周靈敏郭有道肖文鮮

土地征收強(qiáng)制清表的實(shí)踐操作及完善建議——以規(guī)范執(zhí)法為視角

周靈敏*郭有道**肖文鮮***

**郭有道:廈門市翔安區(qū)人民檢察院檢察員。

***肖文鮮:廈門市翔安區(qū)人民檢察院助理檢察員。

隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn),農(nóng)村越來越多的土地被征收,我國目前還沒有制定出調(diào)整集體土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系的專門法律,政府征地程序的瑕疵以及被征地村民訴求的多樣化,導(dǎo)致村民和村集體、村民和政府之間的矛盾頻發(fā),稍有不慎即可能將政府推至法律和輿論的風(fēng)口浪尖,如“山東平度縱火事件”①2014年3月21日凌晨1時(shí)54分,山東省平度市鳳臺街道杜家疃村村民看守被征農(nóng)田的帳篷被人為縱火,造成1名守地村民死亡、3人受傷。經(jīng)查,4名縱火者系受該村村委會主任杜群某和工地承建商崔連某指使實(shí)施縱火暴行?！袄ッ鲿x寧事件”②2014年10月14日,在昆明市晉寧縣晉城泛亞工業(yè)品商貿(mào)物流中心項(xiàng)目施工過程中,企業(yè)施工人員與村民因征地問題發(fā)生暴力沖突,共造成8人死亡,18人受傷。。個(gè)別村民因不滿政府征地補(bǔ)償拒不交地,并以暴力或以暴力相威脅阻撓征地的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

例如,廈門市某區(qū)一鎮(zhèn)政府組織執(zhí)法局等單位對轄區(qū)某地塊進(jìn)行征地清表保障性施工,遭到該地塊承包人康某的阻撓,康某潑灑汽油在自己身上,揚(yáng)言要自焚,意欲阻撓施工以獲取更多的補(bǔ)償款,后被在場的工作人員制止。隨后,康某的兒子聞訊到場,持刀追砍在場工作人員,砍傷三人。其中一傷者經(jīng)鑒定為輕微傷。公安機(jī)關(guān)以妨害公務(wù)罪對康某父子二人提請檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查,認(rèn)為該案現(xiàn)有的證據(jù)無法證實(shí)征地實(shí)施單位的征地清表系合法的執(zhí)行公務(wù)行為,于是作出不批準(zhǔn)逮捕決定。

如何在現(xiàn)有的法律框架內(nèi),處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與依法征地、維護(hù)穩(wěn)定與化解矛盾的關(guān)系,是當(dāng)前基層政府應(yīng)當(dāng)思考的問題。筆者以上述涉嫌妨害征地清表案件為切入點(diǎn),經(jīng)走訪土地征收實(shí)務(wù)部門和基層征地工作人員,詳細(xì)了解土地征收報(bào)批、實(shí)施、強(qiáng)制清表各階段存在的問題和困難,針對征地部門在落實(shí)土地征收相關(guān)法律、法規(guī)及政策中存在的不足和問題,提出完善建議。

一、強(qiáng)制清表的內(nèi)涵和原則

土地征收是指國家出于公共利益的需要,依據(jù)法律規(guī)定,按照法定的程序,以行政強(qiáng)制的方式取得被征收人土地財(cái)產(chǎn)權(quán),并給予公平、合理補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。①陳紹軍、顧向一:《農(nóng)村征地補(bǔ)償協(xié)議的法律分析》,載《江蘇社會科學(xué)》2011年第1期。作為土地征收的一個(gè)非必經(jīng)環(huán)節(jié),保障清表或保障性施工,也稱強(qiáng)制清表、強(qiáng)行土地清表或土地清表保障性施工,并不是專業(yè)的法律術(shù)語,沒有明確的法律內(nèi)涵和外延,可以理解為基于土地征收的行政強(qiáng)制性和公益性,在土地征收過程中因被征地村民拒絕領(lǐng)取補(bǔ)償款、拒不交地時(shí),由征地主體對被征地村民所有的地上物依法強(qiáng)制清除的一種行政強(qiáng)制措施。強(qiáng)制清表具有以下兩個(gè)特點(diǎn):一是主體的法定性。作出強(qiáng)制清表決定的主體應(yīng)當(dāng)是征地主體,法律后果也應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)。二是行為方式的行政強(qiáng)制性。征收主體在履行相應(yīng)的程序后,依法對被征地主體的地上物實(shí)行強(qiáng)制消滅,是公權(quán)力對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施的行政強(qiáng)制。因此,強(qiáng)制清表應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:

