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        司法體制改革的基本目標(biāo)與內(nèi)在邏輯

        2015-04-09 12:56:13崔永東
        社會(huì)治理理論 2015年6期
        關(guān)鍵詞:員額錯(cuò)案責(zé)任制

        崔永東

        司法體制改革的基本目標(biāo)與內(nèi)在邏輯

        崔永東

        司法體制改革“讓審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)”

        當(dāng)前司法體制改革的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”,用中央文件的話說就是“讓審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)”。而司法體制改革的價(jià)值取向是司法公正?!盎灸繕?biāo)”與“價(jià)值取向”有別,前者是具體的、制度性的,后者是抽象的,精神性的;但前者的達(dá)成更有助于后者的實(shí)現(xiàn)。

        實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本目標(biāo)有兩條基本途徑:一是“還權(quán)”即把權(quán)力歸還于一線辦案人員;一是“歸責(zé)”即落實(shí)司法責(zé)任制。前者屬于“讓審理者裁判”,后者屬于“由裁判者負(fù)責(zé)”。目前的司法體制改革,倡導(dǎo)“去地方化”、“去行政化”,主要解決“還權(quán)”問題;而當(dāng)前司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)的種種舉措,主要是解決“歸責(zé)”即落實(shí)司法責(zé)任制(核心是錯(cuò)案責(zé)任追究)問題。

        習(xí)近平總書記最近在一次會(huì)議上稱司法體制改革的關(guān)鍵是落實(shí)司法責(zé)任制,必須牢牢牽住司法責(zé)任制這個(gè)“牛鼻子”??芍^一語(yǔ)中的。司法責(zé)任制是世界司法通例,也是中國(guó)古代、近代司法慣例。早在秦漢時(shí)期就已確立了司法責(zé)任制,如當(dāng)時(shí)的一些罪名“不直”(重罪輕判或輕罪重判)、“縱囚”(將有罪者判成無罪)、“失刑”(因過失而導(dǎo)致量刑不當(dāng))等等均與司法責(zé)任制有關(guān)?!短坡伞分械摹俺鋈肴俗铩弊锩搀w現(xiàn)了司法責(zé)任制。所謂“出人罪”指將有罪者判成無罪、將罪重者判成輕罪;所謂“入人罪”指將無罪者判成有罪、將罪輕者判成罪重。出入人罪的法律后果是“反坐”,即法官反受其罰。

        司法體制改革的“去行政化”成為大家關(guān)注的焦點(diǎn)之一。就法院系統(tǒng)內(nèi)部來說,司法權(quán)的“行政化”主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:一是案件審批制度,指院庭長(zhǎng)對(duì)案件的審查批準(zhǔn),一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)廢除該制度;二是請(qǐng)示匯報(bào)制度,指下級(jí)法院就個(gè)案處理請(qǐng)示于上級(jí)法院,上級(jí)法院給予指導(dǎo)性處理意見,多數(shù)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)廢除該制度,但也有人主張對(duì)其進(jìn)行訴訟化改造;三是審判委員會(huì)制度,即審委會(huì)討論決定個(gè)案的判決,對(duì)該制度雖屢有廢除之聲,但一般認(rèn)為目前應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行改革,即淡化其決定具體案件的功能,而強(qiáng)化其總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、實(shí)行類案指導(dǎo)的功能。

        可以預(yù)見,如果“去行政化”、“去地方化”做得足夠好的話,那么當(dāng)然就可以防止出現(xiàn)所謂的“司法獨(dú)裁”現(xiàn)象?!叭バ姓笔怪鲗彿ü?、主任檢察官不會(huì)唯上命是從,否則錯(cuò)判將被追責(zé)?!叭サ胤交笔鼓壳暗娜素?cái)物歸省級(jí)司法機(jī)關(guān)統(tǒng)管過渡到將來歸中央機(jī)構(gòu)(獨(dú)立的中央司法委員會(huì))統(tǒng)管,使地方法院、檢察院不再受制于地方黨政系統(tǒng)。

