□ 霍振山

1 前言

2002年，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的通過(guò)，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了定義完善并對(duì)其可操作性予以加強(qiáng)；即農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地（包括耕地、草地、林地以及其它合法農(nóng)業(yè)用土地）享有占有、使用、收益以及一定處分的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)秉承公開(kāi)、公平、公正的基本原則，核心意義在于平衡處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者間的利益關(guān)系。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與擔(dān)保權(quán)能賦予廣大農(nóng)民，并全面啟動(dòng)了完善承包地處置權(quán)能的改革。兩年后，中央下發(fā)一號(hào)文件——《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，而其探索的核心正是完善承包地處置權(quán)能。

新時(shí)期下，以我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)程與相關(guān)政策制度為基礎(chǔ)，結(jié)合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)與規(guī)律，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度進(jìn)行創(chuàng)新思考與剖析，對(duì)其未來(lái)走向以前瞻性的理論探討與實(shí)踐意義探尋[1]。

2 政策制度——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，對(duì)于穩(wěn)定土地承包關(guān)系、完備農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度有重要意義。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作，具體來(lái)講，可以使農(nóng)民依法享有土地權(quán)益、獲得更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；從更高層次來(lái)看，這一登記制度可以完善農(nóng)村治理體系、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，是事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與農(nóng)民切身利益保障的重大舉措與創(chuàng)新路徑選擇[2]。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，以《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定為基準(zhǔn)，由縣級(jí)農(nóng)村土地承包管理部門(mén)對(duì)農(nóng)戶(hù)家庭承包土地的地塊、面積、位置等信息及其變動(dòng)情況記載于登記簿，由縣級(jí)以上地方人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，明確農(nóng)民對(duì)承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。土地是農(nóng)民的命根子，權(quán)屬不清，心中難安。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，通過(guò)確權(quán)，土地有了“身份證”，農(nóng)民吃下了定心丸，更愿意把土地流轉(zhuǎn)出去，從土地中解放出來(lái)[3]。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素流動(dòng)起來(lái)，農(nóng)民“口袋里”的家產(chǎn)會(huì)自愿、自然地釋放出來(lái)，為下一步土地流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3 市場(chǎng)金融——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保

近年來(lái)，全國(guó)很多地方都嘗試性地設(shè)立了土地中介機(jī)構(gòu)，例如山東省諸城市的“土地信托中心”、寧夏回族自治區(qū)平羅縣的“土地信用合作社”，等等。就如同存款一樣，農(nóng)戶(hù)先將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存入土地合作社或信用中心，由其代為尋找目標(biāo)客戶(hù)，再向客戶(hù)（農(nóng)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)資企業(yè)等）貸出所吸納的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在一進(jìn)一出、一買(mǎi)一賣(mài)的交易過(guò)程中，土地信托中心和農(nóng)戶(hù)獲得利益。但是，在此類(lèi)交易過(guò)程中還存在著諸多問(wèn)題；例如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)估價(jià)規(guī)則和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)尚不規(guī)范統(tǒng)一，農(nóng)戶(hù)在進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)與地方土地信托中介、與目標(biāo)受眾間的信息透明對(duì)稱(chēng)、公平對(duì)等合作等方面還有所缺失[4]。目前出現(xiàn)的土地信托組織可以稱(chēng)為是“土地銀行”的雛形，但由于其不直接開(kāi)展土地金融業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)模式尚不符合真正意義上土地銀行的標(biāo)準(zhǔn)，故需要不斷總結(jié)全國(guó)各地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外土地銀行實(shí)踐成果，結(jié)合自身農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)狀，適時(shí)制定頒布相關(guān)法律法規(guī)，如同國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)一樣，不斷探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與金融市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的良好路徑。

4 法律保障——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保護(hù)

早在上世紀(jì)九十年代中期，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”這一概念已被提出，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部〈關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)〉的通知》中明確提出建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可依法采取出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等其它方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民生計(jì)息息相關(guān)的特性，其流轉(zhuǎn)全面開(kāi)禁后，眾多疑慮在一段時(shí)期內(nèi)并未完全消解；我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度尚處于初級(jí)階段，廣大農(nóng)民所享受的社會(huì)保障還不完備、還不能解決主要的后顧之憂(yōu)，故農(nóng)戶(hù)們“身家性命”的流轉(zhuǎn)需要法律制度強(qiáng)有力的支持與保護(hù)，相關(guān)法律規(guī)定的路徑選擇直接關(guān)聯(lián)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的成敗存亡。例如，現(xiàn)實(shí)中，傳統(tǒng)農(nóng)戶(hù)在與大戶(hù)、工商資本的競(jìng)爭(zhēng)中處于絕對(duì)弱勢(shì)，行政性力量介入承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，所以必須建立健全相關(guān)處置權(quán)法律保護(hù)制度，保證承包地處置權(quán)在自愿、公開(kāi)、公平、公正的條件下行使，避免強(qiáng)制農(nóng)戶(hù)參加合作社、變相剝奪權(quán)利人處置權(quán)能等情況的發(fā)生。此外，需要為出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)提供就業(yè)與生活方面的底線(xiàn)保護(hù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)運(yùn)作會(huì)帶來(lái)財(cái)產(chǎn)利益，但市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也隨之產(chǎn)生，建立健全保障制度是避免失地、失業(yè)農(nóng)民大量出現(xiàn)的重要配套舉措[6]。最后，建立承包地抵押、擔(dān)保的再保險(xiǎn)制度，建立政府性的再保險(xiǎn)公司，代表政府贖回?fù)?dān)保、抵押后面臨處置問(wèn)題的承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)，決定這些產(chǎn)權(quán)的處置問(wèn)題。

5 結(jié)論

新時(shí)期下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整、改進(jìn)與完善大有可為，與不同類(lèi)別的政策引導(dǎo)模式、與不同階段的經(jīng)濟(jì)金融趨勢(shì)相互結(jié)合，持續(xù)研究探索新的路徑選擇，對(duì)我國(guó)農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高具有劃時(shí)代的重要意義。

[1]江必新.國(guó)家治理現(xiàn)代化基本問(wèn)題研究[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(03)

[2]魯勇睿.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)利束與權(quán)利結(jié)構(gòu)研究[M].北京:法律出版社,2011

[3]周英.農(nóng)村土地生產(chǎn)要素市場(chǎng)化內(nèi)涵辨析及建設(shè)性思考[J].改革與戰(zhàn)略,2008(10)

[4]丁關(guān)良.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度立法研究[M].北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2009

[5]王忠林.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制及相關(guān)問(wèn)題探析[J].齊魯學(xué)刊,2011(01)