易海輝

省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理路徑初探

易海輝*

深化司法體制改革是全面推進(jìn)依法治國,加快建設(shè)社會主義法治國家的重要舉措。十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對司法體制改革作了全面部署?！稕Q定》提出“推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”,即所謂的“省級統(tǒng)一管理”。這一改革是中央司法體制改革部署中最復(fù)雜、最艱巨的內(nèi)容,意義重大。

目前,上海、吉林等省市已先行開展包含省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理在內(nèi)的四項(xiàng)司法體制改革內(nèi)容試點(diǎn)。①袁定波、周斌:《6省份陸續(xù)啟動司法體制改革試點(diǎn),北京上海將設(shè)跨行政區(qū)劃法院檢察院》,http://www.legaldaily.com.cn,下載日期:2014年12月24日。各試點(diǎn)地區(qū)相繼出臺了試點(diǎn)方案,對省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理進(jìn)行了框架性設(shè)計(jì)。②姜微、楊金志:《上海:司法改革試點(diǎn)拉開序幕》,http://news.xinhuanet.com,下載日期:2014年12月24日;王家梁:《貴州正式啟動司法體制改革試點(diǎn)工作》,http://news. jschina.com.cn,下載日期:2014年12月24日。從媒體報(bào)道的內(nèi)容來看,各試點(diǎn)地區(qū)對省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理的原則基本一致,但各自具體路徑如何,并未有詳細(xì)的披露。省級統(tǒng)一管理是一項(xiàng)全新的司法體制改革課題,無先驗(yàn)可鑒。本文擬就這一理論和實(shí)踐意義重大的課題進(jìn)行探索,從省級統(tǒng)一管理可能遇到的問題或困難入手,提出具體的路徑依賴。

一、省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理的目的

目的決定方向。設(shè)計(jì)省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理的路徑,首先要明確這一個(gè)改革的目的。筆者認(rèn)為,中央提出探索實(shí)施這一改革,有以下幾個(gè)方面的目的:

(一)直接目的——克服司法地方化

司法權(quán)本質(zhì)上屬于中央事權(quán),探索實(shí)施省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理的直接目的是克服司法地方化,使司法回歸其本質(zhì)。①楊小軍:《法治中國視域下的司法體制改革研究》,載《法學(xué)雜志》2014年第3期。司法地方化是司法兩大痼疾之一。②一般認(rèn)為,兩大痼疾是指司法地方化和司法行政化。目前,同級法院、檢察院的人事、財(cái)物受制于同級黨委、政府,其中黨委掌握法院、檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)的任免,政府主要保障法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)。這種司法人財(cái)物保障模式,導(dǎo)致地方黨委、政府對同級司法機(jī)關(guān)的干涉成為可能。司法機(jī)關(guān)處理一些案件時(shí),不同程度受制于地方黨委、政府。司法權(quán)地方化是對中央事權(quán)的挑戰(zhàn),亦即對司法權(quán)威的挑戰(zhàn)。為克服這種異象,使司法權(quán)回歸其中央事權(quán)軌道,樹立司法權(quán)威,需要將司法權(quán)收歸中央,由中央對全國司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物進(jìn)行管理和保障。但在現(xiàn)行體制和保障水平之下,一步到位地收歸中央統(tǒng)一管理還難以實(shí)現(xiàn)。因此,中央政法委書記孟建柱指出,由于“將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理,尚有一定困難”,所以“先將省以下地方人民法院、檢察院人財(cái)物由省一級統(tǒng)一管理”。③孟建柱:《深化司法體制改革》,載《人民日報(bào)》2013年11月25日第6版。

(二)終極目的——實(shí)現(xiàn)司法公正

司法應(yīng)當(dāng)維護(hù)公平正義,探索實(shí)施省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理的終極目的是確保司法公正的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中,地方黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)對一些案件通過“打招呼”“批條子”等形式,對司法機(jī)關(guān)正常辦案進(jìn)行干擾。尤其是一些影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、政府利益的案件,地方黨委、政府更加密切“關(guān)注”和“指示”,甚至有的以紅頭文件的形式進(jìn)行干擾,④據(jù)媒體曝光,湖南雙峰縣企業(yè)主李定勝在涉嫌收購25根象牙被抓后,縣委、縣政府以紅頭文件的形式向婁底市委政法委說情,“請求”將李取保候?qū)?理由是如果不放人,會影響企業(yè)發(fā)展。參見葉祝頤:《紅頭文件為嫌犯說情污染司法水源》,載《長沙晚報(bào)》2014年4月18日第2版。影響了司法的公平、公正。一些地方經(jīng)濟(jì)能力有限,司法財(cái)物保障不足,法官、檢察官待遇長期偏低,導(dǎo)致為錢辦案、辦案為錢。而“就人類天性之一般情況而言,對某人的生活有控制權(quán),等于對其意志有控制”⑤[美]漢密爾頓:《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如等譯,商務(wù)印書館1980年版,第396頁。。司法機(jī)關(guān)的意志受制于人,本質(zhì)上司法不獨(dú)立,即司法權(quán)不能依法獨(dú)立行使。而司法權(quán)的獨(dú)立行使是保障司法公正的先決條件。司法作為社會正義的最后一道防線,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其最終救濟(jì)功能,公平公正地裁斷個(gè)案,維護(hù)社會公平正義。因此,要探索實(shí)施省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理,為司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法提供良好的人員和物質(zhì)保障,確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán),最終實(shí)現(xiàn)司法公平公正。⑥彭何利:《法院設(shè)置體制改革的方向與路徑——比較法視野下的司法改革研究進(jìn)路》,載《法學(xué)雜志》2014年第3期。

