.福建農(nóng)林大學公共管理學院；.福建農(nóng)林大學管理學院 曹瑞陽李中斌

城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)轉移人口市民化探析

1.福建農(nóng)林大學公共管理學院；2.福建農(nóng)林大學管理學院 曹瑞陽1李中斌2

農(nóng)業(yè)轉移人口是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是創(chuàng)新社會管理的重要內容。農(nóng)業(yè)轉移人口作為社會的弱勢群體，其市民化問題應當引起全社會的重視。該文首先梳理了農(nóng)業(yè)轉移人口管理的政策演變過程，然后分析農(nóng)業(yè)轉移人口市民化過程中面臨的農(nóng)業(yè)轉移人員素質不高、社會排斥、政府乏力、農(nóng)業(yè)轉移人員權益受損、制度缺失等問題，最后提出了教育培訓、轉變觀念、政府推動、放開戶籍、統(tǒng)一法規(guī)等政策建議。

城鎮(zhèn)化 農(nóng)業(yè)轉移人口 市民化

1　概述

黨的十八大報告提出，要“促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結構性問題”。城鎮(zhèn)化問題，實質上就是農(nóng)民發(fā)展轉變問題，城鎮(zhèn)化過程就是轉變城鄉(xiāng)二元結構，通過改變農(nóng)業(yè)人口戶籍和生存狀態(tài)，不斷減少農(nóng)民增加市民、把農(nóng)村居民遷居到城鎮(zhèn)工作和生活，把農(nóng)民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，把農(nóng)村變?yōu)槌擎?zhèn)的過程。報告還提出“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”。中央經(jīng)濟工作會議又提出“要把有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好”。在經(jīng)濟社會發(fā)展和改革調研工作座談會上，李克強總理指出“推動城鎮(zhèn)化，把農(nóng)民工逐步轉為城市市民，需要推進戶籍制度改革”［1］。城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化問題被多次提及，引起政府和民眾的廣泛關注。農(nóng)業(yè)轉移人口是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟規(guī)律作用下，勞動力等生產(chǎn)要素必然要在產(chǎn)業(yè)和地區(qū)間進行流動，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，是指農(nóng)業(yè)轉移人口在城市獲得工作崗位、實現(xiàn)職業(yè)轉變的基礎上，最終獲得城鎮(zhèn)永久居住身份，平等享受城鎮(zhèn)居民公共服務和社會福利，全面參與政治、經(jīng)濟、社會和文化生活，實現(xiàn)經(jīng)濟立足、社會接納、身份認同和文化交融的過程［2］。如何處理好農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化問題，是當前新一屆領導班子面臨的一大現(xiàn)實考驗。農(nóng)業(yè)轉移人口能夠順利轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，將影響我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須首先妥善解決農(nóng)業(yè)轉移人口市民化問題。

2　我國農(nóng)業(yè)轉移人口現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)轉移人口是我國的一個獨特人口群體，伴隨我國經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，人口流動的規(guī)模、頻率也增勢明顯。2013年底，我國已經(jīng)有2.6億的農(nóng)村勞動力從事非農(nóng)就業(yè)，根據(jù)有關部門推測，到2020年，我國農(nóng)村轉移到城市的人口規(guī)模將達到3.2億。2013年，我國城市人口7.3億，常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，而按戶籍人口算只有36%左右，有超過17%的人因戶籍限制處于“半市民化”的尷尬境地，遠低于發(fā)達國家80%的平均水平。從2002年到2013年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35%的速度發(fā)展著，城鎮(zhèn)人口平均每年增長2096萬人。從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來看，我國目前處于城鎮(zhèn)化發(fā)展中期，農(nóng)業(yè)轉移人口增長對城鎮(zhèn)化率增長的貢獻率超過50%，成為拉動我國城鎮(zhèn)化水平的主要力量。我國目前人均 GDP已突破4000億美元大關，按照世界各國的發(fā)展規(guī)律，我國現(xiàn)階段正處于矛盾集中爆發(fā)期。我國經(jīng)濟如果不能繼續(xù)保持快速增長，社會問題不能妥善解決，我國就可能陷入“中等收入陷阱”。城鎮(zhèn)化不僅可以促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，而且也將成為擴大消費、拉動投資、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變以及推動我國經(jīng)濟持續(xù)增長的新動力。

