◎吳朋飛

（河南大學(xué)黃河文明與可持續(xù)發(fā)展研究中心，河南開(kāi)封，475001）

黃河流域?yàn)﹨^(qū)移民遷安模式及對(duì)河南黃河灘區(qū)扶貧搬遷的啟示

◎吳朋飛

（河南大學(xué)黃河文明與可持續(xù)發(fā)展研究中心，河南開(kāi)封，475001）

在梳理以往黃河流域?yàn)﹨^(qū)移民遷安工作的基礎(chǔ)上，剖析利用國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金村莊外遷的“東明模式”和利用亞行貸款就地避洪的“東明、平陰、范縣模式”的具體實(shí)施方式和成效，這些模式對(duì)河南黃河灘區(qū)扶貧搬遷啟示作用明顯。今后國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)黃河灘區(qū)政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，河南省政府在扶貧搬遷中應(yīng)以政府為主導(dǎo)，加強(qiáng)組織管理，移民遷安方式要因地制宜，試點(diǎn)先行。

黃河灘區(qū)；移民遷安；河南；“東明模式”；“東明、平陰、范縣模式”

黃河是中華民族的母親河，它以復(fù)雜、多災(zāi)、善變、難以治理著稱(chēng)于世。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，黃河的開(kāi)發(fā)與治理取得了巨大的成就，確保了六十多年來(lái)黃河的歲歲安瀾。黃河最主要特點(diǎn)是水少、沙多，因而黃河蘭州段、寧蒙段、晉陜小北干流段以及桃花峪以下豫魯河段河寬槽淺，河漫灘發(fā)育寬闊，歷來(lái)河道擺動(dòng)明顯。在這些河段的黃河大堤與河道之間，存在著大量的黃河行洪區(qū)和蓄洪區(qū)，生活著約200萬(wàn)群眾。其中，黃河下游灘區(qū)面積最大，涉及豫魯兩省15個(gè)地（市），43個(gè)縣（區(qū)），居住著181萬(wàn)人口，有375萬(wàn)畝耕地。目前，灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，民眾生活環(huán)境較為惡劣，汛期面臨洪水淹沒(méi)的威脅。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，解決灘區(qū)群眾防洪安全，促進(jìn)脫貧致富，實(shí)現(xiàn)治河和惠民有機(jī)結(jié)合，達(dá)到黃河灘區(qū)長(zhǎng)治久安，其根本出路在于灘區(qū)群眾外遷安置。

對(duì)于灘區(qū)群眾如何外遷安置，這涉及民生問(wèn)題，是一個(gè)國(guó)際性的難題。新中國(guó)成立以來(lái)黃河流域廣大灘區(qū)為配合國(guó)家水庫(kù)建設(shè)，或設(shè)置蓄滯洪區(qū)，或應(yīng)對(duì)特大洪水等，都進(jìn)行過(guò)規(guī)模不等的移民遷安，有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失誤的教訓(xùn)，認(rèn)真總結(jié)和分析這些不同類(lèi)型移民遷安中的經(jīng)驗(yàn)、做法、成效及存在問(wèn)題，可為今后黃河灘區(qū)扶貧搬遷提供借鑒。本文在梳理以往黃河流域?yàn)﹨^(qū)不同類(lèi)型移民遷安史實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)移民遷安比較成功的“東明模式”和“東明、平陰和范縣模式”進(jìn)行具體做法和經(jīng)驗(yàn)的分析，為河南省正在實(shí)施的“黃河灘區(qū)居民扶貧搬遷規(guī)劃”，以及徹底解決灘區(qū)發(fā)展和群眾脫貧致富問(wèn)題過(guò)程中所面臨的問(wèn)題，提供經(jīng)驗(yàn)參考和政策支持。

