薛思帆

復旦發(fā)展研究院中國保險與社會安全研究中心

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恐怖主義災(zāi)害風險管理與保險應(yīng)對機制

薛思帆

復旦發(fā)展研究院中國保險與社會安全研究中心

一、恐怖主義災(zāi)害現(xiàn)狀與特殊性

(一)恐怖主義災(zāi)害的現(xiàn)狀

恐怖主義災(zāi)害是全球共同面臨的重大安全威脅與挑戰(zhàn)。美國國務(wù)院發(fā)布的《2013年度全球恐怖主義報告》顯示，2013年全球共遭遇9707次暴力恐怖襲擊，超過1.78萬人因此喪生。我國恐怖事件在近年來也有數(shù)量增加、損失增重的跡象。根據(jù)經(jīng)濟與和平組織(The Institute for Economics and Peace)發(fā)布的全球恐怖主義指數(shù)(Global Terrorism Index)，在被測算的158個國家中，中國的恐怖主義指數(shù)排名在2002年到2007年間基本維持在第40至第50位左右，而在2008年上升到第33位，2009年的新疆烏魯木齊“7·5事件”使得該排名上升到第15位的峰值，并且始終處于高位(2013年中國排名第25位)。

(二)恐怖主義災(zāi)害的特殊性

恐怖主義襲擊的目標通常是普通的民眾或政府機構(gòu)(如警察局等)，通過暴力傷害非直接目標以制造恐怖氣氛，從而達到其特殊的政治、經(jīng)濟、宗教目的。因此，恐怖主義災(zāi)害往往會造成嚴重的經(jīng)濟、社會影響，是一種十分特殊的人為巨災(zāi)。人為巨災(zāi)的損失通常可能由“加害人或受害人自己承擔損失、政府賠償和商業(yè)保險”幾種補償方式。對于恐怖主義災(zāi)害而言，恐怖分子不可能有意愿承擔任何損失；由于恐怖事件惡劣的社會影響，往往會由政府出面成為賠償損失的主要承擔者。但這種方式往往存在很大的局限性，政府往往難以制定合理的標準且效率低下；如果將恐怖主義災(zāi)害完全排除在商業(yè)保險以外，也不利于保險業(yè)發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)避風險的作用，因而商業(yè)保險對恐怖主義災(zāi)害的風險保障顯得十分必要。而另一方面，由于恐怖事件的特殊性，導致保險難以發(fā)揮其作用。尤其是重大恐怖事件，基本不符合傳統(tǒng)的可保條件，因此必須要設(shè)計特殊的保險應(yīng)對機制才能應(yīng)對此類風險。

本文首先通過研究文獻論述恐怖主義災(zāi)害的各方面風險特征、風險管理目標和手段，然后主要討論應(yīng)如何設(shè)計重大恐怖事件的保險應(yīng)對機制。

二、恐怖主義災(zāi)害的風險特征

(一)恐怖主義災(zāi)害的社會特征

糟糕的社會經(jīng)濟情況(低投資、消費和經(jīng)濟開放程度)會對恐怖主義更有“吸引力”(Andreas Freytag, Jens J. Kru?ger，2011)。但恐怖襲擊與貧困之間成很明顯的非線性關(guān)系。當國民收入達到一定水平之后，再增加國民收入對恐怖主義幾乎沒有影響(Enders, Walter; Hoover, Gary A.，2012)。

21世紀以來，經(jīng)濟不平等與對現(xiàn)狀的不滿，以及世界視角下在全球化過程中取得的不利地位成為恐怖主義的原因之一(Graham Bird, S. Brock Blomberg and Gregory D. Hess，2008)。甚至富裕的國家更可能成為恐怖分子襲擊的對象(Krueger, Alan B. and Laitin, David D.)，比如美國就深受恐怖襲擊困擾，近年來歐洲也再度發(fā)生多起影響巨大的恐怖襲擊。

所以，恐怖主義災(zāi)害的社會特征，首先表現(xiàn)為恐怖主義的全球化發(fā)展和轉(zhuǎn)移。如今，由于科技和媒體的發(fā)達，我們很難找到一個地方能夠完全和其他地區(qū)的恐怖主義隔離開來，當?shù)氐目植澜M織也很容易就能找到外界的資源和支持，找到外界的“同盟軍”，最典型的例子便是伊斯蘭極端勢力對以美國為主的西方國家的恐怖襲擊。