3　我國農(nóng)業(yè)轉移人口市民化面臨的問題

3.1農(nóng)業(yè)轉移人口文化技能素質不高

農(nóng)業(yè)轉移人口文化素質低和觀念陳舊是制約農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的內在因素。在農(nóng)業(yè)轉移人口中，初中學歷占多數(shù)，且未受過正規(guī)技能培訓，同企業(yè)對勞動者的要求相比，還有較大差距，影響就業(yè)質量，在城市勞動力市場競爭中處于劣勢地位［3］。文化技能素質的限制使得農(nóng)業(yè)轉移人口在資本積累、職業(yè)晉升、人際交往、心理抗壓和法律維權方面不能滿足城市社會要求，成為制約農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的一大障礙。

3.2社會排斥使農(nóng)業(yè)轉移人口融入難

農(nóng)業(yè)轉移人口進入城市后，無論是在公共資源還是就業(yè)機會方面都會對城市居民造成一定威脅。由于傳統(tǒng)觀念根深蒂固，城市居民在農(nóng)民面前優(yōu)越感十足，看不起農(nóng)民群體，更不能客觀評價其對城市建設作出的貢獻。農(nóng)業(yè)轉移人口在城市多從事一些工資收入低、福利待遇差的工作，沒有社會地位，沒有政治權利，混跡在城市的底層。這種“既沒錢又沒權、又沒背景”的尷尬出身使得他們很難在城市中拓展社交網(wǎng)絡，獲得社會支持。農(nóng)業(yè)轉移人口難以融入城市主流社會更加大了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的難度，阻礙市民化進程［4］。

3.3流入地政府推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的動力不足

農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是一項耗資巨大的工程，對于流入地政府來說，意味著大筆支出成本。農(nóng)民工與其他移民相比，就業(yè)能力和收入水平較低，在城市競爭中極有可能成為潛在的失業(yè)者和低保人群。基于這種判斷，流入地城市往往會認為吸納農(nóng)業(yè)轉移人口會導致城市失業(yè)率上升，增加政府社?；鹭斦摀?。此外，吸納農(nóng)業(yè)轉移人口還需要為農(nóng)民工及其子女提供義務教育和職業(yè)技能培訓，教育費用支出必會大幅提高，這筆費用多會由地方政府負擔，流入地政府很難有足夠的動力推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化［5］。假設流入地政府是一個理性經(jīng)濟人，那么流入地政府推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化過程也是基于對收益—成本分析進行考量的，農(nóng)業(yè)轉移人口為經(jīng)濟發(fā)展的助力作用是收益，吸納大量農(nóng)業(yè)轉移人口，為其提供就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等公共服務就是成本。就當前來看，無論流入地政府是否推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，農(nóng)業(yè)轉移人口為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供助力的收益是既定的。作為理性的經(jīng)濟人，若沒有額外利益的驅動，流入地政府對于推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化自然不會竭盡全力。

3.4農(nóng)業(yè)轉移人口較難享有同等福利，權益受損嚴重

農(nóng)業(yè)轉移人口難以享受與城市居民平等的權利，在住房、醫(yī)療、社會保障、子女教育等方面的正當權益受損嚴重［6］。住房方面，老一輩農(nóng)業(yè)轉移人口多從業(yè)于建筑行業(yè)，跟隨工地流轉，住房問題并不突出。新生代的農(nóng)業(yè)轉移人口更多從業(yè)于制造業(yè)和服務業(yè)，相當一部分是夫妻兩人甚至是舉家外出流動，住房需求龐大。醫(yī)療方面，農(nóng)業(yè)轉移人口游離于制度之外，很難享受醫(yī)療保障優(yōu)惠。子女教育方面，大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉移人口子女只能在師資差、教育資源少的民工子弟學校接受教育，造成農(nóng)業(yè)轉移人口子女受教育機會的不平等。即便有機會在城市公辦學校上學，由于不具備當?shù)貞艨?，還要繳納昂貴的借讀費，加重其經(jīng)濟負擔。