(一)主體適格

根據(jù)我國《土地管理法》第46條及《土地管理法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)第25條的規(guī)定,征地主體依法應(yīng)當(dāng)是縣級以上地方人民政府,同級政府的土地行政主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

(二)信息公開

根據(jù)《土地管理法》第48條及《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定,征地方案和征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)按照法律規(guī)定的程序和范圍,在法定的期限內(nèi)公示、公告。公開征地的相關(guān)信息有利于提高征地工作的透明度,便于村民充分了解土地征收過程。

(三)程序正當(dāng)

在整個(gè)征地過程中,征地主體應(yīng)當(dāng)依照《物權(quán)法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)及地方性規(guī)章的規(guī)定,依法發(fā)布征地公告、補(bǔ)償安置方案公告、組織聽證、簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議、發(fā)放征地補(bǔ)償款等,做到程序合法。

(四)結(jié)果公正

在土地征收中,被征地村民不僅關(guān)注自己的既得利益,也會關(guān)注同等狀況下其他被征地村民的所得利益。差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會導(dǎo)致村民之間通過利益比較,產(chǎn)生不平衡心理,對抗政府的征地工作。因此,政府應(yīng)努力做到同一地塊、同一地段、同一項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,防止因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后不一致引發(fā)暴力阻撓征地現(xiàn)象的發(fā)生。

二、土地征收強(qiáng)制清表的實(shí)踐操作

強(qiáng)制清表作為土地征收的一個(gè)環(huán)節(jié),對強(qiáng)制清表的法律評價(jià)必然會涉及對土地征收主體和征地程序的評價(jià),當(dāng)前土地征收過程存在以下不規(guī)范之處:

(一)征地程序不夠規(guī)范

根據(jù)國土資源部《征用土地公告辦法》《關(guān)于<廈門市征地制度改革試點(diǎn)方案>的復(fù)函》,廈門市2002年起被列為征地改革試點(diǎn)城市。廈門市人民政府發(fā)布的《廈門市集體土地上房屋征收與補(bǔ)償安置暫行辦法》、廈門市國土資源與房產(chǎn)管理局發(fā)布的《廈門市征地工作程序》對征地程序做了較多簡化,將征地程序分為報(bào)批和實(shí)施兩個(gè)階段,報(bào)批包括發(fā)布征地預(yù)告、組織聽證、現(xiàn)狀調(diào)查確認(rèn)。

1.征地公告發(fā)布程序不夠規(guī)范。(1)征地預(yù)告沒有實(shí)際發(fā)布到位。按照要求,征地預(yù)告應(yīng)由土地行政主管部門在擬被征地的村(居)委會發(fā)布,并張貼于村(居)委會公示欄。在實(shí)踐中,土地行政主管部門作出征地預(yù)告后,有及時(shí)張貼公示,但因缺乏后續(xù)跟蹤監(jiān)管,部分征地預(yù)告張貼后即被撕毀,村民無法及時(shí)了解征地信息。(2)征地公告和安置補(bǔ)償方案未告知到位。按照要求,征地項(xiàng)目獲批后,應(yīng)由區(qū)級人民政府(以下簡稱區(qū)政府)發(fā)布征地公告,除涉及國家保密事項(xiàng)等特殊情況外,區(qū)政府國土資源行政主管部門(以下簡稱土地行政主管部門)應(yīng)在村組公示、公告征地批準(zhǔn)事項(xiàng)和安置補(bǔ)償方案,聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的意見,補(bǔ)償安置方案的公示期限應(yīng)不少于15日。在實(shí)踐中,區(qū)政府通常在報(bào)紙、政府官網(wǎng)等大眾媒體發(fā)布征地公告,且公告一般僅有批準(zhǔn)機(jī)關(guān),沒有批準(zhǔn)文號和批準(zhǔn)時(shí)間。因公告針對不特定多數(shù)人發(fā)出,受眾有限,個(gè)別村民仍無法及時(shí)了解公告的內(nèi)容。征地批準(zhǔn)事項(xiàng)和征收補(bǔ)償安置方案一般由用地單位組織公示,土地行政主管部門并未履行相應(yīng)的公示職責(zé)。對于法律明確規(guī)定的征地程序和手續(xù),地方有關(guān)政府部門并不執(zhí)行,該公告的不予公告,該告知的不予告知,有時(shí)直至建設(shè)項(xiàng)目動工了,村民才知道土地被征收了,而無法通過正當(dāng)途徑來維護(hù)自己的權(quán)利。①曹星:《對征地拆遷行為引發(fā)群體性事件的思考》,http://blog.sina.com.cn,下載日期:2014年12月27日。