基于克服司法地方化的直接目的和實(shí)現(xiàn)司法公正的終極目的,在探索實(shí)施省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理路徑時(shí),應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞它們進(jìn)行。凡是有利于克服司法地方化,實(shí)現(xiàn)司法公正的制度、機(jī)制設(shè)計(jì)都應(yīng)該大膽探索、實(shí)施;凡是容易導(dǎo)致司法地方化,妨礙司法公正的制度、機(jī)制都應(yīng)該革除、廢止。

二、司法人財(cái)物省級統(tǒng)一管理改革面臨的難題

實(shí)施省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理,意味著現(xiàn)有的地方法、檢人財(cái)物管理模式的重大改變,涉及一系列利益和權(quán)力的重新分配,必將面臨諸多的問題和困難,主要有以下幾個(gè)方面:

(一)法院、檢察院系統(tǒng)內(nèi)縱向權(quán)力分配問題

司法人財(cái)物省級統(tǒng)一管理,是針對司法行政事務(wù),即人、財(cái)、物,而非針對司法業(yè)務(wù),即審判、檢察工作。社會普遍擔(dān)心省級統(tǒng)一管理,會造成內(nèi)部行政化的凸顯,亦即系統(tǒng)內(nèi)司法行政事務(wù)管理權(quán)力集中到省級司法機(jī)關(guān),會干擾到司法業(yè)務(wù)的上下監(jiān)督關(guān)系或獨(dú)立關(guān)系,形成法、檢系統(tǒng)內(nèi)部下級不管是人、財(cái)、物還是業(yè)務(wù)都唯省級院是從的權(quán)力格局。

避免因人財(cái)物省級統(tǒng)一管理后造成對審級獨(dú)立的干擾,是設(shè)計(jì)人財(cái)物省級統(tǒng)管模式必須認(rèn)真考慮的因素。①根據(jù)《憲法》的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在體制上是上、下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,遵循檢察一體化規(guī)律,與法院的上、下監(jiān)督關(guān)系截然不同。因此,在檢察業(yè)務(wù)上,上、下級具有類似行政機(jī)關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)下級,下級服從上級的行政化特性。司法人財(cái)物省級統(tǒng)管主要是避免對審判業(yè)務(wù)上、下級監(jiān)督關(guān)系的沖擊和干擾。人財(cái)物省級統(tǒng)一管理,改變了現(xiàn)行各級法院、檢察院自行管理的內(nèi)部權(quán)力模式,權(quán)力由分散多層行使轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一行使?？陀^而言,這在排除市、縣兩級黨政機(jī)關(guān)干擾司法風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),可能加劇法院、檢察院系統(tǒng)內(nèi)部行政化風(fēng)險(xiǎn),增加人財(cái)物管理權(quán)濫用和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)力越集中越容易腐敗。簡單地收回人財(cái)物管理權(quán)還不夠,必須有配套制度和分權(quán)機(jī)制,需要在省級統(tǒng)管制度建構(gòu)上引入適當(dāng)?shù)拿裰饕蛩鼗蛑坪饬α?。如充分吸收地方法院、檢察院的意見;建立完善的監(jiān)督和過問備案機(jī)制。同時(shí),省級統(tǒng)一管理可能因?yàn)檫^于“扁平化”而導(dǎo)致管理效率低下。因此,要允許一些事務(wù)的層級分權(quán)。有些行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)高度集中,有些則可以放權(quán);有的需要通過民主的方式進(jìn)行管理,有的則需要通過集中的方式進(jìn)行管理。

(二)省級司法與政法委、組織、財(cái)政等系統(tǒng)間橫向權(quán)力分配問題

將原來屬于地方管理的人財(cái)物統(tǒng)一到省級進(jìn)行管理,實(shí)質(zhì)上是對人財(cái)物管理權(quán)在省級層面的再分配。這一管理權(quán)顯然難以也不可能由省高級法院、省檢察院獨(dú)自決策和行使,必須要有其他省級部門和單位共同配合、支持,如省委政法委、組織部、編辦、人社、財(cái)政等部門,沒有這些力量的支持配合,省級統(tǒng)一管理無法順利實(shí)施。協(xié)調(diào)好省高級法院、省檢察院與這些部門之間的權(quán)力分配,對于搞好省級統(tǒng)一管理至關(guān)重要。有觀點(diǎn)指出:省高級法院、省檢察院應(yīng)當(dāng)將主要精力放在司法業(yè)務(wù)上,對于人財(cái)物這一類司法行政事務(wù),應(yīng)當(dāng)交由外部機(jī)關(guān)來管理,如司法行政機(jī)關(guān)或單獨(dú)的司法委員會,即省級統(tǒng)管應(yīng)由行政主導(dǎo),而非司法主導(dǎo)。對此,十六大報(bào)告曾提出將審判、檢察工作與相關(guān)的行政管理工作分開,將司法行政管理權(quán)交給其他部門或者由專門成立的司法委員會(或者法院檢察院事務(wù)管理局)承擔(dān)。實(shí)踐證明,該觀點(diǎn)缺乏普遍認(rèn)可,沒有生命力。①蔣惠嶺:《未來司法體制改革面臨的具體問題》,載《財(cái)經(jīng)》2013年12月1日。