        司法體制改革的內(nèi)在邏輯是:司法體制改革的關(guān)鍵是落實(shí)司法責(zé)任制,而落實(shí)司法責(zé)任制的前提是“還權(quán)”(不是“擴(kuò)權(quán)”),一線辦案人員只有獨(dú)立行使完整的司法權(quán)(審、判合一),才能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任(合議庭是主審法官承擔(dān)主要責(zé)任,其他法官承擔(dān)次要責(zé)任);“還權(quán)”的前提是形成一支司法精英隊(duì)伍。如果司法隊(duì)伍非精英化,如業(yè)務(wù)不精、能力不強(qiáng)、品質(zhì)不高,甚至貪贓枉法,那么還權(quán)于此類司法人員還有積極意義嗎?他們不可能正確行權(quán),而是有可能行權(quán)不當(dāng)甚至以權(quán)謀私。

        衡量一個(gè)司法人員是否“司法精英”,我認(rèn)為至少有這樣三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是恪盡職守,其前提是有優(yōu)良的業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì);二是責(zé)任擔(dān)當(dāng),即敢于為自己的行為負(fù)責(zé),辦了錯(cuò)案要勇于承擔(dān)責(zé)任;三是獨(dú)立判斷,其前提是具有獨(dú)立人格,能夠獨(dú)立思考。符合上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)者可謂司法精英。當(dāng)然,這也需要在制度上加以保證。另外,還應(yīng)當(dāng)建構(gòu)一套司法人員履職保護(hù)制度,即非因法定事由不得撤換、處罰司法人員。

        總之,隊(duì)伍建設(shè)是基礎(chǔ),體制改革是保證,司法責(zé)任是關(guān)鍵,其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”,而權(quán)責(zé)統(tǒng)一更易促成司法公正。

        司法體制改革需要一支作風(fēng)優(yōu)良、素質(zhì)過硬的司法精英隊(duì)伍

        根據(jù)司法體制改革的邏輯,落實(shí)司法責(zé)任制的前提是“還權(quán)”,即還權(quán)于主審法官、主任檢察官和主辦偵查員。而還權(quán)的前提是有一支作風(fēng)優(yōu)良、素質(zhì)過硬的司法精英隊(duì)伍。在目前司法機(jī)關(guān)人員分類管理的改革中,“員額”制是實(shí)現(xiàn)司法隊(duì)伍精英化的重要舉措,其大方向當(dāng)然是正確的。從制度設(shè)計(jì)上講,進(jìn)入員額的司法官必須是具備優(yōu)良的業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)的人,這是保證其正確行使職權(quán)的前提。

        司法責(zé)任制對(duì)平庸和腐敗的零容忍是必然的,它是促進(jìn)司法精英化的基本保障。其制度設(shè)計(jì)的意圖是:它面對(duì)的是一支職業(yè)化、精英化的司法隊(duì)伍,具有一流的道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì),他們不會(huì)輕易犯錯(cuò)、極少辦錯(cuò)案,而辦了錯(cuò)案也有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)挠職?,為自己的行為?fù)責(zé);對(duì)錯(cuò)案的追究也會(huì)警示其他司法官,使其以更加謹(jǐn)慎、公平的態(tài)度行使自己的職權(quán)。這樣一來,司法責(zé)任制(核心是錯(cuò)案責(zé)任追究制度)基本上就像進(jìn)行“核威懾”的原子彈一樣,雖然懸而不用,但因其威懾功能對(duì)促進(jìn)司法公正發(fā)揮著正能量。

