確保社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的前提。

1　農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

當前農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保率低，2011年我國農(nóng)民工數(shù)量達到1.59億人，其中參加基本養(yǎng)老保險的為4140萬人，參保率僅26%。但整體來看，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險參保率呈上升趨勢。

農(nóng)民工不僅參保率低，而且退保率高，例如，深圳在2007年有近440萬遷移工人參加養(yǎng)老保險，但退保人數(shù)高達83萬；2008年，退保人數(shù)約為87.7萬；2009年春節(jié)前后又出現(xiàn)一個退保高潮。在全國來看，這也是一個普遍現(xiàn)象。

對于參加養(yǎng)老保險，農(nóng)民工的態(tài)度如何？經(jīng)了解，他們的積極性不高。第一，來到一個城市打工，他們最重視的是當前的現(xiàn)金收入，至于多年之后才能領取的養(yǎng)老金，則沒有考慮這么長遠；第二，大多建筑行業(yè)的農(nóng)民工流動性較強，認為現(xiàn)在參保是給企業(yè)白交錢，養(yǎng)老金的轉移接續(xù)方面存在很大問題；第三，我國的勞動力市場長期處于供需不平衡的狀態(tài)，農(nóng)民工在勞動力市場中處于弱勢，不敢向企業(yè)爭取養(yǎng)老保險權利；第四，大多數(shù)農(nóng)民工的教育水平較低，對勞動合同法和社會保險法了解不多，導致他們處于信息不對稱的位置；第六，有些農(nóng)民工在家參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險，能不能重復參保？這都是他們所疑惑的問題。

2　農(nóng)民工養(yǎng)老保險存在的主要問題

2.1模式不明確，具有地方特色

阻礙農(nóng)民工養(yǎng)老保險發(fā)展的主要原因之一為模式不明確。目前，全國各地已對農(nóng)民工養(yǎng)老保險進行了初步探索，各地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險具有明顯的地方特色，比較具有特色的有四種：

城鎮(zhèn)模式，例如深圳；農(nóng)保模式，例如山西；綜合保險模式，例如上海；低標準模式，例如北京和浙江

各地推進農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度建設的進展不平衡,政策不同，這為未來制度的統(tǒng)一設置了新的障礙。總的來看分三種：

納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；納入農(nóng)村養(yǎng)老保險；單獨建立適應農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險

但這種低層次，各具地方特色的農(nóng)民工養(yǎng)老保險會阻礙其進一步完善統(tǒng)一。

2.2參保率低，同時伴隨著高退保率

2011年我國農(nóng)民工數(shù)量達到1.59億人，其中參加基本養(yǎng)老保險的僅為4140萬人，參保率僅為26%。同時，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的高退保率也是個重大難題。農(nóng)民工本身的流動性較強，當他們跨區(qū)域流動時，由于未來工作、生活的不確定性和養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)困難，大多農(nóng)民工會選擇退保。據(jù)了解，在2008年春節(jié)期間，一些農(nóng)民工比較聚集的地區(qū)出現(xiàn)了大量農(nóng)民工退保的現(xiàn)象，如長三角、珠三角等地，尤其是廣東的幾個城市，農(nóng)民工的退保率已超過了95%。若農(nóng)民工選擇退保，那他們得到的只有個人賬戶的資金，社會統(tǒng)籌部分則不予退回，只能留在當?shù)兀r(nóng)民工的切身利益受到了侵害，有失公平性。

2.3養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)難不能滿足農(nóng)民工高流動性的需求

農(nóng)民工的流動率較高，據(jù)相關研究表明，1年之內(nèi)，有高于50%的農(nóng)民工都會產(chǎn)生職業(yè)更換，而1個農(nóng)民工在1個地方的平均工作時間為2到3年。2014年人社部出臺《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行方法》，使城居保和城職保之間可以互相轉換，但城居保向城職保轉換時，繳費年限不予計算，對于城居保參保人員來說不公平。農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移難有兩方面原因：一方面，農(nóng)民工在城市打工時，大多采用的是城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險標準，統(tǒng)籌層次比較低，所以在農(nóng)民工返鄉(xiāng)進行轉移接續(xù)時會出現(xiàn)地方利益沖突，加大轉移難度；二是農(nóng)民工輸出地的農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障水平過低，轉移接續(xù)步驟繁瑣，致使回鄉(xiāng)農(nóng)民工轉移意愿不高。