一、新中國(guó)成立以來(lái)黃河流域?yàn)﹨^(qū)移民遷安的概況

1949年新中國(guó)成立以后，黃河流域或興建大型水庫(kù)，或應(yīng)對(duì)特大洪水災(zāi)害，曾進(jìn)行過(guò)規(guī)模不等的移民。歸納而言，主要有三種類(lèi)型。一是以興修水庫(kù)為主的庫(kù)區(qū)移民。據(jù)研究，截止到1999年，在黃河干支流上已建和在建大中型水庫(kù)分別是13座和171座，規(guī)模和影響比較大的有24座，移民100余萬(wàn)人。其中，移民10萬(wàn)人以上的有三門(mén)峽、東平湖、小浪底3座，1萬(wàn)～10萬(wàn)人的7座，1萬(wàn)人以下的9座，沒(méi)有移民的5座。[1]三門(mén)峽水庫(kù)移民高程線(xiàn)定為335米，相應(yīng)水庫(kù)面積為1030平方千米，庫(kù)容為98.4億立方米。庫(kù)區(qū)淹沒(méi)涉及陜西省的潼關(guān)、華陰、華縣、朝邑和大荔5縣，山西省的平陸、芮城和永濟(jì)3縣以及河南省的靈寶和陜縣。其中，陜西省的淹沒(méi)面積最大，約占全庫(kù)區(qū)總淹沒(méi)面積的80%。整個(gè)庫(kù)區(qū)的移民工作從1956年春開(kāi)始，1960年全面展開(kāi)，至1965年底基本結(jié)束。截至1982年全庫(kù)區(qū)實(shí)際共遷安移民403786人，其中陜西省285304人，河南省70859人，山西省47623人（不含陜西省遷去的2013人）。[2]東平湖水庫(kù)始建于1958年，1960年進(jìn)行了試蓄水運(yùn)用。為了保證按時(shí)蓄水，清庫(kù)時(shí)遷出移民27.83萬(wàn)人。由于生產(chǎn)未安置好、生活困難、水土不服等原因外遷移民陸續(xù)返庫(kù)，到1986年已達(dá)到31.87萬(wàn)人。小浪底水庫(kù)移民的規(guī)模和淹沒(méi)影響相當(dāng)宏大，涉及河南省的洛陽(yáng)、濟(jì)源、三門(mén)峽和山西省的運(yùn)城共4個(gè)市，10個(gè)縣(市、區(qū))，39個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，221個(gè)行政村，占地45.21萬(wàn)畝(其中耕地22.47萬(wàn)畝)，移民20.14萬(wàn)人(其中河南15.94萬(wàn)人，山西4.2萬(wàn)人)。一是應(yīng)對(duì)黃河特大洪水災(zāi)害進(jìn)行災(zāi)后的灘區(qū)移民遷安。建國(guó)后黃河灘區(qū)發(fā)生黃河洪水災(zāi)害最嚴(yán)重的是1958年、1976年、1982年、1996年、2003年等年份，期間曾進(jìn)行過(guò)移民遷安工作。如：“96.8”洪水之后，從1996年到1999年年底，山東進(jìn)行了一次大規(guī)模的黃河灘區(qū)移民搬遷工程，涉及山東境內(nèi)沿黃9個(gè)市地七百六十多個(gè)村莊的42萬(wàn)人，共投資16億元人民幣，累計(jì)建成新村莊304個(gè)，使16萬(wàn)人遷出了灘區(qū)。[3]2003年秋汛后災(zāi)后重建時(shí)，河南蘭考外遷1.23萬(wàn)人，山東東明外遷2.15萬(wàn)人。截至2003年年底，黃河下游灘區(qū)共外遷206個(gè)村莊12.73萬(wàn)人。一是解決黃河灘區(qū)群眾的避洪和“扶貧開(kāi)發(fā)”進(jìn)行的移民搬遷。如：2003年開(kāi)始實(shí)施的山東東明、平陰和河南范縣、長(zhǎng)垣利用亞行貸款黃河灘區(qū)安全建設(shè)項(xiàng)目的移民遷安；2013年陜西清澗縣完成的黃河沿岸移民搬遷700戶(hù)，2802人。