這使今天的反恐怖主義斗爭不僅僅與一個國家本身有關(guān)，更是一個復雜的國際問題，需要各國互相之間的合作與平衡。我國也存在這方面的隱患。

(二)恐怖主義災(zāi)害的經(jīng)濟特征

恐怖主義災(zāi)害的發(fā)生顯然會帶來經(jīng)濟損失。這種損失一方面可以是直接的損失，比如恐怖事件造成的財產(chǎn)損失、人身傷亡導致的人力資本損失等。例如發(fā)生在2014年7月28日新疆喀什地區(qū)莎車縣的一起恐怖事件，造成37人死亡，13人受傷，關(guān)于財產(chǎn)損失報道為“31輛車被打砸，其中6輛被燒”，這些可以認為是該事件帶來的直接損失。又如9·11事件中，其造成的直接損失占美國當年GDP的0.06%(Becker and Murphy，2001)。

另一方面，恐怖襲擊帶來的間接損失要大得多(Abadie and Gardeazabal, 2003)，具有很長的“尾部”或持續(xù)期。比如在前述的新疆恐怖事件中，我們還需要考慮警察、安全等方面的成本。同樣，9·11事件之后，有研究估算其間接影響(長期影響)是美國GDP的0.3%(國際貨幣基金組織，2001)。

恐怖襲擊會通過影響社會的安全成本、不確定性(Alberto Abadie, Javier Gardeazabal，2008)，通過各個行業(yè)之間的交互作用和乘數(shù)效應(yīng)，以及通過引起人們情緒的恐慌和社會的不安寧造成巨大的經(jīng)濟損失。Blomberg, Hess & Orphanides(2004)指出，恐怖主義可以通過破壞生產(chǎn)投入，將資源從經(jīng)濟生產(chǎn)轉(zhuǎn)向提高國土安全，并通過擾亂個人和公司的消費計劃以干擾經(jīng)濟活動來減緩經(jīng)濟增長。Abadie & Gardeazabal(2003)估計，恐怖主義帶來的經(jīng)濟增長減緩可達10%。還有研究認為，恐怖主義通過影響一國的資本、基礎(chǔ)設(shè)施、安全、不確定性來影響經(jīng)濟(Khusrav Gaibulloev & Todd Sandler，2011)?？植朗录€會帶來人們精神的壓力和恐慌，嚴重的恐怖主義災(zāi)害會對社會政治決策、體系造成影響，這種間接影響更難以測算。

雖然恐怖主義災(zāi)害保險本身難以賠償更為龐大的間接損失，但其對于穩(wěn)定社會生產(chǎn)力和民眾情緒，從而減少間接損失的發(fā)生有不可替代的作用。假如沒有恐怖主義災(zāi)害保險保證企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中遭遇恐怖襲擊時能獲得經(jīng)濟上的保障，面對潛在的風險，企業(yè)就會對繼續(xù)運營持觀望態(tài)度，影響社會經(jīng)濟發(fā)展。而對于醫(yī)院、學校等公共部門更是如此。

(三)恐怖主義災(zāi)害的風險特征

恐怖事件具有發(fā)生時間與地點不確定的風險特征。筆者收集了2001年到2014年底發(fā)生在中國境內(nèi)的105條恐怖事件記錄，其中發(fā)生在新疆的有55次。襲擊目標含普通市民、財產(chǎn)的有43次，警察、軍事機構(gòu)27次，機場、公交等交通系統(tǒng)15次，政府機構(gòu)7次，其他23次?？植朗录陌l(fā)生次數(shù)、傷亡人數(shù)在各年度差異非常大，往往與社會政治與重大事件相關(guān)，沒有統(tǒng)計規(guī)律可循。恐怖事件發(fā)生的地點分散在我國大多數(shù)省份，雖然發(fā)生頻率有一定規(guī)律，但由于每一次恐怖事件都可能給當?shù)鼗蚋蠓秶斐蓯毫拥挠绊?，故發(fā)生次數(shù)少的省份也不無例外地加強反恐防范。發(fā)生的具體地點固然與其犯案的難度和目的有關(guān)(比如普通市民較多、實施起來較為容易、能夠引起恐慌等等)，但仍然呈現(xiàn)出目標廣、難以確定的風險特征。