2.對征地聽證重視不夠。村民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、補(bǔ)償方式有較大異議和要求質(zhì)證的,土地行政主管部門應(yīng)組織被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民召開聽證會,征求意見和建議,進(jìn)一步修訂完善征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。聽證程序?yàn)榇迕窈驼g展開平等對話和協(xié)商提供平臺,有利于引導(dǎo)村民通過合法的途徑反映和解決問題,防范、化解征地矛盾。實(shí)踐中,因征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系由全市統(tǒng)一制定的,無法通過聽證程序予以變更。同時(shí),為了追求征地效率,有關(guān)部門對征地聽證程序重視不夠,征地主體既未明確告知被征地所在的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民享有聽證的權(quán)利,也未組織聽證。很多潛伏的矛盾糾紛在征地實(shí)施過程中爆發(fā)出來,影響征地工作的順利推進(jìn)。

(二)征地實(shí)施主體不當(dāng)

實(shí)踐中,與土地征收相關(guān)的部門分別是區(qū)政府、區(qū)屬國有企業(yè)即名義上的用地單位、區(qū)土地行政主管部門、區(qū)建設(shè)局下設(shè)的土地房屋征收事務(wù)管理中心、鎮(zhèn)人民政府(以下簡稱鎮(zhèn)政府)。區(qū)土地行政主管部門主要是根據(jù)用地單位的申請,負(fù)責(zé)審核提供的報(bào)批材料并逐級上報(bào),發(fā)布征地預(yù)公告,不參與具體征地事務(wù)。土地房屋征收事務(wù)管理中心的職責(zé)主要是統(tǒng)籌指導(dǎo)全區(qū)征地工作,不參與具體征地事務(wù)。在實(shí)踐中,征收工業(yè)用地、商業(yè)用地和儲備用地,都是以市屬或區(qū)屬國有企業(yè)作為用地單位,逐級向有權(quán)部門申請辦理征地報(bào)批各項(xiàng)手續(xù)。征地獲批后,區(qū)政府發(fā)布征地公告,用地單位即委托鎮(zhèn)政府組織征地,并將土地補(bǔ)償款撥付給鎮(zhèn)政府。鎮(zhèn)政府以自己的名義開展征地工作,包括發(fā)動征地宣傳,清點(diǎn)地上物,與被征地集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂交地確認(rèn)書并撥付征地補(bǔ)償款,指導(dǎo)被征地集體經(jīng)濟(jì)組織分配補(bǔ)償款,組織清表地上物。個(gè)別村民拒不配合征地清表,影響施工進(jìn)度時(shí),鎮(zhèn)政府向征地項(xiàng)目所屬的區(qū)委、區(qū)政府下設(shè)的指揮部報(bào)告,由指揮部研究決定是否需要強(qiáng)制清表并負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

區(qū)政府將土地征收權(quán)委托國有企業(yè)代為行使,國有企業(yè)再行委托鎮(zhèn)政府或其他單位行使,缺乏法律依據(jù),理由如下:(1)土地征收權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律設(shè)定。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定,對非國有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律。土地征收系國家公權(quán)力對集體土地所有權(quán)的強(qiáng)制征收,土地征收的主體、程序和范圍依法應(yīng)當(dāng)由法律設(shè)定。(2)土地征收權(quán)不能授權(quán)或委托其他機(jī)關(guān)、單位行使。行政授權(quán)必須有明確的法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù),沒有法定依據(jù)的,視為行政委托。對于行政機(jī)關(guān),“法無授權(quán)即禁止”,行政委托必須有法定依據(jù),沒有法定依據(jù)的委托是不合法的,也是無效的?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定征地主體依法應(yīng)當(dāng)是縣級以上地方人民政府,亦即代表國家行使土地征收權(quán)的最低一級政府應(yīng)當(dāng)是縣級政府,當(dāng)前并無其他法律、法規(guī)或規(guī)章等規(guī)定土地征收權(quán)可以委托其他機(jī)關(guān)或單位行使。土地征收是政府行為,應(yīng)當(dāng)由政府出面與被征收人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議。①韓松:《論政府公權(quán)力對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的侵害及其治理》,載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。因此,國有企業(yè)、鎮(zhèn)級政府不是土地征收的主體,無權(quán)以自己的名義組織征地。下文所述南安市的案例,即為鎮(zhèn)政府不具備征地主體資格。

