李 哲

武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院

?

巨災(zāi)保險制度中的財稅政策比較研究

李 哲

武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院

一、引言

近年來，我國特大自然災(zāi)害頻發(fā)(表1)，造成了巨大的經(jīng)濟損失，阻礙了社會的穩(wěn)定和發(fā)展。巨災(zāi)風(fēng)險發(fā)生后，政府往往以財政撥款為主，對災(zāi)區(qū)進行搶險救災(zāi)和恢復(fù)生產(chǎn)。由于保險的投保率過低，受災(zāi)地區(qū)的保險賠付金額微不足道，未能充分發(fā)揮保險“社會穩(wěn)定器”的功能。2014年8月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》(簡稱“新國十條”)明確提出完善巨災(zāi)經(jīng)濟補償機制，建立巨災(zāi)保險制度。所以，合理利用保險手段管理巨災(zāi)風(fēng)險，建立巨災(zāi)保險制度，是科學(xué)管理巨災(zāi)風(fēng)險的有益嘗試與發(fā)展方向。

從保險公司的角度來看，巨災(zāi)保險由于其準(zhǔn)公共品特性、巨額資金需求所形成的進入壁壘,以及無法利用大數(shù)定理等原因?qū)е戮逓?zāi)保險市場失靈，供給不足，需要依靠政府進行宏觀財政干預(yù)。

從投保人的角度來看，根據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)家卡尼曼提出的前景理論，投保人對巨災(zāi)風(fēng)險偏好不合理，往往存在僥幸心理而低估巨災(zāi)風(fēng)險發(fā)生的概率。同時，高風(fēng)險地區(qū)的巨災(zāi)保險產(chǎn)品價格較高，有效需求不足，需要依靠財稅政策進行激勵。

上述兩方面的分析表明，財稅政策對于解決巨災(zāi)保險市場的供給和需求雙重不足的情況具有重要作用，是建立巨災(zāi)保險制度的關(guān)鍵節(jié)點。

表1 近年來中國部分特大自然災(zāi)害風(fēng)險損失與補償情況

數(shù)據(jù)來源：民政部救災(zāi)司以及各地保監(jiān)局

二、文獻綜述

早在1994年就已經(jīng)有學(xué)者通過對墨西哥、美國和日本的地震保險制度的觀察，提出健全和完善我國的巨災(zāi)保險制度(蔣恂，1994)。關(guān)于巨災(zāi)保險制度的討論也一直沒有停止(王和，2005；謝世清，2008；田玲和駱佳，2012等)，其中許多都是對國外經(jīng)驗的比較和借鑒(曹海菁，2007；許均，2009；卓志和吳婷，2011等)。

關(guān)于政府在巨災(zāi)保險體系中應(yīng)發(fā)揮的作用，魏華林、張勝(2012)認(rèn)為，“政府主導(dǎo)，市場運作”是一種較好的模式，并對公平與效率目標(biāo)的取舍、政府是否應(yīng)過早過多干預(yù)市場等方面提出了政策建議；楊寶華(2008)認(rèn)為，以市場增進為目的的政府協(xié)作模式更適合我國國情，政府一方面需要超額再保險人承擔(dān)損失責(zé)任，另一方面可以作為潤滑劑協(xié)調(diào)巨災(zāi)保險制度的建立。

關(guān)于巨災(zāi)保險制度中財稅政策的研究，蘭東娟(2011)認(rèn)為，政府應(yīng)充分發(fā)揮其在巨災(zāi)保險體系中的作用，中央、地方各級財政對巨災(zāi)保險應(yīng)給予財政補貼，切實提高巨災(zāi)保險參保率和覆蓋面；曾文革、包李梅(2011)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的財政補貼有其必要性和可行性，但其法律體系須完善，對補貼方式、補貼程序、補貼數(shù)額、補貼范圍應(yīng)作出明確規(guī)定；甘長來、段龍龍(2015)通過分析國外主要國家的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險財政支持體系和支持模式，強調(diào)政府財政支持的必要性，認(rèn)為應(yīng)進一步加大財政支持力度，將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險資金納入公債融資體系，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散轉(zhuǎn)移機制和儲備基金。

