夏劍霞

風(fēng)險評估中的民眾參與和法律需求

夏劍霞

“十二五”期間，上海市民政局面對防災(zāi)減災(zāi)工作面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)，按照建設(shè)現(xiàn)代民政的新要求，進一步轉(zhuǎn)化思路，調(diào)整重點，在社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)方面，尤其是在社區(qū)風(fēng)險評估領(lǐng)域，進行了一系列的理論研究和實踐探索。

一、背景介紹

風(fēng)險評估是災(zāi)害管理工作的起點，是防災(zāi)減災(zāi)重要的基礎(chǔ)性工作，是實現(xiàn)災(zāi)害管理“關(guān)口前移”的重要手段。上海是一個特大型城市，自然災(zāi)害雖然不多，但隨著全球氣候變化、經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化進程加快，城市減災(zāi)工作更加迫切和日益繁重。風(fēng)險評估就是在災(zāi)前摸清社區(qū)存在的可能轉(zhuǎn)化為災(zāi)害的風(fēng)險隱患，早規(guī)避、早預(yù)防、早準備，以最大限度地減輕災(zāi)害損失，提高防災(zāi)減災(zāi)工作的實效。

二、建立評估模型，確保評估結(jié)果的科學(xué)性

2009年，上海市民政局與復(fù)旦大學(xué)城市公共安全研究中心共同成立專項課題組，著手研究推動本市風(fēng)險評估工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)層面開展風(fēng)險評估工作不僅能有效整合社會資源，而且有利于實現(xiàn)民眾的廣泛參與。課題組最后決定以社區(qū)為單位，以綜合風(fēng)險為對象，以承災(zāi)體脆弱性評估和致災(zāi)因子致險程度評估為內(nèi)容，探索建立上海市社區(qū)綜合風(fēng)險評估模型。上海市社區(qū)綜合風(fēng)險評估模型主要由兩部分組成，即承災(zāi)體脆弱性評估和致災(zāi)因子致險程度評估。其中承災(zāi)體脆弱性主要從承載體的物理暴露性、應(yīng)對外部打擊的固有敏感性以及與承災(zāi)體相伴而生的人類抗（防）風(fēng)險的能力等方面考慮，對社區(qū)的物理脆弱性、社會脆弱性和環(huán)境脆弱性三方面進行科學(xué)評估。災(zāi)害致險程度的綜合評估主要從強度和概率兩個尺度，對四大類（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、公共安全事件）共14項致災(zāi)因子（農(nóng)村16項）的致險程度進行評估。以此為基礎(chǔ)，模型建立一個四級指標(biāo)體系，通過專家咨詢的層次分析法，對每一級中的每一個指標(biāo)都賦予權(quán)重，通過加權(quán)平均的方法獲得該社區(qū)的綜合風(fēng)險。

基于模型，課題組進一步探索并形成了規(guī)范的評估流程，分為前期準備、現(xiàn)場活動和后期分析三大環(huán)節(jié)，并對每一個環(huán)節(jié)都制定了規(guī)范化的實施細則，確保每一項內(nèi)容都能按流程和細則順利開展并達到預(yù)期的效果。每一個社區(qū)需在前期進行民眾動員和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集；隨后在專業(yè)人員的指導(dǎo)下完成包含街（鎮(zhèn)）各相關(guān)部門協(xié)調(diào)會、基礎(chǔ)知識培訓(xùn)、致災(zāi)因子評估、風(fēng)險集計、社區(qū)風(fēng)險實地勘察與確認、風(fēng)險地圖繪制、總結(jié)等七項內(nèi)容的風(fēng)險評估工作；最終由專業(yè)團隊對整個過程進行匯總分析，形成社區(qū)風(fēng)險評估報告和社區(qū)風(fēng)險地圖。

2013年，課題組繼續(xù)深化研究，借助地理信息系統(tǒng)，規(guī)范了社區(qū)風(fēng)險評估數(shù)據(jù)的采集和顯示，形成了一套將社區(qū)風(fēng)險地圖呈現(xiàn)在地理信息系統(tǒng)上的標(biāo)準化方法，進一步提升了社區(qū)風(fēng)險評估數(shù)據(jù)的利用率。

三、形成合作模式，確保評估過程的規(guī)范性

考慮到社區(qū)風(fēng)險評估不僅強調(diào)民眾的參與性，而且具有較強的專業(yè)性，而社會組織專業(yè)知識的缺乏會直接影響社區(qū)風(fēng)險評估的成效。經(jīng)過多年的探索，目前已經(jīng)基本形成了“政府部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，高校專家專業(yè)指導(dǎo)，社會組織具體實施，社區(qū)居民廣泛參與”的“多元參與的社區(qū)風(fēng)險評估實踐模式”。

在這個模式中，市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級民政部門主要承擔(dān)資源協(xié)調(diào)和部門間的溝通工作；復(fù)旦大學(xué)專家團隊主要對社會組織提供培訓(xùn)，對現(xiàn)場活動進行督導(dǎo)并對風(fēng)險評估獲得的數(shù)據(jù)和材料進行評估分析；社會組織負責(zé)在社區(qū)內(nèi)具體組織開展風(fēng)險評估各項活動；社區(qū)居民作為風(fēng)險評估的主體廣泛參與各項活動，評估社區(qū)風(fēng)險。