(三)強(qiáng)制清表實(shí)施無章

1.主體和依據(jù)混亂。有的以會議紀(jì)要為依據(jù),由區(qū)政府牽頭鎮(zhèn)街等部門參與實(shí)施。區(qū)政府或其下設(shè)的指揮部形成會議紀(jì)要,作為強(qiáng)制清表的執(zhí)行依據(jù),并根據(jù)會議紀(jì)要的內(nèi)容確定具體實(shí)施方案,實(shí)施方案列明參與清表的部門和人員分工。有的沒有明確的書面文件,直接由鎮(zhèn)政府組織清表。鎮(zhèn)政府根據(jù)征地項(xiàng)目的推進(jìn)情況,報(bào)請區(qū)政府或其下設(shè)的指揮部后,直接組織執(zhí)法局等部門實(shí)施。

2.程序操作失范。具體表現(xiàn)如下:(1)工作組在對地上物進(jìn)行清點(diǎn)時(shí),被征地村民拒絕到場簽字確認(rèn)的,未對地上物種類、數(shù)量等相關(guān)證據(jù)予以保全確認(rèn)。(2)地上物補(bǔ)償款發(fā)放不到位。被征地村民拒不領(lǐng)取地上物補(bǔ)償款時(shí),未將補(bǔ)償款足額存入被征地村民個(gè)人賬戶或予以公證、提存。(3)征地實(shí)施主體未對被征地村民履行相應(yīng)的書面催告程序,而是直接由村干部通知被征地村民限期清表、領(lǐng)取補(bǔ)償款,告知主體錯(cuò)位。

三、強(qiáng)制清表操作失范引發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境

(一)政府承擔(dān)行政敗訴和國家賠償責(zé)任

以黃和鴿等32人訴南安市人民政府、南安市省新鎮(zhèn)人民政府組織實(shí)施土地征收行為違法一案為例。黃和鴿等32人系省新鎮(zhèn)西埔村22組村民,2006年至2010年期間,南安市人民政府根據(jù)福建省人民政府作出的5個(gè)批復(fù)文件,從2006年11月開始,對包括原告承包地在內(nèi)的土地實(shí)施征收。2007年7月17 日,省新鎮(zhèn)人民政府、南安市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)組織人員強(qiáng)征22組尚未丈量的土地及地上建筑物,2008年1月3日,又組織人員強(qiáng)毀原告的石屋及龍眼樹。原告對此提起行政訴訟。訴狀稱:(1)被告沒有依法將社保資金列入補(bǔ)償范圍,未給村民合法合理的安置和補(bǔ)償即開始征收土地。(2)被告征地前未召開村民會議,也未履行告知、確認(rèn)、聽證等程序,在村民不知情的情況下,到田間丈量,強(qiáng)毀原告的石屋及龍眼樹。(3)被告超過福建省人民政府批復(fù)文件批準(zhǔn)的數(shù)量征地。

南安市人民法院將該案移送泉州市中級人民法院(以下簡稱泉州中院)審理。泉州中院于2012年8月7日判決駁回原告訴求。原告不服,向福建省高級人民法院(以下簡稱省高院)提起上訴,省高院發(fā)回重審。泉州中院于2014年3月20日作出判決,確認(rèn)被告南安市人民政府組織實(shí)施征收原告承包地的行為違法,裁定駁回原告對被告南安市省新鎮(zhèn)政府的訴求。理由如下:

1.南安市人民政府才是本案的適格被告。根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,南安市人民政府才是征地行為的主體,省新鎮(zhèn)人民政府不具備征地主體資格。