二、黃河灘區(qū)移民遷安的做法和模式

建國(guó)后，黃河在1958年、1976年、1982年和1996年發(fā)生了幾次比較大的洪水，中下游灘區(qū)遭受洪澇災(zāi)害最嚴(yán)重。以黃河“96.8”洪水為例，河南省開(kāi)封市受災(zāi)村莊50個(gè)，受災(zāi)人口14.93萬(wàn)人，淹沒(méi)耕地26.45萬(wàn)畝，倒塌房屋3931間，直接經(jīng)濟(jì)損失35228.28萬(wàn)元；濮陽(yáng)市黃河灘區(qū)莊稼全部被淹，447個(gè)村莊圍困，300多個(gè)村莊進(jìn)水，倒塌房屋11.3萬(wàn)間，造成危房20萬(wàn)間，死亡大牲畜五千多頭，傷病死人口1.9萬(wàn)人，沖走和霉變糧食637.5萬(wàn)公斤，水毀橋涵洞建筑1867座，機(jī)井2196眼。山東黃河灘區(qū)受災(zāi)村莊570個(gè)，受淹人口35.86萬(wàn)人，淹沒(méi)耕地6.76萬(wàn)畝，倒塌房屋9.21萬(wàn)間。黃河灘區(qū)在災(zāi)后重建或解決避洪方面都進(jìn)行過(guò)不同程度和規(guī)模不等的移民遷安，根據(jù)移民安置的方式，可劃分為利用國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金村莊整體外遷灘外的“東明模式”和利用亞行貸款灘區(qū)內(nèi)新筑大村臺(tái)的“東明、平陰、范縣模式”。

（一）“東明模式”

2003年10月初，黃河在河南蘭考縣出現(xiàn)生產(chǎn)堤潰口，洪水涌入山東東明南灘，灘區(qū)有135個(gè)村莊共9萬(wàn)多人被洪水圍困，11月上旬洪水才退去。為使灘區(qū)群眾徹底擺脫洪水困擾，國(guó)家決定投入專(zhuān)項(xiàng)投資，把灘區(qū)部分村莊遷建到灘外，部分村莊修筑大村臺(tái)就地避洪。其中，利用國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金將灘區(qū)村莊整體遷出灘外是黃河灘區(qū)移民遷安比較成功的例子，本文稱(chēng)之為“東明模式”。

項(xiàng)目實(shí)施情況：災(zāi)后，東明縣委、縣政府在廣泛征求灘區(qū)群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，提出興建移民遷建工程。根據(jù)國(guó)家批復(fù)的移民遷建實(shí)施方案，確定對(duì)該縣焦園、長(zhǎng)興集兩鄉(xiāng)灘區(qū)內(nèi)的19個(gè)自然村，4722戶(hù)，21464人實(shí)施移民遷建安置。19個(gè)村莊全部被安置到大堤外500米遠(yuǎn)的6個(gè)新村居住，每戶(hù)移民宅基地標(biāo)準(zhǔn)為0.45畝。6個(gè)新村安置點(diǎn)分別選在三春集鎮(zhèn)、劉樓鎮(zhèn)，按照平均每戶(hù)1.7萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助（其中1.5萬(wàn)元用于補(bǔ)助災(zāi)民建房，0.2萬(wàn)元用于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）。該移民遷建工程，國(guó)家安排（國(guó)債）專(zhuān)項(xiàng)資金8028萬(wàn)元，其中災(zāi)民建房補(bǔ)助7083萬(wàn)元，公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)945萬(wàn)元；同時(shí)，山東省地方各級(jí)政府安排配套資金5429萬(wàn)元。在工程具體實(shí)施過(guò)程中，菏澤市采取非常舉措，舉全市之力，加快移民遷建工程進(jìn)度，一是由牡丹區(qū)、曹縣、定陶、單縣、成武五縣區(qū)對(duì)口支援5個(gè)新村建設(shè)。五縣區(qū)除進(jìn)駐援建隊(duì)伍外，還從縣財(cái)政撥出一百多萬(wàn)元用于支援新村建設(shè)。二是菏澤市市直有關(guān)部門(mén)對(duì)口支援，交通、供電、教育、民政、衛(wèi)生、水利等部門(mén)分別負(fù)責(zé)新村的道路、供電設(shè)施、學(xué)校、供排水等公共設(shè)施建設(shè)。2004年11月30日，經(jīng)過(guò)菏澤市萬(wàn)名干部群眾的集中奮戰(zhàn)，東明黃河灘區(qū)移民遷建的6個(gè)新村，5所小學(xué)全部竣工。[4]