3.5農(nóng)業(yè)轉移人口市民化法規(guī)制度不健全

法律是調整社會生活的基本準則，是市場經(jīng)濟的最高權威，完善的法律體系是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的制度保障。目前，我國各地關于農(nóng)業(yè)轉移人口管理的法律法規(guī)多為地方性法規(guī)，缺乏全國范圍的統(tǒng)一規(guī)定，導致各地管理規(guī)定不一致，管理局面混亂。阻滯農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的另一原因是土地流轉制度不健全。城鎮(zhèn)化過程中要切實維護農(nóng)民耕地、住房權益，關鍵就是土地制度的改革和調整。政府可以嘗試通過改造未利用土地以擴大土地供應，明確土地產(chǎn)權，允許土地的等價交易；允許土地合法流轉，開征土地流轉稅，把農(nóng)民的權益轉化成實實在在的立足城鎮(zhèn)的資本［7］。

4　促進我國農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的政策建議

4.1增大農(nóng)民教育投資，加強農(nóng)民職業(yè)技能培訓

由財政安排專項資金進行農(nóng)民職業(yè)技能培訓。中央政府和地方政府劃分責權，共同出資對農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓。通過減免學費、加大補貼的形式調動農(nóng)民參與職業(yè)技能培訓的積極性。各級政府要因地制宜，探索有效的培訓方式，注重職業(yè)技能培訓的實用性和有效性，充分借助中職、高職、成人教育等既有平臺，擴大職業(yè)技能培訓的覆蓋群體，盡快將各年齡段的農(nóng)民納入義務職業(yè)技能培訓范圍［8］。

4.2轉變傳統(tǒng)觀念，接納農(nóng)業(yè)轉移人口

首先，城市居民要轉變傳統(tǒng)觀念，正確認識和評價農(nóng)業(yè)轉移人口對城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展所做的貢獻，以平等開放的心態(tài)接納農(nóng)業(yè)轉移人口。其次，政府部門要加強輿論宣傳引導，不斷增加城市居民對農(nóng)業(yè)轉移人口的認識和理解，使市民在思想和行動上接納農(nóng)業(yè)轉移人口盡快融入城市。在全社會形成一種互相尊重、互相信任的氛圍，促進社會主義和諧社會的順利構建。城鎮(zhèn)化是一個雙贏乃至多贏的舉措，城鎮(zhèn)化水平提高意味著需要更多的交通、電力、燃氣、自來水和污水處理等基礎設施，這將創(chuàng)造大量投資需求和就業(yè)機會，同時億萬農(nóng)民通過轉移就業(yè)提高收入，在轉為市民過程中享受更好的公共服務，可以使城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結構升級、消費潛力不斷釋放。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化將成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。

4.3進一步增強流入地政府推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的意愿和能力

推進改革不僅是“一紙之變”，更需要真金白銀的投入。城鎮(zhèn)每落戶一個人，政府需要投入10萬元左右。這對于我國中央政府財力無疑是一個巨大考驗。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本要由個人、企業(yè)和政府共同分擔。首先，增加中央財政負擔農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的公共成本比例，釋放地方財政壓力。通過中央財政的轉移支付，形成地方政府對吸納農(nóng)業(yè)轉移人口的物質激勵。每年由中央財政劃撥一定資金用于農(nóng)業(yè)轉移人口主要流入地的公共服務支出補貼，以此增加流入地政府推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的意愿和能力。其次，嘗試由用工企業(yè)共同分擔農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的公共成本。農(nóng)業(yè)轉移人口進城為企業(yè)運轉輸送大量勞動力，創(chuàng)造企業(yè)利潤。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化能夠增強企業(yè)用工穩(wěn)定性，減少因員工流動而產(chǎn)生的員工技能培訓費用，企業(yè)成為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的最大受益者。根據(jù)“誰受益，誰負擔”的原則，企業(yè)理應分擔農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本［9］。

