□尚旭東

行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的弊端及對(duì)策

□尚旭東

近年來(lái)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈加快之勢(shì)。然而，伴隨農(nóng)戶(hù)間自發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)加快，一些地方政府行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。通過(guò)多地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)在很多情況下并不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)、高效生產(chǎn)，一旦出問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣芸赡堋鞍崞鹗^砸腳面”，費(fèi)力不討好，須早敲警鐘預(yù)防之。

1　行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的隱患及后果

1.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格溢價(jià)“擠出效應(yīng)”壓縮租地方種植利潤(rùn)

行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一個(gè)典型特征是長(zhǎng)時(shí)間、大面積流轉(zhuǎn)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)?shù)卣虼寮w往往給予承包戶(hù)一個(gè)可以交代的“親民價(jià)”。這一價(jià)格普遍接近市場(chǎng)“天花板”價(jià)格。從調(diào)研情況看，政府或村集體往往需要通過(guò)多輪村民大會(huì)最終確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。由于占據(jù)主動(dòng)，農(nóng)戶(hù)往往在政府可交代“親民價(jià)”上期待更高“目標(biāo)價(jià)”，甚至自發(fā)聯(lián)合抬價(jià)。更高的價(jià)格加重了租地方生產(chǎn)成本，進(jìn)一步擠壓了其利潤(rùn)空間。

1.2租地方因經(jīng)營(yíng)不善易造成當(dāng)?shù)卣虼寮w被迫“拾攤子”、“擦屁股”，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)

從地方實(shí)踐看，行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的通常做法是將整村或多數(shù)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)給若干大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，大面積農(nóng)地集中到少數(shù)經(jīng)營(yíng)者手中。一旦租地方因經(jīng)營(yíng)不善、災(zāi)害意外等造成絕產(chǎn)無(wú)收、無(wú)力付租，甚至不得不退出，墊付租金、復(fù)墾土地、賠付農(nóng)民等一系列“拾攤子”、“擦屁股”掃尾工作只能由當(dāng)?shù)卣邮郑又禺?dāng)?shù)卣?cái)政負(fù)擔(dān)。

1.3高價(jià)格助推“非糧化”，糧食安全保障壓力陡增

行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格攀高，為應(yīng)對(duì)高流轉(zhuǎn)價(jià)格，“非糧化”已成租入方考慮的備選。從地方情況看，租入方選擇水果、蔬菜、花卉、食用菌等高附加值經(jīng)濟(jì)作物并不少見(jiàn)，仍堅(jiān)持種糧的大戶(hù)很多還要依靠自有稻谷加工廠、面粉加工廠等企業(yè)維持。

1.4農(nóng)產(chǎn)品“天花板”價(jià)格使得土地租入方利潤(rùn)空間有限，種糧補(bǔ)貼、流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼或成其主要利潤(rùn)來(lái)源

這樣的情況易誘發(fā)兩大隱患：一是大戶(hù)更關(guān)注種糧面積大小，通過(guò)提高每667m2產(chǎn)量集約增加收益已非首選，靠擴(kuò)大面積增加收益才是最直接、最見(jiàn)效的甜頭；二是大戶(hù)更在意包括國(guó)家糧食種植補(bǔ)貼在內(nèi)的各項(xiàng)補(bǔ)貼。

2　思考與對(duì)策建議

2.1農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)不是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地集中連片且每667m2產(chǎn)量穩(wěn)定保持較高水平才是規(guī)模經(jīng)營(yíng)的起碼要求

當(dāng)前，一提到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，人們首先想到的是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。似乎農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)就是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)僅僅是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)形式之一，集約化高產(chǎn)經(jīng)營(yíng)同樣可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。筆者認(rèn)為，如果僅僅為了實(shí)現(xiàn)大面積經(jīng)營(yíng)而忽視保持每667m2產(chǎn)量穩(wěn)定和高產(chǎn)，顯然與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的宗旨背道而馳。從調(diào)研情況看，一些地方政府更青睞將行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)建設(shè)成為四至整齊、連片成方、設(shè)施齊備的高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)田，“高科模式”、“樣板工程”、“現(xiàn)代園區(qū)”已成行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)追求的“高大上”、“大一統(tǒng)”目標(biāo)。而行政推動(dòng)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)后當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)作物品種變化、單位產(chǎn)量變動(dòng)的監(jiān)管和服務(wù)卻寥寥無(wú)幾，貪大求洋、不切實(shí)際的發(fā)展思維需及時(shí)糾正。

2.2加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)

對(duì)未開(kāi)展行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣裳芯恐贫鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。依托農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢(xún)、價(jià)格評(píng)估等服務(wù)，進(jìn)一步依靠市場(chǎng)力量、政府服務(wù)合理調(diào)配農(nóng)地資源。對(duì)已有行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣^續(xù)強(qiáng)化合同管理，加強(qiáng)對(duì)大面積、長(zhǎng)時(shí)間流轉(zhuǎn)項(xiàng)目監(jiān)管，確保行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變農(nóng)地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

2.3大力發(fā)展農(nóng)地托管，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)

農(nóng)地托管是在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不變，堅(jiān)持農(nóng)民土地使用權(quán)不變，堅(jiān)持農(nóng)民為投入和受益主體不變前提下的一種農(nóng)地流轉(zhuǎn)新形式。其做法主要是通過(guò)社會(huì)化服務(wù)組織提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，解決無(wú)人和無(wú)力種地問(wèn)題。從全國(guó)情況看，農(nóng)地托管是農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)渡的有效形式，能夠較好地適應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)新形勢(shì)，可較好避免行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的諸多不利，應(yīng)予以規(guī)范引導(dǎo)并扶持推廣。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部黨?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究中心）