摘要：高等學校依法治理是依法治國這一重要治國方略在高等教育中的體現。本文從高校依法治理的內涵、要求和舉措等方面對依法治國環(huán)境下的高校治理相關理論進行探析，期望對建設現代大學制度、高校依法自主辦學和高校管理現代化的實現具有一定的借鑒意義。

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7238（2015）03-0059-04

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.011

收稿日期：2015-01-12

黨的十八大報告提出全面推進依法治國，對高等學校而言，堅持依法治校是貫徹黨的十八大精神，深化教育事業(yè)改革，推進教育法制建設的必然要求，是依法治國這一重要治國方略在高等教育中的體現。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《綱要》）也明確提出學校要建立完善符合法律規(guī)定的學校章程和制度，依法履行教育教學和管理職責。為貫徹落實黨的十八大和《綱要》的精神，2012年11月，教育部印發(fā)《全面推進依法治校實施綱要》，這對于建設現代大學制度，依法自主辦學，及高校管理現代化的實現具有重要的意義。

一、高等學校依法治理的內涵

（一）高校依法治理的主體是政府、教育管理部門和高校管理者

從教育行政法角度而言，政府及其教育管理職能部門有法律賦予的權力，負有管理職責，可以依據法律的規(guī)定管理高校；從高等學校自身而言，校長等高校管理者也負有法定的職責，對學校內部事務的管理有一定的權限。

（二）高校依法治理的實質對權利主體的法律保障

“依法治校的實質應是通過法律來調整高校在辦學中所形成的各種社會關系，明確各種關系主體在法律上的權利義務，從而對高校管理中政府與高校的權力加以限制，最終實現對權利主體的法律保障。” ［1］這里的社會關系包括兩類：一類是具有縱向隸屬性質的教育行政關系；一類是具有橫向平等性質的教育民事關系。對縱向關系或橫向關系的處理，都要求以學生權利為中心。

（三）高校依法治理的關鍵是依法行政

依法行政是法治的重要原則，也是依法治國的關鍵。它表現在兩個方面：一是行政職權必須有法律依據，有法律的明確規(guī)定，管理機關在法定權限范圍內行使自己的職權；二是一切行政決定的做出過程、構成要件和法律后果都必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，且必須符合這些規(guī)定，超出范圍或違反法的明文規(guī)定則屬于違法行為。依法治校就是要實現法大于權的格局，使權力在法律的指引和約束下運作。這首先要求各級教育行政部門必須嚴格按照法定職權并嚴格依照法定程序開展活動。其次要求高校的行政行為也必須要做到程序合法、內容及其依據合法。

（四）高校依法治理的核心是民主管理

要堅持法律至上原則，將法的精神滲透進學校的各項制度，在學校黨委的統一領導下，各個主體參與學校公共事務的管理，從而形成高校內部民主的決策機制和民主的決策程序，形成符合法治精神的良好育人氛圍，維護教育者和受教育者的合法權益。

同時，把握“高校依法治理”的內涵還應明確以下兩點：一是高校依法治理的“法”是指一切與學校辦學、管理有關的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他具有法律效力的規(guī)范性文件。既包括專門規(guī)范教育事項的特別法律、法規(guī)和規(guī)章，還包括其他與學校教育有關的法律規(guī)范。二是高校依法治理中的“治”是指動態(tài)的“規(guī)范管理”的過程，具體體現為：依法管理學校事務、開展教育教學活動、維護學校和師生合法權益的過程；依法調整教育主體關系，保證各主體依法行使權利、履行義務、承擔責任的過程；發(fā)揮法律的規(guī)范作用、導向作用、保障作用，推進學校改革和發(fā)展的過程。

二、高校依法治理的要求

（一）政府要依法管理，尊重高校的依法自主辦學

政府管理權與高校依法自主辦學權之間的平衡是高校健康發(fā)展的基礎，保障高校的辦學自主權是依法治校的重要內容。政府對高校的管理活動，是一種公權力的運用。國家通過立法權規(guī)范教育活動，確定了基本教育制度以及協調教育內外關系的基本原則，建立了教育法律法規(guī)。各級政府及教育主管部門要依據法定職責和程序，對高校辦學活動實施管理與監(jiān)督。隨著市場經濟和民主政治的發(fā)展，高校對政府不再是依附關系，二者之間具有獨立的法律主體間的相互關系，政府不能通過上下級行政命令的方式來管理高校。

