上海市公安局嘉定分局人口辦課題組

（上海市公安局嘉定分局， 上海 201801）

在社會(huì)管理新常態(tài)下提升人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量的思考
——以上海市嘉定區(qū)為例

上海市公安局嘉定分局人口辦課題組

（上海市公安局嘉定分局， 上海 201801）

實(shí)有人口服務(wù)管理作為社會(huì)管理的核心任務(wù)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定、發(fā)展大局。人口基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)、鮮活，對(duì)信息社會(huì)的發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前制約和影響人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量的因素還很多。作為社會(huì)管理的源頭性、基礎(chǔ)性工作，人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理不僅僅是人口管理部門(mén)的事情，而是需要社會(huì)管理各方力量的齊心協(xié)力、共同推進(jìn)。

人口管理；信息質(zhì)量；工作效能

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的情況下，社會(huì)管理同樣面臨適應(yīng)新常態(tài)的內(nèi)在要求。人是社會(huì)中最基本、最活躍的要素，社會(huì)管理的核心內(nèi)容是人的管理，而人口基礎(chǔ)信息的采集率和準(zhǔn)確率是實(shí)現(xiàn)人口有序管理的基礎(chǔ)。從當(dāng)前嘉定區(qū)人口管理工作情況來(lái)看，實(shí)有人口底數(shù)大、增長(zhǎng)快、流動(dòng)頻，人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量越來(lái)越成為決定人口工作推進(jìn)成效的前提和基礎(chǔ)，采集率和準(zhǔn)確率兩項(xiàng)核心指標(biāo)集中反映了人口信息質(zhì)量的高低。由此，提升人口基礎(chǔ)信息的采集率和準(zhǔn)確率，在當(dāng)前全市范圍內(nèi)加強(qiáng)人口規(guī)模綜合調(diào)控和管理服務(wù)大局中顯得尤為關(guān)鍵，值得研究。

一、提升人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)意義

實(shí)有人口服務(wù)管理作為社會(huì)管理的核心任務(wù)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定、發(fā)展大局。人口基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)、鮮活，對(duì)信息社會(huì)的發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用。

（一）提升人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量是更好地服務(wù)政府決策的需要

人口基礎(chǔ)信息的底數(shù)清、情況明、信息準(zhǔn)，為政府及各部門(mén)分析實(shí)有人口分布現(xiàn)狀，有針對(duì)性地規(guī)劃醫(yī)院、學(xué)校、公交站點(diǎn)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，研究出臺(tái)服務(wù)民生的相關(guān)政策法規(guī)提供重要參考依據(jù)。嘉定區(qū)“十二五”規(guī)劃過(guò)程中，充分依托了人口基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，出臺(tái)了諸如應(yīng)對(duì)人口老齡化的服務(wù)保障舉措、應(yīng)對(duì)來(lái)滬人口就學(xué)需求的教育規(guī)劃舉措、應(yīng)對(duì)實(shí)有人口增長(zhǎng)趨勢(shì)的醫(yī)療保障舉措等一系列“政策紅利”，有力地提升了嘉定區(qū)城市發(fā)展的品質(zhì)。從現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，嘉定區(qū)“十三五”規(guī)劃編撰工作已經(jīng)啟動(dòng)，其中城市發(fā)展定位、區(qū)域功能布局、公共設(shè)施配套、服務(wù)保障制度等一系列政策規(guī)劃的出臺(tái)，均有賴(lài)于人口基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確、鮮活。

（二）提升人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量是更好地服務(wù)社會(huì)管理的需要

通過(guò)人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量的提升，動(dòng)態(tài)掌握相關(guān)情況信息，能夠?yàn)榧訌?qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理提供更加有力的工作支撐。規(guī)范房屋租賃管理、加大“群租”治理、加強(qiáng)“居改非”和“非改居”治理、開(kāi)展違法違章建筑治理等規(guī)范非正規(guī)“落腳點(diǎn)”的正規(guī)化管理，以及消防安全管理、無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)管理等社會(huì)綜合管理工作，對(duì)人口基礎(chǔ)信息的需求越來(lái)越強(qiáng)烈。尤其是今年以來(lái)，嘉定區(qū)啟動(dòng)了加強(qiáng)和創(chuàng)新城市居民區(qū)和農(nóng)村社會(huì)管理工作，著力解決目前社會(huì)管理中的人口管理、社會(huì)治安、公共安全、土地管理、環(huán)境整治、三資管理等六項(xiàng)具體問(wèn)題，人口基礎(chǔ)工作既作為一項(xiàng)獨(dú)立問(wèn)題來(lái)整治，又交織在其他五項(xiàng)工作中，重要而迫切。