與地震、臺風等自然災(zāi)害相比，恐怖事件的發(fā)生更加缺少規(guī)律性?？植婪肿涌赡苤恢圃煲恍┹^小的襲擊，甚至沒有傷亡人數(shù)，但也可能經(jīng)過預(yù)謀、策劃，制造如烏魯木齊“7·5事件”那樣極端嚴重的恐怖事件。由于恐怖事件是經(jīng)過設(shè)計的，所以此類事件的風險防控難度比較大?？植朗录尸F(xiàn)的風險不確定性主要是由于恐怖事件的屬性使然。因為恐怖分子必須要不斷地在不同時間和地點制造恐怖事件，才能引起更大關(guān)注、制造更多恐怖氣氛；同時，恐怖組織和反恐部門處于博弈的狀態(tài)，一個地方的戒備加強可能導致另一個地方恐怖事件的發(fā)生；再加上報復社會性質(zhì)的恐怖事件極具個體因素，加大了恐怖事件風險防控的難度。

三、恐怖主義災(zāi)害的風險管理

(一)恐怖主義災(zāi)害的風險管理目標

恐怖事件的社會、文化與經(jīng)濟特征決定了對恐怖事件進行有效的風險管理，主要是為了減少恐怖事件對社會穩(wěn)定、文化沖擊和經(jīng)濟發(fā)展所帶來的負面影響，由此而采取的一切風險檢測、預(yù)警、預(yù)防、準備、應(yīng)對、恢復、總結(jié)等風險管理活動。

恐怖事件的風險管理是為了實現(xiàn)以下目標：恐怖主義的可監(jiān)測、可控制、可評價；減少由于恐怖事件的不確定性而造成的社會恐慌和不安；減少恐怖事件發(fā)生時和發(fā)生后的人身、財產(chǎn)直接損失和社會恐慌造成的間接損失；加強和重視對恐怖主義的研究，引導民眾反恐意識和提高對恐怖事件的風險管理能力，促進社會、政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，培育抑制恐怖主義生存的土壤。

(二)恐怖主義災(zāi)害的風險控制手段

對恐怖事件進行風險管理可以采用風險控制和風險轉(zhuǎn)移兩種傳統(tǒng)的風險管理手段。風險控制是指在恐怖事件具有充分不確定性和無法回避的基礎(chǔ)上，通過制定計劃和采取措施降低發(fā)生的可能性或者減少實際損失和影響。

在風險控制方面，為了降低恐怖襲擊發(fā)生的概率，首先應(yīng)該建立健全恐怖事件風險的預(yù)警機制、處理機制和善后機制。第一，應(yīng)以“國家安全委員會”為龍頭，統(tǒng)籌國家反恐工作。反恐涉及多個系統(tǒng)、多個部門職能。建議在國家安全委員會的統(tǒng)一部署下，設(shè)立省級機構(gòu)，指揮協(xié)調(diào)軍隊、安全、公安、武警、交通、衛(wèi)生、民族、宗教、民政、新聞等職能部門行動，形成反恐合力。第二，要建立健全相關(guān)立法，明確恐怖事件的處理辦法、賠償機制，讓人們能夠?qū)p失有所準備，不至于由于害怕而影響投資。例如2015年2月，我國《反恐怖主義法》草案二審稿對恐怖主義等定義進行了更清晰的界定，對反恐怖主義的制度措施進行了完善。第三，加強對特殊作戰(zhàn)力量的培養(yǎng)。特殊作戰(zhàn)力量裝備精良、技能全面、反應(yīng)快速，在恐怖事件發(fā)生時，或解救人質(zhì)，或迅速平息事件，適應(yīng)全天候作戰(zhàn)要求。第四，應(yīng)該協(xié)調(diào)新聞、民政、衛(wèi)生等諸多部門，對受傷害人群給予合理的補償，努力將社會不良影響降至最低。第五，培養(yǎng)民眾的反恐意識和反恐教育，提高民眾應(yīng)對恐怖襲擊的應(yīng)急能力。民眾首先要克服對恐怖襲擊的恐慌心理，避免因恐慌帶來的秩序紊亂加大反恐的難度。要做到這一點，需要政府建立一套完備的預(yù)警和應(yīng)急機制，并且做到信息發(fā)布及時和公開透明。事實證明，如果不對恐怖事件進行及時和充分的披露，會加大民眾的恐慌心理，擴大恐怖事件的負面影響。第六，通過適當?shù)拿襟w引導，讓民眾和外國商人、旅客能夠切實地看到，中國能夠保護所有公民和友人的人身和財產(chǎn)安全。