《綱要》指出，高等學校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發(fā)和社會服務，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主制定學校規(guī)劃并組織實施，自主確定內部收入分配，自主管理和使用學校財產和經費，自主管理和使用人才。這要求政府徹底轉變職能，對高校的管理從微觀走向宏觀，以法規(guī)的形式將高校的辦學自主權明確地加以確定，不得干涉高校的內部事務，賦予高校較高的獨立性。高等學校依法自主辦學，處理與政府、教育主管部門以及其他社會組織的關系，用法律武器來維護自身獨立辦學的權利。

（二）高等學校要依法行使公共權力

高校根據有關法律的授權，代表國家履行教育義務，實施有關公共管理性質的職權，是行政法上的公務法人。公務法人是指根據公法規(guī)定而成立的法人，以公共事業(yè)為成立目的。 ［2］大學里有四種公權力，一是政治權力，黨委在行使；二是行政權力，校長在行使；三是民主權力，教代會在行使；四是學術權力，學校的學位評定委員會和學術委員會在行使。 ［3］因此，高校行使這些權力的行為與政府的行政行為一樣應當受行政法律規(guī)范調整，也應當符合法律的以下要求：

1．合法性。首先，高等學校必須遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，其制定的規(guī)章制度和做出的決定都不得與法律相抵觸，如果學校制定的規(guī)章制度與法律法規(guī)相抵觸，應該主動宣布無效或進行修改；其次，高校必須積極履行法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的義務，若不積極履行法定義務，構成不作為違法，高校要承擔相應的法律責任；最后，義務法定化。沒有法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定或授權，學校不得隨意做出影響師生合法權益或增加師生義務的決定。

2．合理性。高校有對自身事務享有自由判斷并做出決定的權力，這就要求高校在行使管理權時，其決定既要符合法律規(guī)定，又要符合科學公理和社會公德。對于授權范圍內具有一定自由裁量權的事項，學校采取的措施或手段都應當是合理、必要、適當的，必須注意權利與義務、公平與效率、個人與學校利益的平衡，盡量避免損害當事人的合法權益。

3.程序正當。正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現。正當程序原則不僅為師生提供切實的權利保障，而且能保證高校管理活動的順利進行。這就要求高校無論是制定規(guī)章制度，還是實施管理，無論是學術性權力，還是行政性權力，都必須嚴格遵守正當程序規(guī)則，以維護師生的知情權、參與權和救濟權。具體而言，當對高校做出某項決定時，尤其是對師生不利的決定，如取消考生的錄取資格、取消學位、開除學籍等決定，都必須說明理由，履行通知、送達、告知權利，聽取陳述、申辯，舉行聽證會等程序。高校師生在處理與自己有利害關系的事務時，應該進行回避。

（三）高校師生要自覺培養(yǎng)法治精神

作為學校的主人，高校師生要主動弘揚社會主義法治精神，要認知法治、信仰法治，以法律規(guī)范作為個人社會行為的指南，以法治精神作為個人社會活動的底線，增強自身厲行法治的主動性，做守法光榮、違法可恥的倡導者，做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。同時，高等學校也要深入開展法治宣傳教育，把法治教育納入大學教育體系和校園精神文明創(chuàng)建內容。

三、高等學校依法治理的現實舉措

（一）提高政府、高校的依法治校意識

長期以來，我國的高校已經習慣用政策和道德來管理，田永案、劉燕文案和學生因懷孕而被開除等一系列狀告母校的案件，都反映出我國高校依法治校的意識亟待提高。在建設社會主義法治國家的今天，權利和義務已經成為人們的行為內容，德治與法治并行才是現代大學的管理方式。能否實現高校管理法治化，關鍵因素之一就是管理者的法治觀念問題。政府和高校管理層既要注重加強自身的法律素養(yǎng)，培養(yǎng)法治理念，又要加強學校的法制教育，形成良好的法治氛圍。當管理者和師生樹立了法治理念，遵從法律至上，充分認識到依法治校的重要性和必要性時，依法治校才有了保障。