（三）提升人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量是更好地服務(wù)治安管控的需要

一方面，在摸清重點(diǎn)人口、吸毒人員、精神病患者、社區(qū)閑散青少年、高危人群的底數(shù)及動(dòng)態(tài)信息的基礎(chǔ)上，協(xié)同街道和居委綜治干部、社工、協(xié)管員、治安輔助力量等，逐一落實(shí)幫教、矯治責(zé)任，從源頭上預(yù)防和減少犯罪。另一方面，通過(guò)人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理工作，主動(dòng)向刑偵、經(jīng)偵、治安等業(yè)務(wù)實(shí)戰(zhàn)部門(mén)提供違法犯罪工作線(xiàn)索，協(xié)助查破刑事案件、治安案件，抓獲違法犯罪嫌疑人以及網(wǎng)上追逃對(duì)象。尤其在當(dāng)前一切工作以反恐標(biāo)準(zhǔn)來(lái)落實(shí)的前提下，要實(shí)現(xiàn)“基礎(chǔ)信息化”和“警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化”，確保社會(huì)穩(wěn)定和公共安全，都要圍繞“人”進(jìn)行，都要落實(shí)到每一個(gè)具體的“人頭”，歸根到底是要通過(guò)人口基礎(chǔ)信息采集的準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)和鮮活，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種違法犯罪活動(dòng)和可能有現(xiàn)實(shí)危害城市安全的人員，更好地落實(shí)有針對(duì)性的管控、打擊舉措。從某種意義上而言，只有做好人口基礎(chǔ)信息管理工作，才能提供最基礎(chǔ)的安全保障，這也是這項(xiàng)工作的根本目的所在。

二、當(dāng)前制約和影響人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量的主要因素

截至2014年11月底，嘉定區(qū)共登記實(shí)有人口159.49萬(wàn)，其中戶(hù)籍人口58.73萬(wàn)，來(lái)滬人口92.42萬(wàn)人，常住境外人員0.84萬(wàn)人，跨區(qū)人在戶(hù)不在9.51萬(wàn)人，跨區(qū)戶(hù)在人不在2.01萬(wàn)人。歸納起來(lái)，制約和影響嘉定區(qū)人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量的因素很多，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）法制支撐還不夠

從本市現(xiàn)行人口管理的法規(guī)、規(guī)章情況看，當(dāng)前僅有《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》、《上海市居住證管理辦法》，且均為政府規(guī)章，內(nèi)容局限在宏觀(guān)層面和原則性規(guī)定，既缺乏操作性，又缺乏銜接性。在依法管理方面，仍然使用慣性思維，依賴(lài)行政強(qiáng)制力規(guī)定，而沒(méi)有充分運(yùn)用行業(yè)準(zhǔn)入、公共福利等市場(chǎng)化的方式，從權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)責(zé)任入手。

（二）組織保障還不夠

從本市現(xiàn)行人口管理體制方面來(lái)看，無(wú)論是市人口辦、區(qū)人口辦還是街道（鎮(zhèn)）人口辦，均非列編序列。市人口辦設(shè)在市公安局，與市公安局人口辦合署辦公；嘉定區(qū)人口辦設(shè)在區(qū)發(fā)改委，與區(qū)社建辦、區(qū)公安分局人口辦共同履行人口管理相關(guān)職責(zé)；街道（鎮(zhèn)）人口辦情況更加復(fù)雜多樣，嘉定區(qū)12個(gè)街道（鎮(zhèn)）中，6個(gè)街道（鎮(zhèn)）人口辦獨(dú)立辦公，6個(gè)街道（鎮(zhèn)）人口辦設(shè)在綜治辦，由一名綜治辦副主任兼管人口條線(xiàn)工作。街道（鎮(zhèn)）人口辦是人口管理機(jī)制中“承上啟下”的重要一環(huán)，但目前的運(yùn)作尚未達(dá)到“實(shí)體化”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)基層人口管理，尤其是信息質(zhì)量管理的指導(dǎo)作用體現(xiàn)不明顯，組織保障工作還不到位。