2.被告組織實(shí)施征地行為系違法行政行為,表現(xiàn)在:(1)未按規(guī)定發(fā)布、張貼征地公告。被告雖發(fā)布了5份征地公告,但未在原告所在村張貼,且兩份公告未在福建省人民政府征地批復(fù)批準(zhǔn)之日起10日內(nèi)發(fā)布,違反了《福建省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)第22條的規(guī)定。(2)南安市國土資源局發(fā)布的《征地補(bǔ)償安置方案公告》內(nèi)容不完整,且方案內(nèi)容未經(jīng)南安市人民政府批準(zhǔn)即組織實(shí)施。(3)征地尚未批復(fù)即要求村集體領(lǐng)取補(bǔ)償款。原告于2007年1月至3月期間領(lǐng)取征地補(bǔ)償款,而福建省人民政府2008年才作出征地批復(fù),違反《實(shí)施辦法》第19條的規(guī)定。(4)強(qiáng)毀原告地上物無法律依據(jù)。被告對原告所有的房屋、龍眼樹等地上物實(shí)施強(qiáng)征及毀損行為無法律依據(jù),也無法律授權(quán),與被告實(shí)施的征地行為同屬違法行為。

3.原告訴稱要求南安市省新鎮(zhèn)人民政府、南安市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)賠償因強(qiáng)征、強(qiáng)毀行為造成的損失,因未能提供相應(yīng)的證據(jù)予以證實(shí),不予采納。

本案中,南安市省新鎮(zhèn)政府參與實(shí)施征地事務(wù),其法律后果應(yīng)當(dāng)由南安市人民政府承擔(dān)。該判決表明政府在征地過程中,應(yīng)嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、規(guī)章關(guān)于征地的實(shí)體和程序要求,做到程序到位、主體適格、內(nèi)容合法,否則將承擔(dān)敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn),還可能承擔(dān)相應(yīng)的國家賠償責(zé)任。

(二)引發(fā)不良的社會示范效應(yīng)

以前述康某父子二人妨害公務(wù)案為例,檢察機(jī)關(guān)在辦理該案的過程中,因公安機(jī)關(guān)未能提交征地主體適格、程序合法、執(zhí)行公務(wù)等相應(yīng)的證據(jù)材料,只能作出不批準(zhǔn)逮捕的決定。當(dāng)前,對個(gè)別村民暴力阻撓征地行為缺乏法律規(guī)制,一方面,會妨礙征地工作的推進(jìn),被征地村民以拒絕征地或暴力阻撓征地為手段,要求獲得更多的補(bǔ)償款,可能引發(fā)其他村民效仿,形成“大鬧大解決、小鬧小解決”的不良風(fēng)氣,增加征地工作的難度;另一方面,會削弱政府的權(quán)威,動搖其他按期交地村民對法治的信仰和對政府的信任,加大現(xiàn)有征地規(guī)則的執(zhí)行難度。對于那些極少數(shù)超越法律和政策規(guī)定,漫天要價(jià)、阻礙發(fā)展,甚至惡意鬧事,嚴(yán)重影響社會秩序的,要依法及時(shí)進(jìn)行處理,以維護(hù)法律的尊嚴(yán)和公正、公平的征地拆遷秩序。①楊普蘭:《正視和解決好因征地拆遷工作引發(fā)的社會矛盾》,載《中國商報(bào)》2013年第8期。

四、完善強(qiáng)制清表的可行性建議

(一)征地公告和聽證程序合法到位

1.規(guī)范發(fā)布征地公告。按期發(fā)布征地公告是保障被征地村民知情權(quán)的必要條件,也是依法征地的前提。建議征地預(yù)公告和征用土地公告應(yīng)在法定期限內(nèi)在被征地所在的鎮(zhèn)、村公告、張貼,張貼期限不少于15日。張貼期內(nèi),區(qū)土地行政主管部門應(yīng)定期巡查,確保公告存在。為便于村民及時(shí)知悉公告內(nèi)容,還可以采取廣播、手機(jī)短信等便捷方式予以公告。在公告的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)推行征地信息查詢制度,方便公眾查詢征地批復(fù)、范圍、補(bǔ)償、安置等相關(guān)信息。①劉展超:《國務(wù)院推進(jìn)“陽光征收” 征地拆遷信息將可查詢》,載《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》2013年7月11日第1版。公告內(nèi)容應(yīng)指明村民對征地異議的救濟(jì)途徑:不同意征地或不同意征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的,可以向征地實(shí)施單位反映,由區(qū)級政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。征地公告發(fā)布后,征地實(shí)施單位開始與被征地集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商征地事宜,簽訂征地協(xié)議。征地單位應(yīng)科學(xué)、合理地評估、清點(diǎn)地上物,清點(diǎn)結(jié)束后,將清點(diǎn)的權(quán)屬、種類、數(shù)量、規(guī)格等結(jié)果及補(bǔ)償費(fèi)用張榜公告。

