依法試點防控風險堅守條件——農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點工作解讀

為進一步深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，加大“三農(nóng)”金融支持力度，引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓試點，《國務院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》8月24日公布。這是穩(wěn)步推動農(nóng)村土地制度改革的又一里程碑。在3000多字的文件中，出現(xiàn)最多的字眼就是法律與風險，這決定了試點必須實事求是，講究條件，不可一哄而上。

依憲依法，不允許權(quán)力自授

指導意見明確，試點工作基本原則的第一條就是依法有序?！皟蓹?quán)”抵押貸款試點要堅持于法有據(jù)，遵守土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等有關(guān)法律法規(guī)。涉及突破相關(guān)法律條款的，應提請全國人大常委會授權(quán)。這意味著相關(guān)試點必須依法行政，不允許任何地方把權(quán)力自授行為當“改革”。

農(nóng)村土地問題涉及法律條文繁多。如指導意見提出，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內(nèi)。這就要考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)原則上只能本村流轉(zhuǎn)的法規(guī)。在承包地方面，涉及耕地紅線、農(nóng)地用途管制等重大問題，“逆城市化”“下鄉(xiāng)買地”仍然此路不通。

指導意見強調(diào)，試點涉及突破物權(quán)法、擔保法相關(guān)條款的，要由國務院按程序提請全國人大常委會，授權(quán)試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。應予強調(diào)的是，農(nóng)村土地制度關(guān)系到基本經(jīng)濟制度，依法改革根本是依憲改革。指導意見強調(diào)的堅守土地公有制性質(zhì)不改變，而土地公有制是憲法原則，只能旗幟鮮明地堅守，不存在授權(quán)突破問題。

當心風險：防范社會風險和金融風險

在指導意見中，“風險”一詞至少出現(xiàn)了11次。隱含的風險警示更是無處不在?！皟蓹?quán)”事關(guān)農(nóng)村居民衣食所依和家人所居，抵押貸款涉及金融機構(gòu)風險控制，兩大風險防范要等量齊觀，缺一不可。

指導意見提出，建立抵押物處置機制，做好風險保障。借款人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的情形需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。根據(jù)農(nóng)村承包地“三權(quán)分離”原則，流轉(zhuǎn)的是從承包權(quán)分離出來的經(jīng)營權(quán)，而非農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包權(quán)。同時，指導意見也提出，探索對流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記頒證。這就是說，在不取代承包權(quán)同時，也要同樣保障經(jīng)營權(quán)權(quán)益。為加大扶持力度，增強試點效果。指導意見要求人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)研究差異化的監(jiān)管政策，激勵金融機構(gòu)開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務。試點地區(qū)要結(jié)合實際，采取利息補貼、發(fā)展政府支持的擔保公司、利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺提供擔保、設(shè)立風險補償基金等方式，建立“兩權(quán)”抵押貸款風險緩釋及補償機制。保險的風險保障作用也不容忽視。

做條件論者：不揠苗助長

“兩權(quán)”抵押貸款試點，城鄉(xiāng)社會都關(guān)注，各地改革愿望高。但農(nóng)村土地制度改革復雜的法律問題和潛在風險壓力，決定了試點選擇的嚴格條件?！皼]有條件也要創(chuàng)造條件”是行不通的。

按指導意見，試點地區(qū)至少應滿足三面條件：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證率高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健全，交易行為公開規(guī)范，具備較好基礎(chǔ)和支撐條件；農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿較強，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營勢頭良好，具備規(guī)模經(jīng)濟效益；農(nóng)村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。

具備這三項基本條件的地區(qū)，很多工作可以水到渠成。農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)率高，農(nóng)民生活和社會保障對承包地依賴較輕；農(nóng)村宅基地空置、閑置率也較高，很多農(nóng)村居民較好參與了城鎮(zhèn)化，萬一發(fā)生違約，金融機構(gòu)處置抵押物，不易引發(fā)社會風險。這些地區(qū)農(nóng)村信用環(huán)境較好，人們的信用水平，對防范金融風險至關(guān)重要。

根據(jù)指導意見，“兩權(quán)”抵押貸款試點以縣市區(qū)行政區(qū)域為單位，盡可能在農(nóng)村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、宅基地制度改革試點地區(qū)開展。這樣區(qū)域不過大，不會遍地開花，更有利于封閉運行、防控風險。