大部分對財稅政策的研究都集中在重要性和可行性分析方面，對具體政策內(nèi)容的研究較少，本文將主要研究這方面的內(nèi)容。

三、國外巨災(zāi)保險財稅政策比較研究

國際經(jīng)驗表明，根據(jù)政府和市場主導(dǎo)地位的不同，巨災(zāi)保險模式可以歸納為三種：一是政府主導(dǎo)模式，由政府直接參與提供巨災(zāi)保險并承擔(dān)保險責(zé)任；二是政府與市場協(xié)作模式，由政府提供政策和資金支持，商業(yè)保險公司進行巨災(zāi)保險運作；三是市場主導(dǎo)模式，由商業(yè)保險公司獨立提供巨災(zāi)保險服務(wù)，承擔(dān)巨災(zāi)保險責(zé)任，并進行市場化經(jīng)營管理。下文以洪水保險為例，從三種模式來介紹各國的巨災(zāi)保險財稅政策。

(一)美國洪水保險

美國的洪水保險是典型的政府主導(dǎo)模式，政府單獨提供洪水保險并承擔(dān)所有賠償責(zé)任，商業(yè)保險公司代理銷售保單并收取傭金。同時，聯(lián)邦政府還設(shè)置了專門機構(gòu)——聯(lián)邦保險管理局(Federal Insurance Administration，F(xiàn)IA)，F(xiàn)IA接受聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(Federal Emergency Manager Administration，F(xiàn)EMA)的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)國家洪水保險計劃(Nation Hood Insurance Program，NFIP)的運營和管理，政府對NFIP提供財政支持和稅收優(yōu)惠，以保證其償付能力。

其財政支持政策主要包括：

表2 各國洪水保險財稅政策比較

資料來源：根據(jù)王和,吳成丕. 國際巨災(zāi)保險制度比較研究[M].中國金融出版社, 2013.；Burby R J. Flood insurance and floodplain management: the US experience [J]. Global Environmental Change Part B: Environmental Hazards, 2001, 3(3): 111-122.；英國保險協(xié)會網(wǎng)站(https://www.abi.org.uk/)等資料整理而得。

(1)聯(lián)邦政府撥款設(shè)立美國國家洪水保險基金；(2)在洪水保險基金不足以支付保險賠償時，NFIP可以向財政部申請不超過15億美元的有息貸款以保障其償付能力，該貸款限額隨著卡特里娜颶風(fēng)等重大損失災(zāi)害的發(fā)生而逐步提高；(3)NFIP根據(jù)洪水保險費率圖施行精算公平費率，在洪水保險費率圖出臺之前建造設(shè)計的建筑防洪意識不強，風(fēng)險大、費率高，聯(lián)邦政府提供一定程度的保費補貼；(4)NFIP通過設(shè)立社區(qū)評分系統(tǒng)(Community Rating System，CRS)鼓勵社區(qū)進行防災(zāi)減災(zāi)管理，并對在社區(qū)進行防災(zāi)減災(zāi)管理的個人提供優(yōu)惠費率，由財政進行補貼；(5)NFIP對公司和個人投保施行差別費率，個人投保者享有優(yōu)惠費率，其差額由財政補貼。

其稅收支持政策主要包括：(1)洪水保險基金通過投資獲得增值時，其收益享有聯(lián)邦免稅待遇；(2)對因洪水等巨災(zāi)造成傷殘的個人，免征聯(lián)邦社會保險稅；(3)《1986年稅收改革法》規(guī)定，一系列洪水保險證券化發(fā)行主體SPV享有聯(lián)邦免稅待遇；(4)SPV可自由選擇股票、債券、共同基金和信托等形式進行洪水保險資產(chǎn)證券化，投資者投資相關(guān)證券的收益可在稅前予以扣除。

(二)法國洪水保險

法國洪水保險屬于政府與市場協(xié)作模式，對于不能由私人保險市場承保的洪水風(fēng)險，通過政府和市場結(jié)合的方式——自然災(zāi)害保險體系(the Cat Nat System)來承保。自然災(zāi)害保險體系主要承擔(dān)的是洪水保險，也包括地震、山崩等特定自然災(zāi)害，強制附加于財產(chǎn)保險保單上。各商業(yè)保險公司以自己的名義銷售綜合自然災(zāi)害附加保險，也可以將承保風(fēng)險進一步轉(zhuǎn)移給隸屬于法國政府的中央信托再保險公司(Caisse Centrale de Reassurance，CCR)。由政府對中央信托再保險公司提供無限保障，對于超過法律規(guī)定數(shù)量的損失予以補償。

