□王于志范信葵

(1.湖北警官學院湖北武漢4300342.中南財經(jīng)政法大學財稅學院湖北武漢430070)

失地農(nóng)民權(quán)益保護問題初探

□王于志1范信葵2

(1.湖北警官學院湖北武漢4300342.中南財經(jīng)政法大學財稅學院湖北武漢430070)

當前，我國各地區(qū)農(nóng)村征地和拆遷安置等環(huán)節(jié)的社會矛盾較為突出，失地農(nóng)民拿到的補償整體偏低，難以解決長期生計問題，甚至部分農(nóng)民遲遲拿不到補償，或者得不到拆遷安置房。越來越多的由征地拆遷引發(fā)的社會案件突顯了日益嚴峻的社會矛盾，既不利于和諧社會的建設(shè)，又不利于我國社會經(jīng)濟的長期健康發(fā)展，因此，在我國深入開展城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時，必須著重思考失地農(nóng)民權(quán)益保護問題，避免失地農(nóng)民的邊緣化、社會矛盾的尖銳化。

失地；農(nóng)民權(quán)益；權(quán)益保護問題

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.06.005

1　失地農(nóng)民權(quán)益保護現(xiàn)狀及存在的問題

1.1失地農(nóng)民權(quán)益保護現(xiàn)狀

目前，我國有關(guān)失地農(nóng)民權(quán)益保護的相關(guān)法律法規(guī)條文眾多?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定，為了“公共利益”需要，國家可以征收農(nóng)村集體土地或征用并給予補償。1998年修訂的《土地管理法》中賦予了政府出讓土地獲得收益的權(quán)利。2001年頒布了《征用土地公告辦法》，里面規(guī)定了土地征用公告、補償和安置辦法等。2010年國土部發(fā)布《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》，要求拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。同年，國務(wù)院還緊急發(fā)布了《關(guān)于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權(quán)益的緊急通知》。2012年國務(wù)院常務(wù)會議上討論并通過了《中華人民共和國土地管理法修正案》，對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改。

根據(jù)各法律法規(guī)通知，各省市普遍公布了征地補償標準。根據(jù)地類、年產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準等因素，各省市制定了具體地段或區(qū)片的征地補償標準，比如福建三明市的最低標準為32 500元/667m2，而河北石家莊的平均片區(qū)最低補償標準為63 671元/m2。征地補償?shù)哪戤a(chǎn)值最低標準也各不相同。雖然各省區(qū)市相繼公布了征地補償標準，但是各地區(qū)之間征地補償?shù)淖畹蜆藴什罹噍^大，年產(chǎn)值的核算標準也差距較大。

1.2失地農(nóng)民權(quán)益保護存在的問題

第一，缺乏合理土地使用規(guī)劃，損害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)民的一項基本財產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)民對所承包的土地，在法律規(guī)定期限內(nèi)可以享有使用、占有等權(quán)益。但是在城市規(guī)劃過程中，由于規(guī)劃權(quán)限過于集中、城市微觀設(shè)計缺乏合理性，不少項目匆匆上馬，難以實現(xiàn)既定發(fā)展目標，嚴重損害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。浙江海寧服裝城項目、環(huán)渤海灣的住宅項目等，都是由于地方政府缺乏合理土地使用規(guī)劃，導致項目荒廢或大片鬼城的出現(xiàn)，嚴重浪費了公共資源。在全國各三四線城市城郊建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或高新科技園項目中至今仍有大量空置的寫字樓或倉房，嚴重脫離地方經(jīng)濟發(fā)展需求的同時，也損害了當?shù)剞r(nóng)民的土地使用權(quán)和占有權(quán)等基本權(quán)利。

