□劉西云

（黃陵縣國土資源局 陜西 延安 727300）

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償基本問題及政策分析

□劉西云

（黃陵縣國土資源局 陜西 延安 727300）

本文主要圍繞耕地保護(hù)進(jìn)行分析，并對明確耕地產(chǎn)權(quán)，落實(shí)承包經(jīng)營者的主體地位、外部效益納入到耕地非農(nóng)化成本、建立完善的金融資體系和法律體系、保護(hù)外部效益和耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)研究等政策路徑進(jìn)行探討。

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；基本問題；政策路徑

1 基本問題

1.1 耕地保護(hù)的外部性特點(diǎn)

耕地保護(hù)產(chǎn)生的綜合效益包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益，耕地利用和保護(hù)者往往關(guān)注的只是直觀的經(jīng)濟(jì)效益，而處于公共領(lǐng)域的社會(huì)效益以及生態(tài)效益因?yàn)闊o法以貨幣形式體現(xiàn)而成為耕地保護(hù)的外部效益。耕地產(chǎn)生的社會(huì)生態(tài)效益作為外部效益有未能納入耕地保護(hù)收益當(dāng)中，而且單純的經(jīng)濟(jì)效益較低，這樣就很大程度上降低了耕地保護(hù)的積極主動(dòng)性。

耕地與建設(shè)用地綜合效益之間的不均衡性與耕地非農(nóng)化的整體進(jìn)程以及強(qiáng)度有著直接關(guān)系。因?yàn)楦乇Ｗo(hù)的外部性使其產(chǎn)生的社會(huì)生態(tài)效益均未被納入到耕地的主體收益當(dāng)中，不利于發(fā)揮耕地與建設(shè)用地的綜合效益效應(yīng)，進(jìn)而產(chǎn)生耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)力，并進(jìn)一步擴(kuò)大。

1.2 耕地保護(hù)外部性的內(nèi)涵、成因和類型是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建的基礎(chǔ)

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償研究中將耕地保護(hù)的外部性界定為耕地所產(chǎn)生的外部效益，是指耕地保護(hù)過程中產(chǎn)生的未被納入收益主體的效益。但在耕地利用的過程中，農(nóng)藥、化肥使用量的逐漸增加導(dǎo)致各種殘留有害物質(zhì)以多種不同形態(tài)擴(kuò)散到土壤、地下水、大氣，給土壤環(huán)境、水體環(huán)境以及大氣環(huán)境造成了污染，并嚴(yán)重破壞了生物多樣性以及生態(tài)平衡；另外，農(nóng)產(chǎn)品有害物質(zhì)殘留量超過一定標(biāo)準(zhǔn)也可引起食品安全問題。由此可見，耕地利用過程中對生態(tài)效應(yīng)以及食品安全效應(yīng)帶來了負(fù)面影響，給人類福利造成了損失，這一現(xiàn)象屬于外部不經(jīng)濟(jì)效益，可稱為耕地保護(hù)的負(fù)外部性。另外，耕地產(chǎn)生的外部效益具有一定可持續(xù)性以及普遍性，可以通過受益者付費(fèi)，保護(hù)者受補(bǔ)償?shù)男问絹順?gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，而耕地利用過程中產(chǎn)生的負(fù)外部性可以通過一定手段措施降到最低程度或者是完全消失，所以其產(chǎn)生的負(fù)外部效益具有可消失性，所以基于以上原因，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制中將耕地保護(hù)的正外部性界定為耕地保護(hù)的外部性。

耕地不能僅僅被定義為一種資源或者資產(chǎn)，它更是一種生態(tài)系統(tǒng)。耕地、農(nóng)作物、其他生物以及周邊環(huán)境共同構(gòu)成了一個(gè)自然系統(tǒng)，而這個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)物質(zhì)轉(zhuǎn)化和能量流動(dòng)的自然系統(tǒng)與人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的融合形成一個(gè)集自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)為一體的能夠?qū)崿F(xiàn)信息處理功能以及物質(zhì)能量轉(zhuǎn)換的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，耕地社會(huì)生態(tài)效益也產(chǎn)生于這個(gè)過程。在關(guān)注耕地產(chǎn)生物質(zhì)產(chǎn)品的同時(shí)需要顯化其產(chǎn)生的生態(tài)社會(huì)效益，對耕地保護(hù)的內(nèi)涵和功能進(jìn)行正確定位，認(rèn)識耕地的內(nèi)在價(jià)值，這些都是構(gòu)建更得保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹匾碚撘罁?jù)。

1.3 耕地保護(hù)外部性的內(nèi)部化是解決耕地保護(hù)外部性問題的關(guān)鍵所在

耕地利用和保護(hù)產(chǎn)生的社會(huì)生態(tài)效益具有的外部性以及非物質(zhì)形態(tài)的特征致使其不能被納入到耕地利用的收益當(dāng)中，最終成為耕地非農(nóng)化的重要原因，嚴(yán)重威脅著我國生態(tài)安全以及糧食安全。抑制耕地非農(nóng)化的關(guān)鍵在于顯化和突出耕地產(chǎn)生的外部效益，構(gòu)建科學(xué)、合理的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。