其財政支持政策主要包括：(1)財政出資設(shè)立中央信托再保險公司；(2)商業(yè)保險公司可自愿向中央信托再保險公司進行分保，政府作為最后再保險人對中央信托再保險公司提供無限擔(dān)保，以保證其償付能力。

其稅收支持政策主要在于，允許計提平衡準(zhǔn)備金，并可在稅前抵扣。除一般的未到期責(zé)任準(zhǔn)備金和未決賠款準(zhǔn)備金之外，自然災(zāi)害保險還允許計提專門的平衡準(zhǔn)備金。保險人或再保險人經(jīng)營自然災(zāi)害保險業(yè)務(wù)時，可按照年度盈余的75%計提平衡準(zhǔn)備金，但累計不超過總保費收入的300%。平衡準(zhǔn)備金享有免稅地位，可分十年在稅前抵扣，滿十年后可轉(zhuǎn)為收入。

(三)英國洪水保險

英國洪水保險制度屬于典型的市場主導(dǎo)模式，該模式主要依靠市場機制實現(xiàn)巨災(zāi)保險供給，政府只負(fù)責(zé)制定法律法規(guī)，不參與經(jīng)營，也不承擔(dān)任何再保險責(zé)任或托底責(zé)任。

其財政支持政策主要包括：(1)財政出資提供防洪工程建設(shè)、洪水風(fēng)險評估和災(zāi)前預(yù)警等相關(guān)公共產(chǎn)品，使洪水風(fēng)險損失達到商業(yè)保險公司可以承保的范圍；(2)政府會根據(jù)洪水災(zāi)害的大小給予洪水保險業(yè)務(wù)非固定的財政補貼。

其稅收支持政策主要包括：(1)普通家庭和小企業(yè)主在投保洪水保險時，政府會給予一定比例的稅前扣除，免征個人所得稅和公司所得稅；(2)某些因洪水等巨災(zāi)導(dǎo)致傷殘者，在征收住房財產(chǎn)稅時可降低其稅率檔次，適當(dāng)減輕稅賦；(3)對商業(yè)保險公司提供的洪水保險服務(wù)免征增值稅。

四、國內(nèi)巨災(zāi)保險財稅政策比較研究

在中央政府的支持推動下，國內(nèi)一些地方進行了巨災(zāi)保險制度建設(shè)的積極探索，巨災(zāi)保險試點工作取得了一定的成績(見表3)，主要包括深圳、寧波和云南三地，并分別根據(jù)自身條件和特點建立了各具特色的巨災(zāi)保險制度。

(一)云南巨災(zāi)保險試點

云南省地震多發(fā)，經(jīng)濟水平較為落后，抵御地震風(fēng)險的能力較弱。這次試點以農(nóng)房作為保險標(biāo)的，選擇地震風(fēng)險較為典型的楚雄州進行地震保險試點，涉及50多萬戶農(nóng)戶。

云南省楚雄州地震農(nóng)房保險制度財稅支持政策初步設(shè)想如下：(1)楚雄州地震農(nóng)房保險的保費主要通過財政全額補貼的方式解決；(2)與此同時，政府積極推動地震保險基金的建立，當(dāng)?shù)卣饟p失超過保險市場承擔(dān)的規(guī)定限額后，分別按照約定由省級地震保險基金和中央地震保險基金承擔(dān)超出部分的損失；(3)地震保險基金前期主要由財政劃撥建立，運行之后，通過巨災(zāi)準(zhǔn)備金提取的方式進行積累。

表3 國內(nèi)現(xiàn)有巨災(zāi)保險試點財稅政策比較

資料來源：中國保監(jiān)會相關(guān)新聞收集整理而得。

其在稅收優(yōu)惠方面：(1)云南省政府對保險機構(gòu)經(jīng)營的地震保險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅和所得稅；(2)對地震保險業(yè)務(wù)涉及的資金運用所帶來的收益免征所得稅。