因此,實(shí)施省級統(tǒng)一管理,必須建立健全嚴(yán)格而系統(tǒng)的司法行政事務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)和程序,并公開化、透明化,引入社會監(jiān)督,壓縮司法行政事務(wù)管理機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),防止其干預(yù)司法業(yè)務(wù)。編制管理、財(cái)政審核撥付等司法行政事務(wù)的管理具有較強(qiáng)的專業(yè)性,非專業(yè)人士難以知悉,容易形成封閉體系,從而增加腐敗風(fēng)險(xiǎn)。對此,國外一般采取打破部門封鎖,引入社會力量的模式,形成由司法行政機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)、社會專業(yè)人士集體決定的司法行政事務(wù)管理決策機(jī)制,以及司法行政事務(wù)集體決策與日常管理相分離的體制。②謝鵬程:《探索司法行政事務(wù)管理權(quán)與檢察權(quán)相分離》,載《檢察日報(bào)》2014年12月12日第3版。在設(shè)計(jì)省級統(tǒng)一管理路徑時(shí),既要發(fā)揮好省高級法院、省檢察院對本系統(tǒng)情況熟知的先天管理優(yōu)勢和地位,也要妥善協(xié)調(diào)好外部的黨政部門在協(xié)同做好省級統(tǒng)管上的權(quán)力分配,形成一種權(quán)力體系的動態(tài)平衡。

(三)改革后省以下法、檢與同級黨委、政府的關(guān)系問題

司法作為上層建筑的組成部分,司法與政治從來都是相互影響的。③喻中:《作為政治的司法》,載《法制日報(bào)》2012年1月18日第10版。事實(shí)上,政治需要司法來維護(hù)正常的執(zhí)政秩序,司法需要政治來維護(hù)其存在的合法性。④楊建軍:《法治國家中司法與政治的關(guān)系定位》,載《法治與社會發(fā)展(雙月刊)》2011年第5期。在實(shí)踐中,有時(shí)候司法機(jī)關(guān)對黨政干預(yù)還持歡迎態(tài)度,如疑難案件的處理、涉法涉訴案件的信訪維穩(wěn)、棘手案件的執(zhí)行等。司法權(quán)是一種被動性權(quán)利,其權(quán)威來自于司法活動的公信力。在司法公信力不高的現(xiàn)實(shí)之下,司法機(jī)關(guān)在很多時(shí)候被迫求助于政治支持。一旦省級統(tǒng)管使得地方兩院失去地方政治資源的支持,司法可能在地方政治生態(tài)中被邊緣化。⑤桑本謙、趙耀彤:《司法獨(dú)立的冷思考》,http://www.mzyfz.com,下載日期:2014年10月3日。因此,省級統(tǒng)一管理需要正確看待地方黨委的領(lǐng)導(dǎo),以及地方司法機(jī)關(guān)在地方工作格局中處于什么地位、擔(dān)當(dāng)什么角色。

省級統(tǒng)一管理之后,市、縣兩級法、檢與同級黨委政府還有沒有關(guān)系,是不是徹底“脫管”了?本質(zhì)上是中央事權(quán)與地方黨政權(quán)力的相互關(guān)系問題,即中央利益與地方利益的平衡。過去,人、財(cái)、物由地方說了算,地方黨政機(jī)關(guān)對同級法、檢有很大的影響力。省級統(tǒng)一管理后,這種影響力將削弱,司法權(quán)的獨(dú)立性將進(jìn)一步增強(qiáng)。但在我國作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的單一制體制下,各級司法機(jī)關(guān)與同級黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系是不能也不可能割裂的。省級統(tǒng)一管理的目的是要克服司法地方化,而非否定黨的領(lǐng)導(dǎo),也不意味著不需要地方政法委協(xié)調(diào)工作機(jī)制、財(cái)務(wù)保障等方面的問題。①蘭心宇:《展望第三輪司法改革》,載《南風(fēng)窗》2014年第4期。

(四)省級統(tǒng)管的保障力度問題

省級統(tǒng)一管理后,經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)是否待遇有所提升?經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)待遇是否會被拉平,待遇降低?簡言之,省級統(tǒng)一管理如何解決利益平衡問題,或稱之為保障標(biāo)準(zhǔn)問題。這是廣大司法人員高度關(guān)注的問題。如果改革預(yù)期的結(jié)果與廣大司法人員的理想有差距或差距較大,改革必然難以成功;改革步伐太大,達(dá)到了廣大司法人員的預(yù)期,但卻超過了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的承受度,同樣也注定難以成功。司法體制改革必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng),超越經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的改革注定要失敗。②李林:《深化司法體制改革需要研究的幾個(gè)問題》,http://www.iolaw.org.cn,下載日期:2014年10月7日。因此,設(shè)計(jì)人財(cái)物省級統(tǒng)一管理路徑時(shí),必須對改革保障的力度或標(biāo)準(zhǔn)有合理的考量,這是決定改革成功與否的重要因素。