成功的經(jīng)驗(yàn)：

（1）政府主導(dǎo)，各級(jí)部門(mén)高度重視。東明黃河灘區(qū)移民遷建是國(guó)家重點(diǎn)工程，是新中國(guó)治黃史上一次大規(guī)模搬遷，受到了黨和國(guó)家的極大關(guān)注。當(dāng)時(shí)，胡錦濤總書(shū)記親自到灘區(qū)視察災(zāi)情，溫家寶總理、韓寓群省長(zhǎng)先后對(duì)東明灘區(qū)移民遷建工作作出重要批示，副省長(zhǎng)陳延明到菏澤市主持召開(kāi)調(diào)度會(huì)，現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)解決有關(guān)困難和問(wèn)題。山東省政府組織聯(lián)合調(diào)查組赴東明縣進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，省發(fā)改委、省水利廳等有關(guān)部門(mén)積極支持移民遷建工作。菏澤市對(duì)移民遷建工作高度重視，選調(diào)得力干部組成督查組，建立戰(zhàn)時(shí)指揮體系，進(jìn)駐6個(gè)搬遷新村，督促、檢查、指導(dǎo)移民遷建工作。

（2）資金和土地問(wèn)題得到很好的解決。按照國(guó)家批復(fù)的移民遷建實(shí)施方案，搬遷沿黃河大堤重災(zāi)區(qū)的焦園、長(zhǎng)興集兩鄉(xiāng)的19個(gè)村，4722戶(hù)，21464人，在大堤外設(shè)6個(gè)新村進(jìn)行安置。具體實(shí)施過(guò)程成功解決了灘區(qū)移民搬遷過(guò)程中最為關(guān)鍵的兩大難題：資金和土地。一是資金問(wèn)題，國(guó)家安排國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金8028萬(wàn)元，地方配套資金5429萬(wàn)元。二是土地問(wèn)題，山東省政府從實(shí)際出發(fā)做出指示：這些村莊要搬遷到堤外，越堤種田。菏澤市、東明縣按照省政府的意見(jiàn)，利用公用土地和大堤內(nèi)外交換土地的辦法，解決了村址。規(guī)劃安排的新村距離舊黃河灘區(qū)村莊只有500多米遠(yuǎn)，便于灘區(qū)群眾正常的發(fā)展生產(chǎn)，解決了群眾耕作半徑成本和安土重遷的思想。同時(shí)，菏澤市政府采取特殊政策，要求所屬牡丹區(qū)、曹縣、定陶、成武和單縣5個(gè)縣區(qū)包干幫扶建造新村，大大推進(jìn)了工程的進(jìn)展速度，這也充分體現(xiàn)了社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)越性。

（二）“東明、平陰、范縣模式”

針對(duì)機(jī)械臂電子拾取裝置運(yùn)用模糊控制法進(jìn)行工作控制仿真，通過(guò)分析仿真曲線(xiàn)圖6可以看出，對(duì)系統(tǒng)運(yùn)用模糊控制之后系統(tǒng)超調(diào)量為4%，相對(duì)而言非常小了，并且系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中在約2.3 s就已經(jīng)調(diào)節(jié)就位，系統(tǒng)的調(diào)節(jié)時(shí)間大大減小，這就使得機(jī)械臂拾取系統(tǒng)既保證了工作的穩(wěn)定性又提高了生產(chǎn)效率，說(shuō)明模糊控制在此系統(tǒng)中的控制效果是比較理想的。系統(tǒng)控制性能的好壞，主要在于模糊控制器各參數(shù)的論域、模糊規(guī)則及模糊推理的合理性，只要參數(shù)的論域、模糊規(guī)則確定合理，系統(tǒng)的控制性能完全可以達(dá)到更好的效果。