        據(jù)說,目前法院系統(tǒng)出現(xiàn)了所謂“辭職潮”,但這有點(diǎn)夸大其詞,充其量也就是些許“浪花”而已。與千軍萬馬過獨(dú)木橋、爭(zhēng)著涌向司法機(jī)關(guān)就業(yè)的法學(xué)本科生、碩士生和博士生相比,不可同日而語(yǔ),而后者才可謂“就業(yè)潮”呢!因此,法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)不必過于擔(dān)憂,應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這未嘗不是好事,是一種自然淘汰,那些濫竽充數(shù)的平庸之輩、那些貪贓枉法之徒自知今后日子不好過了,想趁早離開,難道不是好事嗎?新陳代謝是客觀規(guī)律,新人更比舊人強(qiáng)也是不爭(zhēng)的事實(shí)。人員流動(dòng)有利于司法隊(duì)伍的純潔化,這就是“戶樞不蠹,流水不腐”的道理。

        仔細(xì)分析起來,近來所謂的法官辭職現(xiàn)象,原因復(fù)雜。有的說是因?yàn)榘付嗳松?,法官很累,故基于身體健康的理由而辭職。我看這未必是真實(shí)原因,因?yàn)楝F(xiàn)在各行各業(yè)都很累,其他行業(yè)的人并未因?yàn)槔鄱o職。也有人稱法院搞員額制改革,一些法官感覺難以進(jìn)入員額、升遷無望,故選擇辭職,另謀發(fā)展。這可能是部分法官辭職的原因。其實(shí),員額制也確有改進(jìn)的必要,如果說進(jìn)入員額的大都是院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng),那么這與員額制的職業(yè)化、精英化導(dǎo)向并不相符,因此有必要加以改進(jìn):凡進(jìn)入員額者必須放棄行政職務(wù),員額內(nèi)的法官都是專司審判的純業(yè)務(wù)型法官。而法院的行政領(lǐng)導(dǎo)不必進(jìn)入員額,對(duì)他們的定位就是行政管理人員,負(fù)責(zé)對(duì)審判事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督,而且其待遇也不應(yīng)當(dāng)?shù)陀谥鲗彿ü?,甚至還略高一些。

        不過,我認(rèn)為導(dǎo)致一些法官辭職的主要原因還是司法責(zé)任制的推行。以錯(cuò)案責(zé)任追究制度為核心的司法責(zé)任制體系,如同達(dá)摩克利斯之劍一樣懸在半空,這使那些平庸之輩、濫竽充數(shù)之徒或者是貪贓枉法之徒處在高度的驚恐之中,生怕因水平所限辦錯(cuò)案子而被追責(zé),或因貪贓枉法而東窗事發(fā)被追責(zé),故當(dāng)機(jī)立斷選擇去職,這也是一種為求“自?!钡母呙髦e吧。上述人員的離開對(duì)法院來說或許為“幸事”,這說明司法責(zé)任制正在發(fā)揮其正能量——蕩滌污垢和平庸了!

        司法體制改革需要在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)監(jiān)督

        權(quán)力意味著責(zé)任,有權(quán)必有責(zé)。在“還權(quán)”之后,司法人員依法獨(dú)立行職權(quán)并受到有效制約,同時(shí)還要為自己的不當(dāng)行權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任。為了督促司法人員正確履行職責(zé),司法體制改革還需要在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)監(jiān)督。任何權(quán)力都應(yīng)受到制約,司法權(quán)也不例外。國(guó)外的先進(jìn)法治經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

        大陸法系國(guó)家法院系統(tǒng)也設(shè)立了“紀(jì)律法庭”或“司法委員會(huì)”之類的機(jī)構(gòu),作為對(duì)法官、檢察官行為的監(jiān)督和懲戒機(jī)構(gòu)。根據(jù)《德國(guó)法官法》規(guī)定,法院院長(zhǎng)雖享有一定的監(jiān)督權(quán),但這種權(quán)力很有限,只能對(duì)違紀(jì)法官作出最輕一級(jí)的處分,即警告處分,其他處分由法官紀(jì)律法庭作出。根據(jù)《德國(guó)法官法》第26條的規(guī)定:法官所屬法院的院長(zhǎng)和法官紀(jì)律法庭行使職務(wù)監(jiān)督權(quán),并對(duì)法官的違紀(jì)行為采取相應(yīng)的懲戒措施,具體懲戒措施包括:警告、罰款、減薪、降職、開除公職等。