事實(shí)上,中、基層法院、檢察院和地方政府已建立起互相服務(wù)、互相利用的共處模式。③黎明海:《法院去“地方化”引熱議:基層法官喜憂參半》,http://news.sohu.com,下載日期:2014年10月10日。并不是所有地方對于人財(cái)物統(tǒng)管都充滿期盼。對發(fā)達(dá)地區(qū)而言,經(jīng)費(fèi)不成問題,并不太關(guān)心經(jīng)費(fèi)由誰來保障,反而擔(dān)心省級統(tǒng)一管理之后經(jīng)費(fèi)會被拉平,導(dǎo)致待遇降低。然而,提升法官、檢察官待遇可以有效激發(fā)他們參與改革的積極性和承擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的愿望。因此,在財(cái)政承受能力許可范圍內(nèi),各地應(yīng)當(dāng)保持現(xiàn)有保障水平不降低,并適當(dāng)提高保障落后地區(qū)的待遇,盡量縮小地區(qū)間保障差距。同時(shí),發(fā)揮政策導(dǎo)向作用,將基層待遇保障放在首要位置,實(shí)行優(yōu)先優(yōu)厚保障。

(五)省級統(tǒng)管與《憲法》和法律配套問題

實(shí)施人財(cái)物省級統(tǒng)一管理改革,必然會與現(xiàn)行《憲法》、法律有關(guān)條款發(fā)生沖突。如何協(xié)調(diào)好改革與憲法、法律配套問題,亦即改革的法律依據(jù),是不可回避的問題。而在《憲法》修改之前,全國人大常委會無權(quán)修改這些規(guī)定,也難以通過一項(xiàng)“決定”為改革提供法律依據(jù)。①謝鵬程:《司法省級統(tǒng)管改革路徑》,載《中國改革》2014年第2期。憲法修改是一件極為嚴(yán)肅、慎重的事情,輕易啟動修憲程序?yàn)橐豁?xiàng)尚不能稱為成熟的司法改革試錯(cuò)背書,可能會進(jìn)一步貶損憲法的權(quán)威性。②秦前紅:《司法改革要摒除“理由政治”》,http://opinion.caixin.com,下載日期:2014 年10月15日。從理想與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的角度思考,解決省級統(tǒng)一管理改革所遇到的法律障礙,宜采用積極穩(wěn)妥、逐步解決的思路,先由全國人民代表大會進(jìn)行特別授權(quán)的方式處理試點(diǎn)地區(qū)的改革,全國人民代表大會依照《憲法》規(guī)定通過專門的授權(quán)決定來應(yīng)對,待條件成熟時(shí)再全面、系統(tǒng)地修改《憲法》和相關(guān)法律。③高其才:《省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革的法律障礙》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2014年第1期。同時(shí),還可以通過黨的領(lǐng)導(dǎo)體制暫時(shí)規(guī)避法律沖突。

三、省以下法、檢人財(cái)物省級統(tǒng)一管理的具體路徑設(shè)計(jì)

作為具體的制度設(shè)計(jì),必須遵循機(jī)制制度可操作性、科學(xué)性為首要原則。人財(cái)物省級統(tǒng)一管理,可分為人員的省級統(tǒng)一管理以及財(cái)物的省級統(tǒng)一管理。

(一)人財(cái)物省級統(tǒng)一管理制度設(shè)計(jì)應(yīng)把握的主要原則

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義事業(yè)取得成功的根本保證。司法機(jī)關(guān)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家機(jī)關(guān)。實(shí)施人財(cái)物省級統(tǒng)一管理的司法體制改革,也必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹于制度設(shè)計(jì)的始終,以保持正確的政治方向。偏離正確的政治方向的司法體制改革,注定是要失敗的。④本報(bào)評論員:《堅(jiān)持正確政治方向推進(jìn)司法體制改革》,載《法制日報(bào)》2014年1月18日第1版。省級統(tǒng)一管理,絕非由省高級法院和省檢察院分別統(tǒng)一管理本系統(tǒng)全省的人財(cái)物。省級統(tǒng)一管理應(yīng)當(dāng)是在省級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,省級有關(guān)黨政部門和司法機(jī)關(guān)協(xié)同管理。

2.以中央司法改革精神為指引。十八屆三中全會、四中全會以及中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組幾次會議先后對司法體制改革作出了系列部署。尤其是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》(以下簡稱《意見》),對人財(cái)物省級統(tǒng)一管理提出了相對明確的改革方向?！兑庖姟诽岢鰧θ说慕y(tǒng)一管理,主要是建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制;對財(cái)物的統(tǒng)一管理,主要是建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)由省級政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理機(jī)制。中央這些司法改革的文件精神是設(shè)計(jì)人財(cái)物省級統(tǒng)一管理路徑的重要指引。