從2003年開(kāi)始，黃河下游灘區(qū)部分市縣利用黃河洪水管理亞行貸款項(xiàng)目，對(duì)于耕地靠近黃河、搬遷后耕種不便的村莊，采取加筑村臺(tái)的方法解決安全規(guī)避洪水問(wèn)題。目前，山東東明、平陰和河南范縣、長(zhǎng)垣等縣利用亞行“灘區(qū)安全建設(shè)”項(xiàng)目，修筑大村臺(tái)集中安置灘區(qū)移民，是灘區(qū)群眾安全規(guī)避洪水的成功例子，本文稱(chēng)之為“東明、平陰、范縣模式”。

1998年長(zhǎng)江、松花江(嫩江)大水之后，為貫徹落實(shí)中發(fā)[1998]15號(hào)文件關(guān)于“搞好災(zāi)后重建、整治江湖”的精神，國(guó)家計(jì)委與亞洲開(kāi)發(fā)銀行磋商，在2000年規(guī)劃貸款3億美元（國(guó)家統(tǒng)貸統(tǒng)還）用于“北部防洪項(xiàng)目”，其中1.5億美元用于黃河中下游干堤修復(fù)和加固等，統(tǒng)稱(chēng)為黃河洪水管理亞行貸款項(xiàng)目。黃河洪水管理項(xiàng)目的建設(shè)范圍是小浪底水庫(kù)至黃河口。項(xiàng)目分洪水管理、防洪工程、灘區(qū)安全建設(shè)、管理工程。具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容有7項(xiàng)[5]，其中第5項(xiàng)“灘區(qū)安全建設(shè)重點(diǎn)安排在濟(jì)南以上河段頻繁遭受洪水威脅的低灘區(qū)，初步確定為長(zhǎng)垣、范縣、蘭考、東明、鄄城（長(zhǎng)清）5個(gè)縣45個(gè)村莊，工程建成后，可滿(mǎn)足4.2萬(wàn)人就地避洪，同時(shí)安排部分撤退道路和橋梁”。2005年，應(yīng)河南省政府要求，取消了蘭考縣灘區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)際只在長(zhǎng)垣、范縣、東明、平陰等縣開(kāi)展，共安置3.8萬(wàn)人。[6]

項(xiàng)目實(shí)施情況：2003年利用亞行貸款項(xiàng)目“山東東明黃河灘區(qū)安全建設(shè)”正式啟動(dòng)。該項(xiàng)目涉及11個(gè)自然村，人口9795人，安全建設(shè)方案為就地就近安置，集中建設(shè)兩個(gè)大村臺(tái)，分別是長(zhǎng)興南村臺(tái)，包括6個(gè)自然村，4288人，村臺(tái)面積395畝；長(zhǎng)興北村臺(tái)，包括5個(gè)自然村，5507人，村臺(tái)面積506畝。該項(xiàng)目包含的兩個(gè)村臺(tái)及撤退道路等工程于2004年實(shí)施完成，包括前后翟莊在內(nèi)的11個(gè)自然村全部遷往新村臺(tái)。東明兩村臺(tái)是亞行貸款支持試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)高度可抵御13700流量的洪水。

2003年利用亞行貸款項(xiàng)目“河南范縣黃河灘區(qū)安全建設(shè)”正式啟動(dòng)，該項(xiàng)目在范縣陸集鄉(xiāng)所在地東側(cè)修筑的村臺(tái)東西長(zhǎng)639米，南北長(zhǎng)857.5米，高6.42米，坡比1：3，面積1100多畝，和周?chē)吓_(tái)連成一體后面積有1500多畝，是迄今為止黃河灘區(qū)內(nèi)全國(guó)面積最大、人口最多的一處村臺(tái)。新村臺(tái)總投資1.2億元，工程主體投資7600萬(wàn)元，其他搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資4400萬(wàn)元。新建村臺(tái)規(guī)模大，防洪標(biāo)準(zhǔn)高，設(shè)計(jì)高度可抵御黃河花園口2.2萬(wàn)流量的洪水。項(xiàng)目于2004年開(kāi)工建設(shè)，2006年完成建設(shè)任務(wù)。新村臺(tái)解決了陸集鄉(xiāng)9個(gè)村的8900余名村民的安全避洪，節(jié)約土地2500畝。2014年9月23日課題組在參加河南省人民政府發(fā)展研究中心組織的濮陽(yáng)黃河灘區(qū)調(diào)研和座談會(huì)過(guò)程中，實(shí)地調(diào)查得知新村臺(tái)上有學(xué)校、醫(yī)院等，基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，居民安居樂(lè)業(yè)，調(diào)研專(zhuān)家對(duì)此移民安置模式普遍比較滿(mǎn)意。