2.4國家財政對農(nóng)民工養(yǎng)老保險的責任缺失

我國的社會保險制度幾乎沒有考慮農(nóng)民工的需求，社會保險法也將針對農(nóng)民工的社會保險放在附則中，充分表明了國家對于農(nóng)民工的不重視。大多地方的公共服務和財政預算也將農(nóng)民工排除在外，政府只是部分承擔了農(nóng)民工養(yǎng)老保險的組織角色。有的地方農(nóng)民工的養(yǎng)老保險不僅得不到政府補貼，反而所繳納的養(yǎng)老金還要為當?shù)爻鞘凶鲐暙I，例如上海市，外來就業(yè)人員所繳納的綜合保險費的2%將被作為外來人口的管理費和城市下崗職工再就業(yè)的培訓費。這種做法加大了農(nóng)民工融合的難度，不僅會使農(nóng)民工對政府的產(chǎn)生不信任感，還會使農(nóng)民工對社會保險產(chǎn)生抵觸心理，從而影響農(nóng)民工養(yǎng)老保險的進一步推行。

2.5農(nóng)民工的養(yǎng)老保險待遇遠遠低于本地戶籍人群的養(yǎng)老保險待遇

就當前農(nóng)民工的養(yǎng)老保險待遇水平來看，就算農(nóng)民工可以在所遷入城市領取養(yǎng)老金，但由于養(yǎng)老金待遇較低，其生活質(zhì)量也不高，沒有公平地享受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的成果。現(xiàn)階段針對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險政策，仍然是以戶籍制度為基礎，并不利于城鄉(xiāng)融合。

3　農(nóng)民工養(yǎng)老保險的需求特點

3.1農(nóng)民工需要相對獨立的符合其需求特點的過渡性養(yǎng)老保險制度

農(nóng)民工自身的特殊性決定了其既不適合城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，也不適合農(nóng)村養(yǎng)老保險。現(xiàn)階段可行的是單獨建立適合其特點的過渡性養(yǎng)老保險，形成“三元”養(yǎng)老保險體系，將農(nóng)民工群體進行科學分類之后分別進入適合自己的養(yǎng)老保險體系。隨著城鎮(zhèn)化進入較為成熟的階段，城鄉(xiāng)逐步進行融合，這種過渡階段的“三元”養(yǎng)老保險制度必將逐步變成“二元”，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一。

3.2以低標準、廣覆蓋為基本原則

由于農(nóng)民工工作流動性較強，收入不穩(wěn)定且水平較低，其繳費能力有限。所以，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險要考慮到現(xiàn)實情況，以低標準、廣覆蓋為基本原則，減輕農(nóng)民工的繳費負擔，其待遇標準也適當降低。只要這樣才能提高農(nóng)民工和所在企業(yè)的參保熱情，擴大覆蓋面。

3.3農(nóng)民工養(yǎng)老保險應具有便攜性特征

由于農(nóng)民工經(jīng)常在不同領域、地區(qū)流動工作，這就要求其養(yǎng)老保險關系可以進行跨地區(qū)無障礙轉移接續(xù)。但是，目前的政策尚不支持，如果農(nóng)民工跨地區(qū)工作或者返鄉(xiāng)，只能退保，而他們只能得到個人賬戶的資金，社會統(tǒng)籌部分則留在當?shù)兀r(nóng)民工的利益受到了侵害。這也是制約農(nóng)民工養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的重要方面。因此，農(nóng)民工養(yǎng)老保險應具有便攜性，方便養(yǎng)老關系及資金跟隨人走。

3.4農(nóng)民工養(yǎng)老保險需要得到國家財政的支持

我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險還處于初步摸索階段，考慮到農(nóng)民工的繳費能力不高，所以國家財政應該給予一定的政策傾斜和支持，使廣大農(nóng)民工群體能公平地享有城市發(fā)展成果。幫助農(nóng)民工建立適合其特點的養(yǎng)老保險制度，對于我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化的推廣和城鄉(xiāng)二元結構的消除來說具有重大意義。

4　解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的主要思路

結合目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題和農(nóng)民工的養(yǎng)老需求，目前有以下解決思路：