3.堅(jiān)持合法性原則。在中國特色社會主義法律體系形成以后,任何具有體制創(chuàng)新意義的改革都面臨著法律的障礙,司法體制改革也不例外。人財(cái)物省級統(tǒng)一管理與其他司法體制改革內(nèi)容相比,與現(xiàn)有的憲法和法律規(guī)定沖突最大。習(xí)近平總書記指出:“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用,加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！雹佟读?xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議》,載《人民日報(bào)》2014年3 月1日第1版。簡而言之,改革就要堅(jiān)持合法性原則。省級統(tǒng)一管理路徑設(shè)計(jì)同樣要在憲法和法律框架內(nèi)開展。一般而言,先立法后改革或者通過立法實(shí)行改革,是一種最優(yōu)的選擇。但對于人財(cái)物省級統(tǒng)一管理這樣的復(fù)雜問題,難以在短期內(nèi)形成清晰的可復(fù)制、可推廣的制度,需要不斷的探索和檢驗(yàn)校正。因此,在改革制度設(shè)計(jì)上要堅(jiān)持符合憲法和法律的原則性規(guī)定,避免與法律發(fā)生直接沖突,存其形,移其旨。②謝鵬程:《司法省級統(tǒng)管改革路徑》,載《中國改革》2014年第2期。

4.符合司法規(guī)律。司法體制改革只有遵循司法活動的客觀規(guī)律,才能建設(shè)公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度。③孟建柱:《深化司法體制改革》,載《人民日報(bào)》2013年11月25日第6版。司法權(quán)依法獨(dú)立行使是基本司法規(guī)律。司法功能的實(shí)現(xiàn)需要司法管理功能的支撐和保障,司法管理功能會對司法獨(dú)立產(chǎn)生影響。④譚世貴、梁三利:《構(gòu)建自治型司法管理體制的思考——我國地方化司法管理的問題與出路》,載《北方法學(xué)》2009年第3期?，F(xiàn)代法治國家,為確保司法獨(dú)立原則的實(shí)現(xiàn),一般都比較注重司法行政管理事務(wù)與司法業(yè)務(wù)相分離,對司法機(jī)關(guān)人財(cái)物實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、透明化和社會化管理,并為司法權(quán)獨(dú)立行使提供有力的人財(cái)物保障。⑤謝鵬程:《探索司法行政事務(wù)管理權(quán)與檢察權(quán)相分離》,載《檢察日報(bào)》2014年12月12日第3版。司法人財(cái)物省級統(tǒng)一管理是司法行政管理權(quán)的重新調(diào)整,是確保司法權(quán)依法獨(dú)立行使的改革舉措。在制度設(shè)計(jì)上,應(yīng)當(dāng)始終遵循司法規(guī)律,對法官、檢察官選任、考核、懲戒、對財(cái)物的分配、使用等都需要加強(qiáng)對權(quán)力主體的監(jiān)督制約,建立規(guī)范化、透明化的權(quán)力運(yùn)行制度體系。

(二)省以下法院、檢察院人員省級統(tǒng)一管理路徑

省以下法院、檢察院人員省級統(tǒng)一管理,其目的是通過建立相關(guān)制度,形成法官、檢察官全省“統(tǒng)一選任、遴選,分級審批、任免”的管理格局,塑造高素質(zhì)的司法隊(duì)伍。筆者認(rèn)為,圍繞法官、檢察官的遴選、任免、考評、懲戒等事項(xiàng),應(yīng)建立以下配套制度:

1.建立省級法官、檢察官遴選委員會和懲戒委員會。鑒于遴選和懲戒在具體工作內(nèi)容上的差異,兩者應(yīng)當(dāng)由不同的機(jī)構(gòu)行使。因此,法官、檢察官遴選委員會和懲戒委員會應(yīng)當(dāng)分設(shè)。

(1)遴選委員會。法官、檢察官選任工作煩瑣,客觀上需要專門機(jī)構(gòu)來承擔(dān)這項(xiàng)職能。在域外,這種專門機(jī)構(gòu)一般由法官、檢察官、律師及政府有關(guān)人士組成,負(fù)責(zé)對法官、檢察官任職資格、法律素養(yǎng)、司法能力、品行操守等綜合素質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查。大多采取由多方利益代表組成的獨(dú)立委員會共同醞釀提名名單。①李立新:《我國法官選任制度的問題與改革》,載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期。如美國在州法院法官選任上,大多數(shù)州采取由律師界選出3名律師,州長提名3位公民和州最高法院首席法官共同組成提名委員會,向州長推薦人選;德國設(shè)有司法遴選委員會對聯(lián)邦普通法院的法官候選人進(jìn)行初步篩選。該委員會由議會議員、司法部官員和律師組成;法國設(shè)有最高司法委員會,由總統(tǒng)或司法部長任主席,成員包括5名法官、1名檢察官和4名司法系統(tǒng)以外的代表,就法官任命提出建議;我國臺灣地區(qū)則在“司法院”下設(shè)法官遴選委員會、人事審議委員會及法官評鑒委員會,專門負(fù)責(zé)法官遴選、升遷、獎(jiǎng)懲、免職、專業(yè)資格授予等事項(xiàng)。委員會由“司法院”院長任主席,成員包括法官代表、檢察官代表、律師代表、學(xué)者和社會公正人士等各方代表。②何帆:《法官遴選委員會的五個(gè)關(guān)鍵詞》,載《人民法院報(bào)》2014年6月27日第5版。