2005年利用亞行貸款項(xiàng)目“山東平陰黃河灘區(qū)安全建設(shè)”正式啟動(dòng)，該工程主要解決平陰縣沿黃4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，12個(gè)村，2535戶(hù)，10340人的安全避洪問(wèn)題。工程采用國(guó)家、地方、個(gè)人共同籌措的投資方式，項(xiàng)目建設(shè)中淤筑土方、附屬工程、撤退道路及橋梁等投資由國(guó)家解決；占地和基礎(chǔ)設(shè)施部分由地方政府配套資金解決；建房資金由個(gè)人自籌解決。項(xiàng)目資金由國(guó)家投資5400萬(wàn)元，地方配套資金共2300萬(wàn)元，群眾自籌建房投資約2.0億元。項(xiàng)目于2005年5月開(kāi)工建設(shè)，村臺(tái)土方工程及撤退道路于2006年12月竣工，其中淤筑村臺(tái)7個(gè)，新村臺(tái)臺(tái)頂面積為66.05公頃。群眾搬遷工作于2013年6月完成，累計(jì)搬遷灘區(qū)群眾2195戶(hù)8780人，占計(jì)劃搬遷人口的85%，滿(mǎn)足移民要求。[7]

成功的經(jīng)驗(yàn)：

（2）政府主導(dǎo)、成功解決資金問(wèn)題。東明亞行貸款灘區(qū)安全建設(shè)項(xiàng)目，由山東黃河河務(wù)局和當(dāng)?shù)卣步?。?guó)家投入資金比例大，該項(xiàng)目村臺(tái)土方及相應(yīng)的交通建設(shè)完全由國(guó)家投入，地方各級(jí)政府、集體和個(gè)人只是負(fù)責(zé)群眾住新房搬遷及相應(yīng)的公用設(shè)施建設(shè)。再者，集中修筑大村臺(tái)，便于規(guī)劃中心村鎮(zhèn)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，有利于節(jié)約土地資源和解決資金問(wèn)題。如平陰縣灘建項(xiàng)目?jī)H舊村復(fù)墾一項(xiàng)，即可增加土地1400多畝，結(jié)合土地指標(biāo)置換政策，可置換資金近億元，為群眾搬遷和建房提供了強(qiáng)有力的資金支持。東阿鎮(zhèn)把灘建項(xiàng)目涉及的5個(gè)村的新村集中在一個(gè)村臺(tái)上，建成了一個(gè)中心村，為前阮二村、蘇橋村、新老博士村統(tǒng)一興建的二層別墅式住宅樓已成為平陰縣新農(nóng)村建設(shè)的典范。[8]

“東明、平陰、范縣模式”總體上是比較成功的，但也存在一些問(wèn)題，如河南省長(zhǎng)垣縣的5個(gè)村臺(tái)、范縣1個(gè)村臺(tái)和山東省平陰縣7個(gè)村臺(tái)，雖然村臺(tái)建好了，但占用了大量的耕地，同時(shí)也因移民沒(méi)有國(guó)家補(bǔ)助而未在村臺(tái)上建房。[9]另外，據(jù)周淑娟等調(diào)查：利用亞行貸款項(xiàng)目“東明黃河灘區(qū)安全建設(shè)”的一些問(wèn)題，一是群眾的態(tài)度：群眾從心里支持國(guó)家要改善他們生存環(huán)境的想法；新村臺(tái)臺(tái)頂面積人均60m2（含公共設(shè)施）的標(biāo)準(zhǔn)，百姓均不能接受；在新村臺(tái)蓋一個(gè)兩層的樓房目前需要7萬(wàn)元左右，當(dāng)?shù)厝罕姵惺懿涣?。二是?dāng)?shù)卣囊庖?jiàn)：新村建設(shè)調(diào)地困難；對(duì)多年生活在灘區(qū)的百姓來(lái)說(shuō)，黃河來(lái)水并不是那么可怕；建議灘區(qū)百姓享受滯洪區(qū)補(bǔ)償政策；制定相關(guān)政策，逐步消化灘區(qū)內(nèi)群眾。[10]這些問(wèn)題，應(yīng)在今后黃河灘區(qū)安全建設(shè)中予以高度重視。