藥品化妝品注冊管理司主要負責優(yōu)化藥品、化妝品注冊和行政許可管理流程，以及承擔疫苗監(jiān)管質(zhì)量管理體系評估、藥品行政保護相關工作。

4.1把農(nóng)民工納入農(nóng)村養(yǎng)老保障

考慮到農(nóng)民工自身的農(nóng)民屬性，且有相當一部分農(nóng)民工最終還是選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老，所以可以考慮將這部分群體納入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中。就我國當前養(yǎng)老保險政策實施情況來看，已有多數(shù)地方把“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險統(tǒng)一成“城居?！保@為以后城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化奠定了基礎。

4.2把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，同時降低個人繳費率和企業(yè)繳費比例

由于一些農(nóng)民工長期在某個城市打工，并且最終想留在該城市，把他們納入當?shù)爻擎?zhèn)職工養(yǎng)老保險則比較合理，例如：北京、廣州、南京、南昌等城市，規(guī)定農(nóng)民工參與的養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工相一致。但考慮到農(nóng)民工繳費能力不強的因素，在個人繳費率和企業(yè)繳費比例方面有所降低。

4.3建立相對獨立的過渡性農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度

由于農(nóng)民工的收入水平較低且不穩(wěn)定，一開始就實施水平較高較完善的養(yǎng)老保險政策顯然缺乏一定的經(jīng)濟支持。所以針對那些長期流動在不同地區(qū)工作的農(nóng)民工來說，建立相對獨立的適應其特點的過渡性養(yǎng)老保險制度是比較可行的。例如：上海、成都、大連等城市專門針對農(nóng)民工所實施的綜合社會保險制度。

4.4把農(nóng)民工按照不同的群體進行劃分，使他們進入不同的保障體系

4.4.1“準市民”農(nóng)民工。具備在城市長期生活的能力，有相對穩(wěn)定的工作和住所，其歸屬是城市

4.4.2季節(jié)性農(nóng)民工。只在農(nóng)閑季節(jié)到城市打工，其歸屬還是農(nóng)村

4.4.3流動性農(nóng)民工。長期流動在不同城市打工，未來發(fā)展有很大不確定性，這類群體占農(nóng)民工大多數(shù)。針對第一類“準市民”農(nóng)民工，應將其納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；而第二類季節(jié)性農(nóng)民工，將其納入農(nóng)村養(yǎng)老保險；第三類流動性農(nóng)民工，占整個農(nóng)民工群體的主體部分，應為其單獨建立適合其特點的過渡性農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。當然，各個農(nóng)民工群體在不同階段會有不同的發(fā)展打算，這就要求三大養(yǎng)老保險體系之間需預留銜接口，方便日后進行轉移接續(xù)和統(tǒng)一。尤其是第三類農(nóng)民工，一部分會因為經(jīng)濟地位上升進入第一類群體，其養(yǎng)老保險關系可轉入城職保體系；還有一些打算回鄉(xiāng)發(fā)展或養(yǎng)老，其養(yǎng)老保險關系可轉入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系或暫時封存，等到日后再打算外出工作時進行續(xù)保。

總之，這三大養(yǎng)老保險體系應在一定程度上互相開放，農(nóng)民工根據(jù)自身情況進行選擇和轉換。給予農(nóng)民工自由選擇的權利，體現(xiàn)了社會保障制度“以人為本”的構建理念。需要指出的是，針對第三類農(nóng)民工人群所建立的相對獨立的養(yǎng)老保險只是在現(xiàn)階段的過渡性制度，最終走向“二元化”，再到“一元化”。但這個過渡性制度也會相當長時期存在。

結束語

大量農(nóng)村富余勞動力轉移到城市，社會保障是他們首要考慮的問題。我國的戶籍制度成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展和社會保障制度統(tǒng)一的一個重要因素。在大量農(nóng)村勞動力涌入城市，而城市發(fā)展又亟需農(nóng)民工的情況下，政府應該順勢將農(nóng)民工都納入社會保障體系中。根據(jù)農(nóng)民工的養(yǎng)老需求，建立適應其特點的過渡性養(yǎng)老保險制度，對農(nóng)民工進行科學分類，使其進入適合自己的養(yǎng)老保障體系。并且在三大體系之間預留銜接口，進而使我國的養(yǎng)老保險制度逐步從“三元化”轉為“二元化”，再到“一元化”。只有把農(nóng)民工的養(yǎng)老問題解決了，他們才能以主人翁的身份更快地推進城鎮(zhèn)化進程。

（作者單位：西北大學）

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1004-7026（2015）03-0046-03中國圖書分類號：F840.67

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