在借鑒域外經(jīng)驗(yàn),根據(jù)中央司法改革精神,結(jié)合我國的實(shí)際情況,筆者建議:

第一,在組成上,遴選委員會成員由省級政法委、省紀(jì)委、省委組織部、省高級法院、省檢察院所選代表(應(yīng)有普通法官、檢察官)、人大代表、政協(xié)委員、律師代表、法學(xué)專家代表組成。主任由德高望重的專業(yè)人士擔(dān)任。這是目前各試點(diǎn)地區(qū)的原則性規(guī)定。筆者認(rèn)為,“德高望重”屬于道德評價(jià)范疇,難以客觀量化。建議從法學(xué)專家或律師代表委員中民主推選產(chǎn)生。委員會組成人員應(yīng)當(dāng)為單數(shù),總數(shù)不超過20個(gè),人數(shù)太多容易導(dǎo)致議事效率低下。作為社會代表的人大代表、政協(xié)委員、律師代表、法學(xué)專家代表數(shù)量各為1至2名,且總數(shù)不低于50%,具體名單由省人大、省政協(xié)、省律協(xié)、省法學(xué)會推薦。為確保社會監(jiān)督的廣泛性,建議每位社會代表任期不超過3年。由于委員會屬于議事機(jī)構(gòu),加之遴選工作量較大等各種因素,需要在省高級法院、省檢察院下設(shè)辦公室,負(fù)責(zé)各項(xiàng)日常工作。以上模式,在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下,適當(dāng)?shù)匾肷鐣蛯I(yè)人士參與決策,打破了體制內(nèi)循環(huán)和部門局限,能夠保證司法人員選拔的社會公信力,改善司法隊(duì)伍的形象,①謝鵬程:《司法省級統(tǒng)管改革路徑》,載《中國改革》2014年第2期。同時(shí)還符合國際司法趨勢。

筆者認(rèn)為,省級人大不宜參與遴選委員會。因?yàn)闄?quán)力機(jī)關(guān)的工作方式是會議方式,其主要是監(jiān)督司法機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格執(zhí)法,而非直接管理。無論在精力上、專業(yè)上,還是在權(quán)力分工上,人大對個(gè)案都不適宜進(jìn)行寬泛的、日常性的監(jiān)督。同時(shí),人大還負(fù)責(zé)最后對法官、檢察官進(jìn)行任免。②浙江省法學(xué)會:《司法改革,路在何方?》,載《法治研究》2014年第2期。如果作為委員會成員,身兼運(yùn)動員和裁判員雙重角色,不符合權(quán)力制衡原則。

第二,在職責(zé)范圍及議事規(guī)則上,委員會主要負(fù)責(zé)從專業(yè)角度對擬選的法官、檢察官的政治素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)、紀(jì)律作風(fēng)、職業(yè)道德等方面進(jìn)行任職資格把關(guān)。為避免組織效率不高的問題,委員會議決遴選事項(xiàng)時(shí),應(yīng)采取集體討論,無記名投票表決方式,遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。③譚世貴、梁三利:《構(gòu)建自治型司法管理體制的思考——我國地方化司法管理的問題與出路》,載《北方法學(xué)》2009年第3期。委員會可以就議決事項(xiàng)定期不定期召開會議,會議召集由委員會主任負(fù)責(zé),既可以主動召集,也可以根據(jù)省高級法院或省檢察院的建議召開會議。

第三,在選任遴選程序上,一般按照“提名—審查—任命”三環(huán)節(jié)的流程進(jìn)行。當(dāng)全省三級法院、檢察院的法官、檢察官員額出現(xiàn)空缺時(shí),由省高級法院、省檢察院向法官、檢察官遴選委員會辦公室提出選任或遴選建議,可采取統(tǒng)一的筆試、面試、考核等方式公開向社會選任或從下級遴選,遴選委員會辦公室提出擬任名單。委員會負(fù)責(zé)對擬選任或遴選的法官、檢察官審查把關(guān),向社會公示。公示合格后,對審查合格的擬任法官、檢察官,按照干部管理權(quán)限分級審批,交由各級法院院長、檢察院檢察長依法提請同級人大任免。原則上,上級法院、檢察院的法官、檢察官從下一級法院、檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中選任。因此,除特別選任的高級法官、檢察官外,初任法官、檢察官必須先到基層法院、檢察院工作。

(2)懲戒委員會。懲戒委員會的設(shè)置要著眼于為落實(shí)司法責(zé)任制而設(shè)計(jì)。遴選和懲戒相當(dāng)于把住法官、檢察官的“入口關(guān)”和“出口關(guān)”,因當(dāng)保持一致的專業(yè)把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。因此,建議在組成上參考遴選委員會的設(shè)置辦法。懲戒委員會負(fù)責(zé)對法官、檢察官違反司法倫理行為提出懲戒意見。