三、對(duì)河南黃河灘區(qū)移民遷安的啟示

黃河灘區(qū)自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境差，但長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)攔蓄洪水、削減洪峰，排泄洪水，沉沙和減緩主槽淤積的作用。[11]目前，仍存在的主要問(wèn)題有：灘區(qū)經(jīng)常遭受洪水侵襲，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后；灘區(qū)政策不適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后；“二級(jí)懸河”形勢(shì)嚴(yán)峻，河勢(shì)尚未有效控制；人水共處局面不會(huì)改變；沒(méi)有補(bǔ)償政策，使得人水爭(zhēng)地問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重等。[12]黨和國(guó)家始終高度重視灘區(qū)發(fā)展和群眾脫貧致富問(wèn)題，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《黃河流域綜合規(guī)劃》、《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》中明確提出推進(jìn)灘區(qū)扶貧搬遷，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部聯(lián)合印發(fā)的《黃河下游灘區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償資金管理辦法》于2013年1月1日起施行，為黃河灘區(qū)提供了很多政策支持。目前，黃河灘區(qū)居民扶貧搬遷已列入2014年河南省政府工作報(bào)告，提出具備條件的黃河灘區(qū)群眾盡快實(shí)施扶貧搬遷。[13]

（一）盡快出臺(tái)符合黃河流域的灘區(qū)政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2000年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），明確對(duì)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后的淹沒(méi)損失進(jìn)行補(bǔ)償。在國(guó)家公布的蓄洪滯洪區(qū)名錄中有淮河的黃墩湖、南潤(rùn)段等18個(gè)河道行洪區(qū)。2003年淮河發(fā)生大水，黃墩湖等蓄滯洪區(qū)實(shí)施分洪，洪水過(guò)后，國(guó)家按照該《辦法》進(jìn)行了補(bǔ)償。黃河下游灘區(qū)既是行洪區(qū)，又是滯洪和沉沙區(qū)，其性質(zhì)、作用和淮河流域有些蓄滯洪區(qū)、行洪區(qū)完全相同，且在處理泥沙方面更具有特殊的功能。雖然目前尚未被列入蓄洪滯洪區(qū)名錄，但是該《辦法》的出臺(tái)和實(shí)施，為黃河灘區(qū)享受蓄滯洪區(qū)受災(zāi)補(bǔ)償政策提供了依據(jù)。因此，對(duì)黃河下游灘區(qū)實(shí)行補(bǔ)償政策是非常必要的，國(guó)家應(yīng)盡快“根據(jù)國(guó)家蓄滯洪區(qū)管理的相關(guān)規(guī)定和條例，以及洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)和灘區(qū)功能分區(qū)方案，制定出符合灘區(qū)情況的黃河下游灘區(qū)蓄滯洪淹沒(méi)損失補(bǔ)償政策與實(shí)施方案，做到因?yàn)┲埔耍瑓^(qū)別對(duì)待?！盵14]

（二）政府主導(dǎo)，加強(qiáng)組織管理

以往移民遷安成功的“東明模式”，就是由政府主導(dǎo)利用國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金科學(xué)規(guī)劃實(shí)施的，縝密合理的組織管理所發(fā)揮的作用，應(yīng)高度重視。盡管“東明模式”屬于災(zāi)后的特事特辦，很成功，也很難復(fù)制，但成功的工作組織模式對(duì)今后灘區(qū)創(chuàng)造條件進(jìn)行村莊外遷有一定的借鑒意義。村莊外遷方式是通過(guò)居住遷移，將黃河灘區(qū)內(nèi)村莊遷至黃河大堤的背河側(cè)，變?yōu)﹨^(qū)居住為灘外居住，這種方式能夠徹底解決灘區(qū)群眾的安全問(wèn)題?！皷|明模式”就是很好的樣本，使部分群眾率先得到一個(gè)安全的居住環(huán)境。另外，黃河下游灘區(qū)利用黃河洪水管理亞行貸款項(xiàng)目的“東明、平陰、范縣模式”，之所以取得比較好的效果，同樣與黃委會(huì)和當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府的大力支持是分不開(kāi)的。