4.4放開戶籍制度限制，保障社會福利均等化

雖然我國已經(jīng)放開農(nóng)村人口流動限制，但長期的城鄉(xiāng)二元結構體制影響并未消除，戶籍限制仍是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的最大障礙。我國以戶籍為基礎的社會服務和社會福利分配機制，形成城市農(nóng)村戶口背后的利益差別，是我國城鄉(xiāng)戶籍的根本問題所在。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化首先要改革的就是戶籍制度，要還原戶籍的人口登記功能，取消依托戶籍的各項社會福利。2014年7月底，國務院印發(fā)了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（簡稱“《意見》”），部署深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，這標志著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段?！兑庖姟分赋?，改革要堅持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，堅持以人為本、尊重群眾意愿，堅持因地制宜、區(qū)別對待，堅持統(tǒng)籌配套、提供基本保障。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。 《意見》就進一步推進戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施。一是進一步調整戶口遷移政策。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，有效解決戶口遷移中的重點問題。二是創(chuàng)新人口管理。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立居住證制度，健全人口信息管理制度。三是切實保障農(nóng)業(yè)轉移人口及其他常住人口合法權益。完善農(nóng)村產(chǎn)權制度，擴大義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋面，加強基本公共服務財力保障。

此外，2014年3月16日，我國正式公布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系等一系列舉措，推進農(nóng)業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務，并要求創(chuàng)新體制機制，建立健全農(nóng)業(yè)轉移人口市民化推進機制。逐步放開城市基本公共服務限制，將覆蓋范圍擴大到農(nóng)業(yè)轉移人口。保障其合法權益，使其逐步擺脫政治經(jīng)濟弱勢化、邊緣化命運，為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化保駕護航［10］。

4.5建立全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)轉移人口法規(guī)

孔子說過，“國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安，蓋均無貧，和無寡，安無傾”，農(nóng)業(yè)轉移人口在流入地受到的不公正待遇會導致他們對流入地感情淡漠，難以融入當?shù)厣鐣?，不利于當?shù)厣鐣姆€(wěn)定和諧。所以，我們迫切呼喚國家高層盡快制定出全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)轉移人口管理法規(guī)，對農(nóng)業(yè)轉移管理機構、職責、經(jīng)費、人員等作出明確規(guī)定，為農(nóng)業(yè)轉移人口的依法管理提供法律依據(jù)。法律面前人人平等，用法律的權威來維護社會公平正義，保障農(nóng)業(yè)轉移人口的正當權益，為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化提供法律保障［11］。

5　結語

城鎮(zhèn)化是客觀經(jīng)濟規(guī)律作用的必然結果，將成為我國未來經(jīng)濟發(fā)展的重要推力。我國的新型城鎮(zhèn)化是以人為本、以人為核心的城鎮(zhèn)化，是提高城市人口素質和生活質量、有歷史、有人文、有傳承、有記憶的城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是我國城鎮(zhèn)化進程無法回避的課題，也是提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的必然途徑。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化過程固然漫長且艱辛，但我們堅信，只要全社會凝心聚力、共同努力，在不久的將來，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化問題必當?shù)玫酵咨平鉀Q，我國的城鎮(zhèn)化事業(yè)也必將取得顯著性進展。

［1］ 年似水.好一個“農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”［J］.浙江經(jīng)濟， 2013（1）∶38.

［2］ 黎智洪.農(nóng)業(yè)轉移人口市民化∶制度困局與策略選擇［J］.人民論壇， 2013 （20）∶49-51.

［3劉海軍，飛燕推進我國農(nóng)業(yè)轉移人口市民化對策探析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟， 2013（6）∶58-60.

［4］ 張紅宇.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村勞動力轉移∶戰(zhàn)略抉擇和政策思路［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟， 2011（6）∶4-14.

［5］ 蒲文彬.城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民轉移就業(yè)與市民化問題研究［J］.農(nóng)業(yè)考古，2011（6 ）：81-85.

［6］ 李錫偉.淺議新型城市化發(fā)展中流動人口管理模式的改革［J］.公安研究，2012（9）∶15-20.

［7］ 唐景明.建立農(nóng)民自愿退出農(nóng)村機制 推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化［J］. 農(nóng)村工作通訊，2013（11）∶39-41.

［8］ 鄧永輝.為農(nóng)業(yè)人口轉移服務是成人教育的時代使命［J］.成人教育， 2013（6）∶72-73.

［9］ 張北平.農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本研究［J］.山西財經(jīng)大學學報，2013，35（1）∶14-15.

［10］ 張彌.社會結構變化中的人口遷移與城鎮(zhèn)化［J］.科學社會主義， 2013（3）∶91-94.

［11］ 喻新安，谷建全.新型城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)農(nóng)村人口有序轉移研究［J］.區(qū)域經(jīng)濟評論，2013（1）：135-143.