對于自己發(fā)現(xiàn)或收到的法官、檢察官違法違紀(jì)線索,委員會辦公室啟動懲戒程序,組織紀(jì)委、法院、檢察院等對線索進(jìn)行核查。對核查結(jié)果,委員會應(yīng)根據(jù)不同情形作出不同的責(zé)任認(rèn)定,并提出懲戒意見。懲戒意見由省高級法院、省檢察院負(fù)責(zé)落實(shí),并將結(jié)果報(bào)委員會辦公室備案。對懲戒不服的,法官、檢察官可以向委員會提出異議,或向上級反映情況。委員會的懲戒權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種決定權(quán),具體實(shí)施懲戒仍應(yīng)按照考評活動,由省高級法院、省檢察院自行實(shí)施。域外,懲戒程序一般包括調(diào)查、起訴、審理、決定以及救濟(jì)等幾個(gè)部門,以一種司法性方式進(jìn)行運(yùn)作。對司法官的懲戒事由也相對較為寬泛,職務(wù)和非職務(wù)中的不當(dāng)行為都可能成為懲戒事由。①李衛(wèi)東:《法官懲戒制度探討與完善》,載《前沿》2003年第8期。我國當(dāng)前的懲戒程序很大程度上仍然以行政化模式進(jìn)行,懲戒事由也比較有限。從長遠(yuǎn)來看,有必要建立一種司法化的懲戒程序,拓寬懲戒的事由。建議國家制定統(tǒng)一的《司法官懲戒法》,將懲戒主體、懲戒事由、懲戒措施、懲戒程序等問題予以系統(tǒng)化、明確化。

2.對現(xiàn)有管理模式進(jìn)行微調(diào),建立與省級統(tǒng)一管理體制相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度。這主要針對市、縣兩級院的領(lǐng)導(dǎo)班子及其他領(lǐng)導(dǎo)干部。建議全省法院、檢察院系統(tǒng)干部管理體制保持一致。全省法院、檢察院副廳級以上干部按現(xiàn)有干部管理體制和權(quán)限管理。市、縣兩級兩院院長、檢察長由省委組織部管理。縣級兩院院長人數(shù)雖多,但在司法事業(yè)中具有重要的地位,因此,有必要收歸省委組織部管理。市、縣兩級兩院院長以外的領(lǐng)導(dǎo)班子,由省委組織部委托各地市委組織部管理,但擬任人選應(yīng)當(dāng)聽取省高級法院、省檢察院黨組的意見。司法具有較強(qiáng)的專業(yè)性,為避免外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行,法院院長、檢察院檢察長擬任人選,既要有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素質(zhì),也要有法學(xué)專業(yè)知識和法律職業(yè)經(jīng)歷。

3.機(jī)構(gòu)、編制實(shí)行省級統(tǒng)一管理制度。目前地方法院、檢察院隊(duì)伍中,編制情況比較混亂,中央政法編、地方行政編、事業(yè)編并存,甚至一些地方超編嚴(yán)重。②褚朝新:《“原來為什么要進(jìn)那么多人呢”:一個(gè)超編法院的生存現(xiàn)實(shí)》,http://www.infzm.com,下載日期:2014年12月18日。為了避免可能產(chǎn)生的隊(duì)伍不穩(wěn)定或其他影響改革進(jìn)展事情的發(fā)生,應(yīng)當(dāng)將改革以前所有在編在崗的人員一并上劃省級統(tǒng)一管理,涵蓋離退休人員,但聘用制人員除外。具體機(jī)構(gòu)、編制由省級編辦部門會同省高級法院、省檢察院統(tǒng)一管理。

(三)省以下法院、檢察院財(cái)物省級統(tǒng)一管理路徑

省以下法院、檢察院財(cái)物省級統(tǒng)一管理,本質(zhì)上是經(jīng)費(fèi)的省級統(tǒng)一保障,目的是要通過建立省級政府財(cái)政部門直接管理省以下地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理體制,形成符合分類管理要求的經(jīng)費(fèi)分配體系,理順三級法院、檢察院工作人員收入分配格局,為法院、檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán)提供良好的物質(zhì)保障。要圍繞經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核定、經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)、經(jīng)費(fèi)的使用管理等建立以下制度:

1.經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核定。司法經(jīng)費(fèi)為省級財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān),或多或少會增加省級財(cái)政壓力。這需要合理平衡省級財(cái)政和市(縣)級財(cái)政的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。要考慮各省市的財(cái)政收支狀況,建議各市、縣綜合近三年的預(yù)算數(shù)和決算數(shù)情況,確定上劃基數(shù),全額上劃省級財(cái)政,實(shí)行省級統(tǒng)一管理。上收省級統(tǒng)一管理后,各地公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)不低于現(xiàn)有水平,同時(shí)保障經(jīng)費(fèi)逐年隨著經(jīng)濟(jì)的增長而按比例增長。