（三）部門(mén)合力還不夠

從本市現(xiàn)行的人口管理工作分工機(jī)制來(lái)看，“部門(mén)司職”是加強(qiáng)人口管理工作的重要內(nèi)容，在人口管理方面具有不可替代的作用。近年來(lái)，通過(guò)嘉定區(qū)人口綜合服務(wù)和管理領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)，形成了部門(mén)項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制，但從項(xiàng)目化運(yùn)作的內(nèi)容來(lái)看，很多部門(mén)只是把日常部門(mén)工作簡(jiǎn)單地?fù)Q裝成項(xiàng)目化內(nèi)容，或者是在有限的數(shù)據(jù)資源內(nèi)進(jìn)行信息提供，很少涉及人口信息質(zhì)量管理的“短板”和難題。尤其是對(duì)違章搭建、田間窩棚，以及物流公司、各類(lèi)市場(chǎng)、商務(wù)樓宇等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的非正規(guī)“落腳點(diǎn)”，缺乏前瞻性認(rèn)識(shí)，在坐視這類(lèi)非正規(guī)“落腳點(diǎn)”形成氣候的過(guò)程中，又缺少必要的管理手段，在實(shí)踐中逐步形成了人口信息質(zhì)量管理的新“頑癥”。

（四）信息化應(yīng)用還不夠

從本市現(xiàn)行的人口基礎(chǔ)信息采集方式來(lái)看，主要依靠社區(qū)民警、社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員逐戶(hù)上門(mén)，當(dāng)場(chǎng)填報(bào)采集表的方式進(jìn)行。這種傳統(tǒng)的人工、手動(dòng)、紙質(zhì)采集方法，既與現(xiàn)代化的高科技、高信息、高數(shù)據(jù)時(shí)代特征格格不入，又難以適應(yīng)來(lái)滬人口高增長(zhǎng)、頻流動(dòng)以及人口集聚規(guī)模不斷擴(kuò)大的人口服務(wù)和管理趨勢(shì)，不僅信息采集速度慢、效率低，而且信息采集內(nèi)容的準(zhǔn)確性不高、鮮活性不夠?；A(chǔ)信息采集手段傳統(tǒng)、低下帶來(lái)的另一個(gè)負(fù)面影響，是數(shù)據(jù)整合力度不夠，對(duì)相關(guān)部門(mén)間信息數(shù)據(jù)的共享，還停留在較為原始層面的信息交換、上門(mén)核實(shí)、系統(tǒng)維護(hù)，尚達(dá)不到通過(guò)后臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)交換應(yīng)用的方式，直接實(shí)現(xiàn)部門(mén)間信息的碰撞、比對(duì)、補(bǔ)充和維護(hù)的要求，數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)間的信息化處理和相互印證、校正作用未能有效體現(xiàn)。

（五）隊(duì)伍建設(shè)還不夠

從本市現(xiàn)行的人口工作隊(duì)伍來(lái)看，社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)是人口基礎(chǔ)信息采集的主力軍，“年齡偏大、文化偏低、配備不齊、待遇不高、能力不強(qiáng)”是這支人口信息采集專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍的普遍情況。就嘉定區(qū)而言，全區(qū)現(xiàn)有社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員1374名，與實(shí)有人口1000:1標(biāo)準(zhǔn)需要配備的1600名相比還缺額226名，現(xiàn)有隊(duì)員主要由原“4050”人員組成，隊(duì)伍平均年齡達(dá)到46.2歲，遠(yuǎn)高于全市43.8歲的平均年齡，男女比例接近1.5:1，其中60%左右的隊(duì)員文化程度在初中及初中以下，隊(duì)員工資在全市統(tǒng)一轉(zhuǎn)制后有所好轉(zhuǎn)，但與全市最低工資標(biāo)準(zhǔn)基本持平，是嘉定區(qū)各類(lèi)協(xié)管隊(duì)伍中工資待遇最低的一支。隊(duì)伍的現(xiàn)狀既難以符合“隊(duì)伍運(yùn)作組織化、管理使用規(guī)范化、崗位作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化”的要求，又難以適應(yīng)當(dāng)前人口基礎(chǔ)信息采集的高標(biāo)準(zhǔn)和高要求。需要引起注意的是，由于社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)伍福利待遇差、工作強(qiáng)度高，不僅難以招聘到年紀(jì)輕和高學(xué)歷的隊(duì)員，而且造成現(xiàn)有隊(duì)伍中高素質(zhì)人員的流失，隊(duì)伍始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)。