隨著“多元參與的社區(qū)風(fēng)險評估實踐模式”的逐步推廣和對社會組織開展社區(qū)風(fēng)險評估培訓(xùn)的日趨成熟，參與該項工作的社會組織也逐年增多。2012年僅有“上海音速青年志愿服務(wù)中心”一家社會組織參與，2013年增加了“松江區(qū)愛心助困志愿者協(xié)會”，2014年“上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進中心”也加入到社區(qū)風(fēng)險評估的隊伍中來。

四、各類成果凸顯，體現(xiàn)評估工作的有效性

截至目前，全市共完成了151個街（鎮(zhèn)）的社區(qū)風(fēng)險評估工作，并將在2015年完成余下街（鎮(zhèn)）的社區(qū)風(fēng)險評估工作。通過社區(qū)風(fēng)險評估項目，基層社區(qū)在專業(yè)人員的指導(dǎo)下，對本社區(qū)的風(fēng)險進行了識別和分析，對社區(qū)安全有了更深的理解和認識，社區(qū)的主動性和參與性有了一定的提升。部分街（鎮(zhèn)）在完成整體的社區(qū)風(fēng)險評估后，或利用學(xué)習(xí)到的方法對各居委會開展風(fēng)險評估和風(fēng)險地圖繪制；或針對評估出的影響較大的火災(zāi)風(fēng)險邀請社會組織開展火災(zāi)應(yīng)對培訓(xùn)和疏散演練；或落實風(fēng)險評估報告中提出的建議，對危險源進行整治，加強宣傳。為全市整體推動而逐步形成完善的“多元參與的社區(qū)風(fēng)險評估實踐模式”，搭建了政府、研究機構(gòu)、社會組織、社區(qū)的合作平臺，創(chuàng)新了社區(qū)綜合減災(zāi)模式。讓政府的社區(qū)減災(zāi)工作有了更好的抓手和載體，讓研究機構(gòu)的研究成果能為社會發(fā)展提供動力，讓社會組織利用專業(yè)所長積極參與社會治理，讓社區(qū)的安全意識和應(yīng)對能力得到長足的提升。

2013 年，“上海社區(qū)風(fēng)險評估體系研究”獲得上海市決策咨詢研究成果一等獎。2014年，“上海社區(qū)風(fēng)險評估體系研究”獲上海市科技進步獎三等獎。民政部在了解上海社區(qū)風(fēng)險評估項目開展的具體情況后，推薦上海參與亞洲社區(qū)綜合減災(zāi)合作項目。課題組根據(jù)項目要求，結(jié)合社區(qū)風(fēng)險評估在本市社區(qū)開展的具體情況，完成了《社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險評估指南及應(yīng)用案例》。上海社區(qū)風(fēng)險評估項目的整體開展為進一步規(guī)范化地開展社區(qū)綜合減災(zāi)提供了堅實的基礎(chǔ)。依托社區(qū)風(fēng)險評估，市民政局開展了《城鎮(zhèn)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)指南》的編制工作，2015年5月12日，該指南作為上海市地方標(biāo)準正式發(fā)布。

五、評估存在風(fēng)險，項目運作急需法律保護

（一）評估結(jié)果存在被誤讀、誤用的可能性

2012年防災(zāi)減災(zāi)日期間，社區(qū)風(fēng)險評估的成果之一“社區(qū)風(fēng)險地圖”第一次完整地呈現(xiàn)在廣大市民面前，成為了公眾和媒體關(guān)注的焦點，新江灣城街道建德居委的風(fēng)險地圖也被各大媒體轉(zhuǎn)載。但是，地圖上的一些標(biāo)注卻引發(fā)了熱議。

其實，在評估的過程中，我們會通過培訓(xùn)和討論，將一些專業(yè)知識和方法教授給社區(qū)居民，與社區(qū)居民做一些討論，例如：雖然變電站（所）可能引發(fā)一些事故，但變電站（所）的建設(shè)只要嚴格按照國家標(biāo)準、規(guī)范建設(shè)，并做好有效、可靠的環(huán)境保護措施，對市民健康不會造成不利影響，這些觀點得到了居民的認同。

但是對于沒有參加培訓(xùn)，沒有參與討論的社會公眾來說，他們對于風(fēng)險評估結(jié)果以及風(fēng)險地圖的解讀可能存在誤區(qū)，甚至?xí)`用評估結(jié)果。

社區(qū)風(fēng)險評估是一項專業(yè)性很強的工作，社區(qū)風(fēng)險評估的結(jié)果也具有一定的專業(yè)性，但是這些評估結(jié)果又與民眾的生活息息相關(guān)。因此，在公布評估結(jié)果的過程中，就需要對評估結(jié)果進行專業(yè)的解讀，不能貿(mào)然發(fā)布，避免因結(jié)果誤讀引發(fā)的不穩(wěn)定。