在公用經(jīng)費(fèi)上,根據(jù)當(dāng)前的物價(jià)水平,適當(dāng)提高現(xiàn)行保障標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各地實(shí)際需求,建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)上漲相適應(yīng)的增長機(jī)制,保障法院、檢察院正常的業(yè)務(wù)所需,推動工作健康有序發(fā)展。省級保障以后,公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)該全省漸趨一致,不應(yīng)有太大的地區(qū)差距。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上,實(shí)行按需保障制度。根據(jù)各單位實(shí)際,確定當(dāng)年需增加的項(xiàng)目,再追加相應(yīng)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),避免重復(fù)建設(shè)與資產(chǎn)閑置而造成浪費(fèi)的現(xiàn)象。在人員經(jīng)費(fèi)上,上劃省級統(tǒng)管的人員經(jīng)費(fèi)保障按現(xiàn)行財(cái)政供養(yǎng)體制實(shí)行全額保障。津補(bǔ)貼根據(jù)國家政策結(jié)合全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),適當(dāng)考慮地區(qū)發(fā)展不平衡的問題,減少因地區(qū)過大差造成的負(fù)面影響。

2.經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)。第一,落實(shí)“收支兩條線”管理制度,建立涉案財(cái)物的統(tǒng)一管理平臺,健全涉案財(cái)物的單據(jù)隨案移送和監(jiān)督機(jī)制,搞好公、檢、法各部門之間的協(xié)調(diào),明確監(jiān)督機(jī)制;全省法院收取的訴訟費(fèi)、罰金、沒收的財(cái)產(chǎn),以及全省法院、檢察院追繳的贓款贓物,全額上繳省級國庫。第二,統(tǒng)一清理各類資產(chǎn)并劃轉(zhuǎn)省級統(tǒng)一管理。在資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)前進(jìn)行清產(chǎn)核資,集中清查登記全省各級法院、檢察院的各類資產(chǎn)和債務(wù)。清查后,對各類資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)地盤存。所有的資產(chǎn)權(quán)屬全部劃轉(zhuǎn)至省級統(tǒng)一管理。對歷史因素造成的基本建設(shè)債務(wù),認(rèn)為應(yīng)結(jié)合國家統(tǒng)一化解地方債務(wù)的相關(guān)文件,按原有途徑解決,對新增債務(wù)劃入省級財(cái)政統(tǒng)籌解決。①陳貽勇:《檢察經(jīng)費(fèi)實(shí)行省級財(cái)政統(tǒng)一管理后面臨的問題與困惑》,http://www. xiaogan.jcy.gov.cn,下載日期:2014年12月20日。改革后,全省三級法院、檢察院基礎(chǔ)建設(shè)投資項(xiàng)目,統(tǒng)一由省發(fā)改委審批管理,并納入財(cái)政予以保障。

3.經(jīng)費(fèi)的使用管理。這主要涉及經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督。域外大多數(shù)國家的司法經(jīng)費(fèi)使用管理,由國家最高司法機(jī)關(guān)獨(dú)立編制全國各級司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的總預(yù)算,由行政機(jī)關(guān)匯總,交由立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn),最后再由最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)算在全國司法系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一分配使用。②孫增芹、燕華然:《中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革研究》,載《中國石油大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2010年第6期。這種經(jīng)費(fèi)使用管理模式,符合權(quán)力運(yùn)行的一般規(guī)律,體現(xiàn)了權(quán)力的監(jiān)督制約原則,即預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)分屬不同主體,以確保權(quán)力的公正行使。

根據(jù)我國的國情,借鑒國外的做法,建議經(jīng)費(fèi)采取以下使用管理模式:市、縣兩級法院、檢察院作為省級政府財(cái)政部門一級預(yù)算單位,按照預(yù)算管理規(guī)定,向省財(cái)政廳編報(bào)預(yù)算。財(cái)政廳制定統(tǒng)一的預(yù)算方案后,提交省人大進(jìn)行審批。審批通過后,財(cái)政廳按獲批預(yù)算方案執(zhí)行經(jīng)費(fèi)撥付。預(yù)算資金通過國庫集中支付系統(tǒng)撥付,經(jīng)費(fèi)直達(dá)各級法院、檢察院,以減少中間環(huán)節(jié),降低尋租概率。省財(cái)政廳直接管理省以下地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)預(yù)算,并在大、要案辦案經(jīng)費(fèi)保障、地方法院、檢察院特殊專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排等方面聽取省高級法院、省檢察院的意見建議,預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、專項(xiàng)檢查考核等工作會同省高級法院、省檢察院共同組織開展。這一設(shè)計(jì)嚴(yán)格貫徹了權(quán)力監(jiān)督制約原則,即預(yù)算編制由財(cái)政負(fù)責(zé),同時(shí)法、檢有一定程度的建議權(quán);預(yù)算審批由人大負(fù)責(zé);預(yù)算執(zhí)行由財(cái)政統(tǒng)一核定下達(dá),減少中間環(huán)節(jié);預(yù)算監(jiān)督由人大和省級法、檢共同負(fù)責(zé)。

此外,由于省級管理部門對于地方司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的真實(shí)需求,可能并不比地方政府更加清楚;編制和審批預(yù)算的信息不對稱可能加劇;省級管理部門會獲得相對于地方政府更大的尋租空間。①桑本謙、趙耀彤:《司法獨(dú)立的冷思考》,http://www.mzyfz.com,下載日期:2014年10月3日。為避免司法資源的無效率分配和權(quán)力腐敗,還需要建立、健全經(jīng)費(fèi)使用管理的監(jiān)督制度,如預(yù)算公開公示制度、審計(jì)制度等。

*作者系武漢大學(xué)法學(xué)院2012級博士研究生。