四、恐怖主義災(zāi)害的保險應(yīng)對機制

除了對恐怖主義災(zāi)害進行風險控制以外，風險轉(zhuǎn)移也是重要的風險管理手段。其中，保險是最為重要和被國際上廣泛接受的風險轉(zhuǎn)移手段。比如美國9·11事件共造成損失約800億美元，保險業(yè)所承受的損失接近50%。然而，保險業(yè)在恐怖事件風險中發(fā)揮的作用仍有待提高。以美國為例，在9·11事件以前，雖然美國遭受的恐怖襲擊較多，但由于年均恐怖事件導致的死亡人數(shù)和直接損失與其他如自然災(zāi)害或交通事故相比較小，在保險市場上，直接保險商以很低的保險費率承擔了恐怖風險，甚至有的保險商以零費率在合同中加入了承擔恐怖事件風險損失的條款，相應(yīng)地，再保險商也以這樣的費率承擔了恐怖風險。9·11事件成為了有史以來保險損失最為慘重的災(zāi)禍，導致美國保險業(yè)有市場記錄數(shù)據(jù)以來的第一次凈虧損。9·11事件使得保險業(yè)對待恐怖事件風險的態(tài)度發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，美國絕大多數(shù)保險公司都迅速撤離了恐怖風險承保市場，或者將恐怖風險的承保費率提高到投保人難以承受的程度，國際再保商也作出了類似的反應(yīng)。

(一)恐怖主義災(zāi)害的可保性

根據(jù)Kunreuther(2003)對恐怖事件保險的探究，可保性必須具備兩個首要條件：第一，能夠測算出或估計出該事件可能發(fā)生的概率和可能的損失程度；第二，能夠為每一個階層潛在的客戶制定保險費率。對于第一個條件，保險精算需要運用過去該種事件發(fā)生的統(tǒng)計資料和數(shù)據(jù)進行分析。其中能否刻畫出承保損失的超概率曲線是判斷是否能估計其發(fā)生概率的一種方法(許閑、張涵博，2013)。就巨災(zāi)而言，恐怖事件往往比自然災(zāi)害和核基地事故更難以進行損失超概率曲線的度量，因為某一地區(qū)所能發(fā)生的恐怖事件往往非常少。而且，政府對反恐的投入、國際環(huán)境的變化等等都會影響恐怖事件發(fā)生的概率和后果，增加了測算的難度。簡而言之，恐怖事件相對于自然災(zāi)害而言干擾因素更多，使得保險公司在費率厘定上存在一定的難度和不確定性。實際上，由于恐怖事件的風險發(fā)生和損失存在不確定性、可能產(chǎn)生保險的逆選擇問題、投保人的道德風險和恐怖事件具有關(guān)聯(lián)損失多等特點，使得恐怖事件的可保性存在一定的疑問。

恐怖事件的數(shù)據(jù)相比于自然災(zāi)害更難以準確地收集。第一，對恐怖事件的定義本身還沒有統(tǒng)一；第二，政府往往出于機密、安全等因素，會刻意地不公布具體的恐怖事件數(shù)據(jù)，這也為保險產(chǎn)品設(shè)計制造了困難。正是由于以上的問題，完全由商業(yè)保險公司來承擔恐怖事件的風險往往難以形成有效的市場，正如美國和其他發(fā)達國家，它們往往采取政府與私營公司合作的形式開展恐怖事件的保險。