(二)深圳巨災(zāi)保險試點

深圳市巨災(zāi)救助保險主要保障人身安全，對因地震、臺風(fēng)和海嘯等15種常見巨大自然災(zāi)害導(dǎo)致的人生傷亡和應(yīng)急救助給予賠付，覆蓋災(zāi)害發(fā)生時所有在深人員。深圳市政府作為投保人和被保險人，每年由政府財政出資3600萬元向人保財險深圳分公司購買巨災(zāi)保險服務(wù)。另外，深圳市政府還計劃另行撥付3000萬元設(shè)立深圳市巨災(zāi)基金。

(三)寧波巨災(zāi)保險試點

寧波市推出了人身財產(chǎn)雙重保障制度，對于因自然災(zāi)害及其次生災(zāi)害所造成的處于市行政區(qū)域范圍內(nèi)的財產(chǎn)損失和人身傷亡，由保險公司負(fù)責(zé)賠償和給付。寧波市巨災(zāi)保險由寧波市政府出資向商業(yè)保險公司購買，保費支出由寧波市財政統(tǒng)籌安排，第一年3800萬元，約1000萬人口受益，此后根據(jù)每年實際賠付及風(fēng)險保障變動情況，再對保費進行調(diào)整。初期，由政府財政撥付500萬元設(shè)立寧波市巨災(zāi)基金，主要用于補償超過保險公司賠償限額范圍的居民人員傷亡撫恤和家庭財產(chǎn)損失救助。

五、國內(nèi)外經(jīng)驗總結(jié)與啟示

(一)國際經(jīng)驗總結(jié)

第一，各國巨災(zāi)保險的成功經(jīng)驗表明，巨災(zāi)保險的財稅政策支持是必要的。不論哪個國家，不論哪種模式，其巨災(zāi)保險均離不開財稅政策支持。區(qū)別僅在于，政府主導(dǎo)型模式中財稅政策扶持力度最大，而市場主導(dǎo)型模式中財稅政策支持程度最小。

第二，財稅政策是隨著巨災(zāi)保險的發(fā)展與制度的變遷而不斷調(diào)整的。各國經(jīng)驗表明，巨災(zāi)保險制度往往是漸進式發(fā)展的：在保險業(yè)不發(fā)達、不具備巨災(zāi)風(fēng)險承保能力的階段，施行政府主導(dǎo)型巨災(zāi)保險制度，執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)高保障的財稅政策；在保險業(yè)發(fā)展到一定水平，具備一定的承保能力的階段，再由政府主導(dǎo)、市場參與，施行政府與市場共同分擔(dān)型巨災(zāi)保險制度，通過財稅政策保障巨災(zāi)保險償付能力、擴大巨災(zāi)保險供需；在保險業(yè)發(fā)展到制度健全、風(fēng)險分擔(dān)機制完善的階段，施行市場主導(dǎo)型巨災(zāi)保險制度，只給予部分稅收優(yōu)惠。

(二)國內(nèi)經(jīng)驗啟示

第一，我國巨災(zāi)保險試點經(jīng)驗表明，實行財稅政策激勵是可行的。首先，我國穩(wěn)固增長的財政收入確保了政府實施財政政策的能力。其次，針對部分貧困地區(qū)或巨災(zāi)風(fēng)險較大地區(qū)，可以合理確定各級政府財政分擔(dān)比例，并進行適當(dāng)調(diào)整。

第二，應(yīng)以保障償付能力為核心、擴大保險供需為目標(biāo)，探索建立我國巨災(zāi)保險的財稅支持政策。

財稅政策可以保障保險公司償付能力，改變巨災(zāi)保險的可保邊際。保障保險公司償付能力的財稅政策途徑主要包括：出資建立巨災(zāi)保險基金，并對其進行稅收減免；為保險公司提供特別貸款；參與巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)，并承擔(dān)兜底責(zé)任；對巨災(zāi)債券的發(fā)行和投資進行稅收減免等。

巨災(zāi)保險市場供求矛盾需要財稅政策來調(diào)節(jié)。擴大保險供需的財稅政策途徑主要包括：對保險公司的巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)予以免稅；允許合理計提準(zhǔn)備金，并在稅前抵扣；允許保費在稅前抵扣等。