第二，地方政府尋租損害了失地農(nóng)民的經(jīng)濟收益。在我國現(xiàn)有土地征用制度中，對于公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和商業(yè)用地有著明確的區(qū)分，但是實際土地規(guī)劃和征地過程中搭乘“公共利益”便車的事件卻屢見不鮮，嚴重損害了失地農(nóng)民的經(jīng)濟收益。廣州和河北等地的體育教育公共用地、杭州大學城配套用地都變身成為高爾夫球場，上海和云南等地的農(nóng)業(yè)示范園、生態(tài)度假村、旅游度假村變身成為高爾夫球場，此類違規(guī)用地項目屢禁不止。在征地過程中，由于土地使用目的的差異，農(nóng)民所得的補償差異較大，比如河南道縣的農(nóng)地若按公共用地征收，每667m2所得補償僅為2萬元左右，但是若按商業(yè)用地征收，則農(nóng)戶所得補償接近6萬元/667m2左右，以每戶平均1 600m2的平均額計算，每家每戶所得的補償差異可以達9.6萬元左右，而即便以商業(yè)用地征收，每家所得補償也僅為14萬左右，對于平均人口每家四人的家庭而言，所得補償顯然不足以彌補農(nóng)民的經(jīng)濟損失。

第三，失地農(nóng)民所得實際補償過低。征地補償款包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等，事關(guān)失地農(nóng)民的生計大事。當前我國征地補償款需經(jīng)過經(jīng)層層撥付，才能到達農(nóng)戶手中。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府以地方經(jīng)濟發(fā)展基金、管理費等各種名義克扣補償款，有的村委會甚至不顧禁令截留補償金。而不少地區(qū)，實際到達農(nóng)民手中的補償款僅有幾千元，相對于征用后動輒幾十萬的土地出讓金而言，失地農(nóng)民的經(jīng)濟損失相當嚴重。

2　失地農(nóng)民權(quán)益流失的主要原因

第一，征地政策不完善，所有權(quán)不明晰。我國現(xiàn)行的土地征收征用政策和土地管理制度并不完善，直接導致失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。比如《憲法》中雖然明確規(guī)定，國家為了滿足“公共利益”需要可以征收或征用土地，但卻并未明確界定“公共利益”的范疇，導致不少地方政府在土地財政的驅(qū)動下隨意征收征占農(nóng)民土地，然后轉(zhuǎn)讓獲取高額的土地出讓金。此外，《憲法》中也未能明確解釋集體所有的具體范疇，集體的層級和成員等都未能明確解釋，雖然《土地管理法》中進一步解釋了集體所有的概念，集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，但是仍然集體的法律代表卻未能明確，至今為止，土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離仍存在爭議，對于土地所有權(quán)主體的代表仍難以合法界定，現(xiàn)階段的村委會更多的承擔了集體土地代表的角色，但征地過程中又是征收主體，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)收到侵害也很難維權(quán)。再如，現(xiàn)階段不少農(nóng)民與外村女子結(jié)婚后，妻子難以落戶，主要原因集中在村委會不同意為新入戶的村民分地，侵害了新入住村民的土地使用權(quán)，這與我國長期秉承的法律精神相悖。

第二，地方政府缺乏法律意識、違規(guī)操作。征地流程相當復雜，公開公正的征地流程是保護農(nóng)民合法權(quán)益的基石，雖然現(xiàn)行《土地管理法》要求征地需要“兩公告一登記”，但用地審批卻是先于征用土地公告和征地補償安置方案公告，意味著被征地的農(nóng)民在用地審批通過之前并不知情，實際上剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。用地審批一旦通過，部分地方政府或開發(fā)商會受到利益驅(qū)使而暴力拆遷或征地，也就是征地環(huán)節(jié)中農(nóng)民完全處于弱勢，失去了話語權(quán)，這也在一定程度上激化了社會矛盾。此外，由于用地審批環(huán)節(jié)土地用途差異會引發(fā)征地成本差異較大，部分開發(fā)商就會勾結(jié)政府以相對低廉的價格先征得公共用地，再轉(zhuǎn)做其他商業(yè)用途。大量違規(guī)操作為政府尋租創(chuàng)造了大量機會，為腐敗架設(shè)了溫床，對和諧社會的建設(shè)產(chǎn)生了深遠的負面影響。