        從各國(guó)對(duì)法官的監(jiān)督制度看,主要是彈劾制度和懲戒制度。彈劾制度實(shí)際上是指立法機(jī)構(gòu)對(duì)法官行為行使監(jiān)督權(quán),美國(guó)對(duì)法官的彈劾事由包括刑事犯罪、濫用職權(quán)、執(zhí)行公務(wù)中的重大疏忽、不敬的舉止及淫穢行為和濫用自由裁量權(quán)的行為等等。由于彈劾制度程序復(fù)雜,費(fèi)用昂貴,法官懲戒制度于是取而代之在西方各國(guó)發(fā)展起來。

        1960年,美國(guó)加州建立了以懲戒委員會(huì)為中心的法官懲戒體制。懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)法官的懲戒事由進(jìn)行認(rèn)定,提起正式指控并舉行聽證。懲戒委員會(huì)認(rèn)為有必要對(duì)法官提出指控,必須向州最高法院提交懲戒建議,最終由州最高法院作出懲戒決定。美國(guó)法官懲戒制度規(guī)定的應(yīng)受懲戒行為很廣,不僅包括違法犯罪行為,還包括不雅觀、不道德的行為,如不道德的性行為,粗野無禮的行為,在公眾場(chǎng)合打架的行為等等。禁止法官及其家屬接受其審理案件之利害關(guān)系人提供的禮物、宴請(qǐng)、好處或貸款,法官與其審理案件有利害關(guān)系卻不自行回避的,或者與當(dāng)事人單方接觸的,法官在審理案件時(shí)習(xí)慣性拖延的,法官在庭審時(shí)以一方當(dāng)事人角度詢問證人的,法官粗暴對(duì)待當(dāng)事人及律師的,都要受到懲戒。法官道德敗壞、不誠(chéng)實(shí)且有腐敗行為的,一律免職,故意枉法裁判者也一律免職。

        根據(jù)德國(guó)法律,違法違紀(jì)的聯(lián)邦檢察官由聯(lián)邦最高法院紀(jì)律法庭進(jìn)行審判,違法違紀(jì)的州檢察官由州高等法院紀(jì)律法庭進(jìn)行審判。法國(guó)對(duì)檢察官的懲處可以由上訴法院院長(zhǎng)、總檢察長(zhǎng)或司法部部長(zhǎng)在權(quán)限范圍內(nèi)提起,對(duì)檢察官違紀(jì)的處罰決定由司法部長(zhǎng)根據(jù)最高司法委員會(huì)的意見作出。對(duì)檢察官違紀(jì)的懲處方式主要是:警告、記錄在檔、調(diào)離、降低工資級(jí)別、降低職務(wù)等級(jí)、解除職務(wù)、強(qiáng)迫退休、降低甚至剝奪退休金等等。如果檢察官對(duì)違紀(jì)處分決定不服,可向行政法院提起行政訴訟。檢察官犯罪則按普通刑事訴訟程序追究其法律責(zé)任。

        日本檢察廳法規(guī)定,檢察官有下列行為之一的,將視情節(jié)輕重分別給予免職、停職、減薪或訓(xùn)誡的處分:(1)違反國(guó)家公務(wù)員法;(2)違反職務(wù)方面的義務(wù)或玩忽職守;(3)有與作為全體國(guó)民的服務(wù)者不相稱的違法行為。

        (崔永東,華東政法大學(xué)司法學(xué)研究院院長(zhǎng)、科學(xué)研究院副院長(zhǎng),教授、博士生導(dǎo)師。)

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