2.依法開展征地聽證。征地實(shí)施單位通過組織聽證,有利于及時(shí)掌握村民的思想動態(tài),防患于未然。村民參與征地過程,有機(jī)會表達(dá)其正當(dāng)?shù)臋?quán)益和需求,便于征地主體多方汲取合理化意見和建議,修訂完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑,促使各方利益主體對土地征收政策達(dá)成社會認(rèn)同。②周愛民:《以構(gòu)建社會認(rèn)同整合機(jī)制化解征地拆遷矛盾》,載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年4月6日第5版。根據(jù)國土資源部《國土資源聽證規(guī)定》第19條的規(guī)定,土地行政主管部門在征地預(yù)公告中應(yīng)明確告知被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地村民享有聽證權(quán),上述主體對擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案有異議的,可以在征地預(yù)公告送達(dá)后5個(gè)工作日內(nèi)書面提出,并列明包括申請聽證的具體事項(xiàng)、依據(jù)、理由等內(nèi)容。對符合條件的申請,土地行政主管部門應(yīng)及時(shí)組織聽證。

(二)征地主體適格

如前所述,鎮(zhèn)政府不具備征地主體資格,其發(fā)布安置補(bǔ)償方案及簽訂交地確認(rèn)書、補(bǔ)償協(xié)議等行為均無法律依據(jù)。應(yīng)進(jìn)一步明確,區(qū)政府才是征地主體,區(qū)土地行政主管部門具體組織實(shí)施。鎮(zhèn)政府可以協(xié)助開展征地事務(wù)性工作,如征地補(bǔ)償?shù)怯?、調(diào)查、指導(dǎo)征地補(bǔ)償款的分配、處理征地補(bǔ)償糾紛等,與征地相關(guān)的安置補(bǔ)償及強(qiáng)制清表等工作,均應(yīng)在征地主體的指導(dǎo)下進(jìn)行,法律后果應(yīng)當(dāng)由征地主體承擔(dān)。對地上物的強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由區(qū)政府作出書面決定,體現(xiàn)在:(1)區(qū)政府召開的關(guān)于地上物清表的會議紀(jì)要。紀(jì)要應(yīng)有明確的行動對象、時(shí)間、文號、公章、落款單位、執(zhí)行單位名稱及具體事項(xiàng),具備區(qū)級政府正式文件的效力。(2)有效的聯(lián)合執(zhí)法方案。方案由區(qū)政府作出,需列明聯(lián)合執(zhí)法的責(zé)任主體、實(shí)施單位、具體施工人員,可能存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),并擬定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。

值得一提的是,雖然《實(shí)施辦法》規(guī)定了對違法阻撓國家建設(shè)征收土地的,縣級以上人民政府土地行政主管部門可以責(zé)令交出土地,拒不交出土地的,可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但對于縣級以上土地行政主管部門責(zé)令當(dāng)事人交出土地的具體條件和程序缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定,且轄區(qū)土地行政主管部門基本上不參與具體征地工作,目前尚無土地行政主管部門責(zé)令被征地村民交出土地的案例。

(三)前置條件到位,程序操作適當(dāng)

1.地上物的清點(diǎn)和公示程序。清點(diǎn)地上物是計(jì)算地上物補(bǔ)償款的前提和依據(jù),征地實(shí)施單位在清點(diǎn)地上物時(shí),應(yīng)通知所有權(quán)人到場確認(rèn)地界和地上物的種類、規(guī)格、數(shù)量,填寫征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表并簽字。被征地村民拒絕到場的,應(yīng)通知其所在社區(qū)兩名以上的干部現(xiàn)場見證,由見證人簽字確認(rèn),工作人員對地界、地上物予以拍照。清點(diǎn)結(jié)束后,征地實(shí)施單位應(yīng)在小組公示地上物的種類、數(shù)量、補(bǔ)償款數(shù)額及歸屬,通知地上物所有權(quán)人領(lǐng)取補(bǔ)償款。