（二）參與式社區(qū)風(fēng)險評估不能替代專項風(fēng)險評估

目前，我們所開展的風(fēng)險評估是一種參與式的社區(qū)風(fēng)險評估，是以居民參與為背景開展的。這就意味著在社區(qū)風(fēng)險評估關(guān)注的是社區(qū)民眾日常生活中可能存在的風(fēng)險隱患，而這些風(fēng)險隱患部分可以通過具體生活方式的轉(zhuǎn)變而化解或減輕。這就區(qū)別于某些項目或重點區(qū)域的專項風(fēng)險評估。例如，在參與式風(fēng)險評估中，我們會涉及到一些人流密集的區(qū)域，在討論中，我們將其定位“脆弱性區(qū)域”，這些區(qū)域在面臨災(zāi)害風(fēng)險的時候，可能更容易出現(xiàn)傷亡損失，對此，我們給出的建議是對這些區(qū)域要加強管理，針對可能出現(xiàn)的大客流做好預(yù)案；同時對于民眾，我們也教育他們要遵守相關(guān)秩序，提高自我保護意識。

但是，這些區(qū)域究竟可以容納多少人流，需要制定何種應(yīng)對措施，這并不是參與是社區(qū)風(fēng)險評估可以解決的，需要開展更具針對性的專項風(fēng)險評估，需要設(shè)計另一套更具針對性的評估指標(biāo)和評估方式。這些專項風(fēng)險評估與我們所開展的參與式社區(qū)風(fēng)險評估不屬于一個層次，評估方式也完全不同。因此，社區(qū)風(fēng)險評估不能替代類似的專項評估，更不能因為這些區(qū)域出現(xiàn)事故而否定社區(qū)風(fēng)險評估的作用和意義。

（三）風(fēng)險評估難以窮盡所有風(fēng)險

風(fēng)險雖然是客觀存在的，但是我們對于風(fēng)險的認識是需要一定過程的。社區(qū)風(fēng)險評估的方式和方法有很多，我們需要根據(jù)具體的評估目的，結(jié)合現(xiàn)有的資源，對于評估的維度和評估的方式進行取舍。目前，我們所開展的社區(qū)風(fēng)險評估是以“街鎮(zhèn)社區(qū)”為單位開展的社區(qū)風(fēng)險評估，一方面需要考慮評估尺度與評估內(nèi)容的匹配性，另一方面需要考慮評估方式推廣的可行性。因此，我們在評估的設(shè)計過程中，參考了國際上的一些典型做法，同時結(jié)合了本市街（鎮(zhèn)）社區(qū)的特點以及現(xiàn)有的資源，設(shè)計了一套規(guī)范化的評估流程，對參與的對象以及評估的內(nèi)容作了界定。例如，消防設(shè)施的配備情況雖然是社區(qū)減災(zāi)能力的重要體現(xiàn)，如果在居委會層面去評估每一幢樓的消防設(shè)施的配備情況、消防栓的具體位置等這些內(nèi)容，是具有意義的；但是在街鎮(zhèn)層面去評估這些內(nèi)容就容易導(dǎo)致評估工作重點不清，從而影響評估的效果，讓評估結(jié)果缺乏可靠性。社區(qū)風(fēng)險評估有其相對合適的評估內(nèi)容，不可能做到一應(yīng)俱全。

（四）認識風(fēng)險具有一定的主觀性

風(fēng)險是客觀存在的，但是人們認識風(fēng)險、評價風(fēng)險卻是主觀的。參與式的社區(qū)風(fēng)險評估是由社區(qū)居民在專業(yè)人員的指導(dǎo)下，通過學(xué)習(xí)、討論、實地勘察、分享經(jīng)驗，從而形成的一致意見。評估結(jié)果是居民總結(jié)多年來的生活經(jīng)驗，經(jīng)過討論商定而成，具有很強的主觀性。而這些以居民主觀判斷為基礎(chǔ)而形成的評價結(jié)果，例如致災(zāi)因子的評估結(jié)果、風(fēng)險源和脆弱性區(qū)域的識別和評價都具有相對性，是相對于該社區(qū)內(nèi)的整體安全環(huán)境和設(shè)施而定的，評價等級不具有絕對性。相同的“風(fēng)險”在不同的社區(qū)條件和居民不同的生活經(jīng)驗情況下，會產(chǎn)生不同的評價。這類評估結(jié)果在社區(qū)之間是缺乏可比性的。

社區(qū)風(fēng)險評估和風(fēng)險地圖的繪制是社區(qū)風(fēng)險管理的第一步，無論在理論上還是在實踐中都有極高的研究價值和意義，同時也是國際公認的社區(qū)災(zāi)害管理的有效措施。但是，社區(qū)風(fēng)險評估包含的內(nèi)容非常龐雜，限于研究的時間和條件所限，社區(qū)綜合風(fēng)險評估模型需要在實踐中進一步修正、完善，從而成為社區(qū)安全管理的重要依據(jù)。在這個過程中，我們也非常需要從法律層面對評估的過程和評估的結(jié)果進行保護，避免評估被誤解從而導(dǎo)致項目的整體推進出現(xiàn)阻滯?！?/p>

（夏劍霞，上海市民政局干部。）