（三）移民遷安方式要因地制宜

1.因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。灘區(qū)移民遷安要因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，切勿一刀切。在全面摸清河南黃河灘區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和村莊空間分布的基礎(chǔ)上，按照黃河洪水4000m3/s、6000m3/s、8000m3/s的流量進(jìn)行模擬測(cè)算，確定具備搬遷的村莊類(lèi)型，分清輕重緩急，分步實(shí)施。秦明周等利用遙感影像、水文站點(diǎn)觀測(cè)資料，按照黃河下游二維水沙數(shù)學(xué)模型，采用2004年汛后河道大斷面資料，計(jì)算生成不同流量級(jí)大洪水在開(kāi)封黃河灘區(qū)的可能淹沒(méi)范圍圖（淹沒(méi)區(qū)邊界），認(rèn)為為保護(hù)下游灘區(qū)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，6000m3/s洪水行水線(xiàn)下的村莊近期最好整體遷出至大堤之外。[15]此工作可推廣應(yīng)用于河南黃河灘區(qū)需要整體村莊外遷的評(píng)估。

2.村莊遷出灘外和修筑大村臺(tái)有機(jī)結(jié)合。村莊整體遷出灘外，所需資金大，而且會(huì)涉及灘區(qū)居民的搬遷心理和生產(chǎn)半徑?！皷|明模式”屬于黃河洪災(zāi)后的國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金建設(shè)工程，特事特辦，很難復(fù)制。村莊遷出灘外的適用對(duì)象：大堤兩側(cè)均有居民和土地的“騎堤村”（按距大堤1公里以?xún)?nèi)控制）；房屋或土地被黃河沖毀的“落河村”，可搬遷到背河。河南省黃河灘區(qū)采取村莊遷出灘外安置方式的成功與否，取決于國(guó)家和政府資金的投資能力。2014年12月25日，河南省政府在得到《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于河南省黃河灘區(qū)居民遷建試點(diǎn)工作的復(fù)函》的情況下，也僅限于先行選擇范縣、封丘、蘭考3個(gè)縣4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中受洪水威脅較大、能整村外遷安置的14個(gè)村莊，開(kāi)展遷建試點(diǎn)工作。[16]

河南黃河灘區(qū)居民扶貧搬遷的主要工作應(yīng)放在加快灘區(qū)安全建設(shè)上，這就需要增加避洪設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，提高抵御黃河洪水的能力，連村成片集中修筑大村臺(tái)，是比較可行的辦法，“東明、范縣、平陰”模式可資借鑒。地方政府應(yīng)加大工作力度，積極爭(zhēng)取，按照目前實(shí)施比較成熟的“東明、平陰、范縣”亞行項(xiàng)目建設(shè)模式，加快灘區(qū)安全建設(shè)步伐。

[1]左平,楊建設(shè).黃河水庫(kù)移民工作的回顧與展望[EB/OL].http://www.abd.cn/papers/allto/20051110/ paper769.shtml.

[2]黃河三門(mén)峽水利樞紐志編纂委員會(huì).黃河三門(mén)峽水利樞紐志[M].中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1993:169-174.

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（責(zé)任編輯 卞建寧）

D632.4

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1671-9123（2015）01-0125-06

2015-01-22

河南省政府決策研究招標(biāo)課題（2014362）

吳朋飛（1979-）,男,江蘇如皋人,河南大學(xué)黃河文明與可持續(xù)發(fā)展研究中心副研究員,地理學(xué)博士后,主要從事中國(guó)歷史地理學(xué)、黃河歷史環(huán)境變遷研究。