第三，征地和拆遷安置等環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管?，F(xiàn)在，各級政府既是政策制定者，又是土地規(guī)劃者和征地執(zhí)行者，必須嚴加監(jiān)管，但現(xiàn)行法律體系中卻缺少相關(guān)的監(jiān)督機制，導致征地和拆遷安置等環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管，極易出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的決策出現(xiàn)。相對而言，農(nóng)民獲取的信息有限，事先對征地事宜完全不知情，對于補償條款和補償標準也不知曉，其經(jīng)濟利益極易受損。由于政府和農(nóng)民之間信息存在不對稱性，也會導致監(jiān)督成本非常昂貴，對個體農(nóng)民而言是無法承擔監(jiān)督成本的，也是不現(xiàn)實的。正是由于缺乏有效的監(jiān)管，權(quán)利沒有關(guān)進籠子，更助長了利益尋租和腐敗等不良行為的蔓延。所以，在資本逐利的驅(qū)使下，政府極易出現(xiàn)隨意征地、違規(guī)操作、擅改土地使用目的、暗箱操作等損害農(nóng)民權(quán)益的行為。

3　改進失地農(nóng)民權(quán)益保護的建議

為了有效保護失地農(nóng)民的權(quán)益，首先，應(yīng)當明確“公共利益”范疇和土地所有權(quán)關(guān)系。關(guān)于“公共利益”可以附加清單，以舉例說明方式明確出“公共利益”的具體指代，如交通能源、水電等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目；國防建設(shè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會公益事業(yè)；黨政機關(guān)用地等。而且，需要明確出相關(guān)的配套標準，如黨政機關(guān)用地需按照人員編制事先規(guī)劃出合理征地數(shù)量，社會公益事業(yè)也需按照當?shù)貙嶋H居住人口數(shù)量申請公共用地，80萬人口的區(qū)縣不能與300人口的城市申請同樣多的體育公共用地。除了明確公共利益范疇，還應(yīng)當盡快明確土地所有權(quán)關(guān)系，明確出土地上附加的物權(quán)和土地自身所有權(quán)主體，避免政府和村委會即當土地所有權(quán)代表，又當土地征收主體?？紤]到我國農(nóng)村現(xiàn)實狀況，如村民委員會繼續(xù)承擔土地所有權(quán)代表，則應(yīng)當匹配相應(yīng)的監(jiān)督組織，并否定其土地征收主體的地位，以保障村民的合法權(quán)益。

其次，建立合理的補償機制?，F(xiàn)有的補償標準并未實現(xiàn)全國統(tǒng)一口徑計算，但是仍可以改進的是引入市場化補償機制。與我國市場經(jīng)濟體制相配套的是，引入土地市場化補償機制可以合理化土地補償，使農(nóng)民適當享有土地增值收益，實現(xiàn)公平補償。此外，考慮到農(nóng)民以土地作為長久生計，應(yīng)當適當提高年產(chǎn)值補償年限，原有的五年正常收益權(quán)補償可以逐步提高。對于遲遲拿不到補償款的農(nóng)民，可以予以司法援助，保障農(nóng)民的協(xié)商權(quán)。

最后，健全失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障。在當前城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)下，失地農(nóng)民難以享受到就業(yè)保障和社會保障。失地農(nóng)民進城后面臨著社會保障的巨大差異，養(yǎng)老醫(yī)療保障都遠低于原有的城市居民，因此需進一步打破城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的權(quán)益對等，健全失地農(nóng)民的就業(yè)指導和職業(yè)培訓，從根本上解決失地農(nóng)民的長期生計問題，保護失地農(nóng)民權(quán)益，最終實現(xiàn)國家城市化戰(zhàn)略。

總而言之，失地農(nóng)民是深化城市化進程的必然結(jié)果，需切實保護失地農(nóng)民的權(quán)益，切實解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題和長期生計大事，以此踐行以人為本的科學發(fā)展觀，推進和諧社會的建設(shè)。

[1]吳琦.和諧社會視角下的失地農(nóng)民權(quán)益保護[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2008（06）:56-58.

[2]歐健.政治學視域中的農(nóng)民權(quán)益保護問題探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2010（01）:95-98.

[3]羅文春,李世平.城市化進程中失地農(nóng)民的權(quán)益保護探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2011（09）:118-121.

[4]張小玲,劉志飛.比較法視野下的失地農(nóng)民權(quán)益保護問題研究[J].人民論壇,2013（20）:122-123.

1004-7026（2015）06-0010-02中國圖書分類號：F301.0;F323

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王于志，（1969—），湖北武漢人，男，漢族，學歷：博士，職稱：講師，研究方向：刑法，偵查，經(jīng)濟法類。范信葵，（1970—），湖北荊州人，女，漢族，副教授，博士，主要研究方向：國際稅收理論與實踐。