2 解決耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題的政策路徑

2.1 明確耕地產(chǎn)權(quán)，落實(shí)承包經(jīng)營者的主體地位

我國物權(quán)法已經(jīng)明確了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，使承包經(jīng)營者成為獨(dú)立的民事權(quán)利主體，使土地承包經(jīng)營權(quán)成為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，落實(shí)并強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營者對土地的支配權(quán)以及妨害排除力，明確了承包經(jīng)營者在耕地保護(hù)中的主體地位，實(shí)現(xiàn)了耕地外部效益的穩(wěn)定性和持續(xù)性。土地權(quán)利關(guān)系的明確極大地增強(qiáng)了承包經(jīng)營者保護(hù)耕地的積極主動(dòng)性，為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供了產(chǎn)權(quán)保障。所以在耕地保護(hù)實(shí)際操作中各級政府需要嚴(yán)格按照我國物權(quán)法的規(guī)定將土地承包農(nóng)戶的承包經(jīng)營主體地位落實(shí)到實(shí)處，維護(hù)其對耕地享有的使用權(quán)和收益權(quán)，堅(jiān)決制止耕地非法征用和征收。

2.2 將耕地利用和保護(hù)產(chǎn)生的外部效益納入到耕地非農(nóng)化成本，建立完善的金融資體系和法律體系

目前，耕地利用和保護(hù)產(chǎn)生的社會(huì)生態(tài)效益（大氣改善效益、土地精凈化效益、糧食安全效益、科學(xué)文化效益以及景觀效益等非物質(zhì)效益）并沒有被納入到耕地的征收補(bǔ)償額度的評價(jià)范圍當(dāng)中，只是根據(jù)耕地產(chǎn)生的物質(zhì)效益來進(jìn)行耕地非農(nóng)化成本的核算。在耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制中，將耕地產(chǎn)生的外部效益內(nèi)部化的同時(shí)將耕地非農(nóng)化后損失的生態(tài)社會(huì)效益納入到耕地征收補(bǔ)償體系中，提高耕地非農(nóng)化成本以及耕地征收補(bǔ)償與保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)南嗷ミm應(yīng)性，同時(shí)也通過提高耕地非農(nóng)化門檻實(shí)現(xiàn)耕地農(nóng)用的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

建立耕地有償使用費(fèi)、耕地出讓費(fèi)、生態(tài)社會(huì)效益稅在內(nèi)的的多元化融資渠道，并將各個(gè)渠道資金納入到耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償基金當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ谩Ｇ半A段可將耕地有償使用費(fèi)、耕地出讓費(fèi)作為耕地融資的主要項(xiàng)目，后期階段隨著民眾對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)纳钊肓私饨⒏厣鐣?huì)效益使用稅相關(guān)制度，以維持耕地利用對社會(huì)生態(tài)效益的可持續(xù)生產(chǎn)。另外，建立完善的法律制度，為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的有效實(shí)施提供法律依據(jù)，并明確耕地補(bǔ)償對象、補(bǔ)償范圍以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范化，制度化。

2.3 對耕地外部效益和補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行不斷研究，讓民眾對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膮⑴c度

耕地所產(chǎn)生的效益保護(hù)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益，尤其是被人們忽略的社會(huì)效益以及生態(tài)效益對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要意義。耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償具有長期性，而且因?yàn)楦匦б娴耐獠啃蕴卣魇蛊涓哂袕?fù)雜性，所以需要對耕地外部效益和耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償進(jìn)行科學(xué)研究，努力實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的合理性。耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施離不開全社會(huì)民眾的支持，所以要對社會(huì)民眾進(jìn)行科普教育，讓社會(huì)對耕地產(chǎn)生的社會(huì)生態(tài)效益以及其重要性有所了解，認(rèn)識到社會(huì)生態(tài)效益對社會(huì)發(fā)展的重要作用，進(jìn)而提高耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償意識和參與度。

結(jié)束語

隨著耕地非農(nóng)化問題的不斷加劇，耕地保護(hù)的外部性特征逐漸被引起關(guān)注，耕地保護(hù)的外部性是耕地非農(nóng)化問題的驅(qū)動(dòng)力，也是構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制必須要考慮和解決的問題。耕地保護(hù)外部性的內(nèi)部化是解決耕地保護(hù)外部性問題的關(guān)鍵所在，是抑制耕地非農(nóng)化的重要途徑。耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕⒑屯晟票仨氁獙Ω赝獠啃缘膬?nèi)涵、成因、類型以及影響進(jìn)行不斷學(xué)研究，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)外部性的內(nèi)部化，讓耕地保護(hù)者有利可圖，促進(jìn)耕地得到有效保護(hù)。

[1]牛海鵬,許傳陽,李明秋,張安錄.耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕邮芎徒o付主體分析——基于110份接受主體和445份給付主體的問卷調(diào)查[J].資源科學(xué)，2011(03).

[2]王雨濛,吳娟,張安錄.我國耕地資源問題與實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)的耕地補(bǔ)償機(jī)制探討[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2010(01).

1004-7026（2015）09-0008-02

F301.21

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.09.04

劉西云，女，1966年10月，土地管理工程師，單位：黃陵縣國土資源局。