(二)恐怖主義災(zāi)害保險的國際經(jīng)驗

在9·11事件發(fā)生以后，美國保險和再保險市場對于恐怖事件的資金投入驟減，保險公司要么完全不提供恐怖事件風險保障，要么把費率提高到投保人難以承受的高度。面對這樣的局面，美國政府很快發(fā)現(xiàn)，缺乏保險保障使得一些大型工程停滯或延期，經(jīng)濟恢復遇到困難。由此，2002年，美國國會通過了恐怖風險保險法案(TRIA, Terrorism Risk Insurance Act)，旨在通過避免市場崩潰，保證保險廣泛的可獲得性和可支付性，以保護消費者的利益。同時為私人保險市場提供一個過渡時期，使其從9·11的混亂中穩(wěn)定下來，恢復對恐怖風險保險的定價，并建立足夠的準備金來面對未來的損失。其他國家，如德國、英國、法國、新加坡等都建立起了自己的恐怖事件風險保險體系，并且與美國一樣，主要是通過政府與私人保險業(yè)合作的方式提供恐怖事件風險保險。

美國《恐怖風險保險法案》自2002年出臺以來，分別在2005年、2007年和2015年獲得了三次延期。在最后一次延期獲得批準前，該法案引起了各方的激烈爭論，主要聚焦于“政府是否在用納稅人的錢來彌補商業(yè)保險公司在恐怖主義保險上的虧空”的問題。經(jīng)過討論，該法案終于在2015年1月通過延期，從2016年開始再延期6年，但對于具體內(nèi)容做了幾方面的修訂，例如提高了保險人自行承擔損失的份額。

(三)我國恐怖主義災(zāi)害保險應(yīng)對機制的若干建議

要實現(xiàn)恐怖事件風險保險的順利運行，關(guān)鍵在于建立合適的恐怖事件模型。恐怖事件的模型相比于傳統(tǒng)的保險精算模型要復雜得多。我國首先應(yīng)該建立政府、保險公司和學界聯(lián)合的恐怖事件研究機構(gòu)，建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，收集分析準確的數(shù)據(jù)，進行科學的分析。在這一方面做得比較好的有美國蘭德公司(RAND)和美國馬里蘭大學的全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫(GTD)?？紤]到恐怖事件的復雜性和不確定性，應(yīng)該對恐怖事件風險進行謹慎和科學的評估，力求客觀真實地度量恐怖事件風險。

由于恐怖事件這一巨災(zāi)事件的特殊性，政府和保險公司的關(guān)系顯得尤為重要。政府與保險公司建立公私合作機制(public private partnership)是當前國際上通用的解決重大災(zāi)害和社會安全事故的常用方法，此類安排在應(yīng)對恐怖事件風險管理上也同樣適用。政府通過公權(quán)力可以彌補保險公司在數(shù)據(jù)收集等問題上的不足之處，同時通過政府的補貼、政策或者再保險等形式提高保險公司承?？植朗录L險的動力和能力。保險公司通過發(fā)揮自己專業(yè)管理風險的能力，實現(xiàn)保險機制服務(wù)社會管理功能，運用商業(yè)手段解決恐怖事件可能對我國經(jīng)濟社會造成的負面影響。

此外，我國應(yīng)該積極通過金融手段和創(chuàng)新拓寬保險公司承保恐怖事件風險的能力。一個國際做法就是引入金融衍生產(chǎn)品。此類金融衍生品，如投資銀行簽發(fā)的巨災(zāi)證券，可以作為一種投資品讓投資者購買，其回報率可以由市場上的投資者對恐怖事件的發(fā)生概率的判斷來決定。巨災(zāi)保險衍生品有四種主要形式：巨災(zāi)債券、巨災(zāi)掉期產(chǎn)品、巨災(zāi)期貨和巨災(zāi)期權(quán)。1992年12月保險衍生產(chǎn)品正式開始交易，交易地點是美國的CBOT (Chicago Board of Trade)。最早的產(chǎn)品交易形式是巨災(zāi)期貨，接著，1993 年開始進行巨災(zāi)期權(quán)交易，1994年1月發(fā)行了第一只巨災(zāi)債券， 1996年10月紐約的CATEX(CatastrophicRisk Exchange)開始發(fā)行巨災(zāi)掉期產(chǎn)品。保險衍生產(chǎn)品的出現(xiàn)和發(fā)展為保險業(yè)與資本市場之間建立了一個新的橋梁，使保險公司在風險管理上有了更多可以選擇的工具。然而，即便在9·11事件以后，美國的金融市場也沒有出現(xiàn)大量的恐怖事件巨災(zāi)金融衍生品?？植乐髁x巨災(zāi)保險衍生品該如何發(fā)展，還是一個有待多方探討的問題。