（二）完善教育法律體系與高校內部規(guī)章制度體系

有法可依是依法治校的前提。隨著社會的發(fā)展，有些教育法律法規(guī)已經不符合現實社會的要求，需要國家對現行的教育法律法規(guī)及制度進行審查修改和清理，對于有悖于教育改革發(fā)展規(guī)律，不符合改革精神，違背上位法規(guī)的規(guī)章、文件都要依照法定程序和權限及時修改或廢止。對于法律規(guī)范空白地帶，及時進行教育立法，把權力關進制度的籠子，避免權力的專橫，為教育創(chuàng)新創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

高等學校自身也必須加強制度建設，特別是要依照法律規(guī)定，結合學校的實際特點，及時修訂校內的規(guī)章制度，特別是按照國家教育部的要求，制訂和完善大學章程，規(guī)范學校的內部治理機構和權力運行規(guī)則。學校建章立制必須與國家法律、法規(guī)和規(guī)章保持一致，這既能保證學校內部的規(guī)范合乎法律，又能保證校內規(guī)范的協調一致，形成一整套穩(wěn)定、科學的學校管理法律法規(guī)和制度體系。

（三）健全高校的民主決策機制和監(jiān)督機制

民主既是手段又是目的，民主管理是現代大學治理結構和制度安排的重要內容，是現代大學制度建設的基本要求。大學管理的民主化體現為堅持公正、公開、公平的原則，不斷增加師生員工的知情權、參與度和話語權。在推進依法治校工作中，要依照民主與法治精神，健全學校的民主決策機制，廣泛動員和組織師生員工參與管理，讓師生員工享有知情權、參與權、表達權和決策權，避免“家長制”、“一言堂”。

法國思想家孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易走向濫用權力，這是一條千古不變的經驗。有權力的人直到把權用到極限方可休止。” ［4］民主監(jiān)督是防止權力濫用和腐敗現象的最有效方法。高校應充分發(fā)揮教代會和工會的作用，在努力維護廣大教職員工的根本利益和合法權益的同時，圍繞學校的中心工作，建立學校紀檢監(jiān)察機構、審計機構專門監(jiān)督和社會監(jiān)督聯動的機制。運用“校務公開”專欄、校園網校務在線、質詢會、校領導和部門負責人接待日等多種形式，把學校工作的重大決定、涉及師生員工切身利益的政策措施，都按照法律和有關文件的規(guī)定加以公開，使廣大教職工對學校教務、政務、財務、人事等各方面的政策辦法和重大舉措都能夠及時了解，并參與評議和反饋意見及建議，從而構建全面的權力制約與監(jiān)督機制。

（四）建立、健全權利救濟機制

法諺說：“無救濟則無權利”。伴隨人們權利意識的高漲，學校依法治校觀念的加強，國家法律制度的完善等多方面的原因，高校管理過程中出現了大量的法律糾紛，尤其是涉及學生權益的糾紛與日俱增。高校應該逐步建立和完善有效保障師生權利的救濟機制，設立教師和學生申訴（調解）委員會等機構，制定救濟規(guī)章制度和程序，運用信訪、申訴、調解等手段，保障師生的陳述權、申辯權，發(fā)揮權利救濟機制在化解矛盾、預防矛盾激化方面的優(yōu)勢。高校應建立學校法律顧問服務機構，積極處理與校外法律主體的糾紛，利用仲裁、訴訟制度等法律手段維護學校和師生的合法利益。

（五）營造法治化校園文化氛圍

高校依法治理的文化是一種理性文化、權利文化。通過成立法律職能部門、形成法律教育課程體系、開展普法宣傳活動，深入推進校園法制建設和依法治校進程，不斷強化師生員工的法律意識，把法治思維和法治精神貫穿到教學、科研、管理等工作的全過程。在日常工作生活，全體師生應該有意識地培養(yǎng)自己運用法律邏輯思考問題的能力，訓練運用法律知識分析問題的能力，強化運用法律手段處理問題的能力。“法之不行，自上犯之?！币虼耍纬闪己玫男@法治氛圍，師生遵守法律法規(guī)，首先需要從領導做起，從黨員做起，從教師做好，學校依法辦學，教師依法執(zhí)教，學生依法治學，依法治校才能落到實處。