2.地上物補(bǔ)償款的公證提存程序。依據(jù)《物權(quán)法》第42條①該款規(guī)定:征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。的規(guī)定,足額補(bǔ)償和妥善安置是發(fā)生集體土地所有權(quán)強(qiáng)制消滅的必要條件。征地主體與被征地集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知地上物所有權(quán)人限期領(lǐng)取地上物補(bǔ)償款。所有權(quán)人拒絕領(lǐng)取的,征地主體可以按照一定的程序?qū)⒀a(bǔ)償款公證提存。辦理公證提存前,應(yīng)再行通知被征地村民領(lǐng)取補(bǔ)償款,通知無法送達(dá)的,參照《民事訴訟法》第92條的規(guī)定,采用公告送達(dá)的方式。補(bǔ)償款公證提存后,征收主體應(yīng)當(dāng)另行書面通知被征收人向公證機(jī)構(gòu)領(lǐng)取提存款。公證提存地上物補(bǔ)償款只是強(qiáng)制清表的前提條件,不能作為強(qiáng)制清表的依據(jù)。

3.書面催告程序。補(bǔ)償款公證提存后,征收主體應(yīng)當(dāng)書面告知被征地村民限期清表并領(lǐng)取地上物補(bǔ)償款。參照《行政強(qiáng)制法》第35條、第36條的規(guī)定,征地主體作出強(qiáng)制清表的決定前,應(yīng)事先書面催告被征地村民限期清表義務(wù),明確告知被征地村民逾期不清表的,政府將組織強(qiáng)行清表。告知書應(yīng)載明催告主體并蓋章,由兩名以上工作人員直接送達(dá)被征地村民,被征地村民享有陳述和抗辯的權(quán)利,對被征地村民提出抗辯的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)記錄在案,被征地村民拒絕簽收的,可參照《民事訴訟法》第86條的規(guī)定,邀請村干部或村民代表到場,說明情況,記明拒收事由和日期,由送達(dá)人、見證人簽名,也可以把告知書留在被征地村民的住所,采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程,即視為送達(dá)。

征地主體在履行前述補(bǔ)償款公證提存和清表義務(wù)催告程序后,如果被征收人拒不領(lǐng)取補(bǔ)償款又不在限期內(nèi)自行清表的,參照《行政強(qiáng)制法》第37條第1款①該款規(guī)定:經(jīng)催告,當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定,且無正當(dāng)理由的,行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。的規(guī)定,征地主體可以組織強(qiáng)制清表。

4.強(qiáng)制清表決定應(yīng)當(dāng)以書面形式作出并于執(zhí)行當(dāng)日送達(dá)當(dāng)事人。參照《行政強(qiáng)制法》關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定,征地主體在組織強(qiáng)制清表前,應(yīng)現(xiàn)場向被征地村民送達(dá)強(qiáng)制清表執(zhí)行通知書,列明當(dāng)事人姓名、住址,強(qiáng)制清表的理由、依據(jù)、范圍,告知被征地村民對本次強(qiáng)制執(zhí)行不服的,可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟,但不停止本次強(qiáng)制清表的執(zhí)行,執(zhí)行通知書應(yīng)當(dāng)有征地單位的名稱、印章和日期。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第43條第1款②該款規(guī)定:行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是,情況緊急的除外。的規(guī)定,強(qiáng)制清表應(yīng)當(dāng)在正常工作日內(nèi)實(shí)施。

結(jié) 語

土地征收是公權(quán)行為,政府在征地過程中,既是運(yùn)動員又是裁判員,享有較大的自由裁量權(quán)?，F(xiàn)行土地征收和補(bǔ)償制度還存在諸多缺陷,如“公共利益”的界定模糊,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等。盡管當(dāng)前征地拆遷矛盾產(chǎn)生的原因是多方面的,但大量事實(shí)表明,一些政府官員在處理征地問題時(shí)缺乏法治意識、不依法行政是矛盾產(chǎn)生并趨向復(fù)雜化、激烈化、持續(xù)化的重要原因。③宋志紅:《以法治思維和方式化解征地拆遷矛盾》,載《法制日報(bào)》2013年12月11日第12版。政府應(yīng)樹立依法行政理念,依法依規(guī)開展土地征收工作,做到程序公開、透明,最大限度地保障被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地村民依法應(yīng)當(dāng)享有的各項(xiàng)權(quán)利,減少和化解征地矛盾。

*周靈敏:廈門市翔安區(qū)人民檢察院檢察員,法學(xué)碩士。