（六）社會(huì)參與還不夠

人口基礎(chǔ)信息采集維護(hù)工作事關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，也需要社會(huì)各方的共同努力和積極參與，但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，社會(huì)參與的廣度和深度均不夠。一方面是履行義務(wù)不到位。雖然《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》明確了用工單位、市場(chǎng)管理方、房產(chǎn)（勞務(wù)）中介等社會(huì)組織及房屋出租人和社會(huì)人群均負(fù)有人口基礎(chǔ)信息采集、登記的相關(guān)義務(wù)，但在實(shí)踐中社會(huì)組織和社會(huì)人員主動(dòng)履行義務(wù)的自覺(jué)性始終不高，社會(huì)化集約化信息采集工作難以實(shí)現(xiàn)。另一方面是配合管理不到位。無(wú)身份證人員、無(wú)固定住所人員、故意逃避信息采集人員等“二無(wú)一故意”人員成為當(dāng)前人口信息采集工作中的“頭號(hào)難題”，既有保護(hù)個(gè)人信息隱私方面的不愿配合，也有故意逃避信息采集方面的不敢配合。尤其是自2013年7月1日嚴(yán)格執(zhí)行《上海市居住證管理辦法》以來(lái)，一部分來(lái)滬人員因不符合在本市具有“兩個(gè)合法穩(wěn)定”的標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)法辦理居住證，對(duì)人口基礎(chǔ)信息采集登記工作采取更加消極的不配合態(tài)度，“不能辦證就不讓采集信息”的情況，給人口基礎(chǔ)信息采集登記管理工作帶來(lái)較大的沖擊。

上述人口基礎(chǔ)信息采集登記方面存在的問(wèn)題，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度所面臨的必然局面，同時(shí)也和社會(huì)管理不到位有很大關(guān)系，這種“不到位”主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是認(rèn)識(shí)不到位。長(zhǎng)久以來(lái)，社會(huì)工作的主要精力放在了發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)刺激下導(dǎo)致人口大量導(dǎo)入的趨勢(shì)和規(guī)律認(rèn)識(shí)不到位、準(zhǔn)備不充分，沒(méi)有意識(shí)到人口管理工作對(duì)社會(huì)管理的基礎(chǔ)性和決定性作用，導(dǎo)致工作上重視不夠、支撐不足，等到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題突出時(shí)往往已經(jīng)積重難返。二是力量不到位。面對(duì)迅速擴(kuò)張的人口規(guī)模，實(shí)有人口管理的力量日顯薄弱，在繁重瑣碎的管理任務(wù)面前捉襟見(jiàn)肘、力不從心，無(wú)論是各級(jí)人口管理部門(mén)，還是公安社區(qū)民警，或是村（居）委干部和人口綜合協(xié)管員，都存在人手緊缺的問(wèn)題，這很大程度上影響了工作效果。三是方法不到位?！邦^痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)社會(huì)管理方式在當(dāng)前人口管理工作中依然盛行，對(duì)事關(guān)人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量的情況和問(wèn)題，既缺乏前瞻性的認(rèn)知，又缺乏統(tǒng)籌性的管理，既不愿跟上時(shí)代發(fā)展步伐主動(dòng)走信息化道路，又不愿尊重基層首創(chuàng)精神走群眾路線(xiàn)，對(duì)現(xiàn)有的信息資源、經(jīng)濟(jì)資源、法律資源、行政資源和社會(huì)資源等未能很好地統(tǒng)籌結(jié)合，合力效果不明顯。四是落實(shí)不到位。很多社會(huì)管理問(wèn)題，原因找到了，方法也有了，但就是不見(jiàn)效果，究其原因，是沒(méi)有很好地貫徹和落實(shí)，保障工作舉措落地見(jiàn)效的“法寶”是監(jiān)督、檢查和考核。從政府層面而言，各級(jí)人口信息質(zhì)量考核權(quán)重不僅不能與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相提并論，而且與其他社會(huì)管理項(xiàng)目也相去甚遠(yuǎn)；從公安內(nèi)部而言，“重打擊、輕基礎(chǔ)”的觀(guān)念仍或多或少地存在，人口基礎(chǔ)信息管理在分局考核項(xiàng)目中所占的比重，直接成為引導(dǎo)基層派出所重視與否的“風(fēng)向標(biāo)”。

三、提升人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量的思考

作為社會(huì)管理的源頭性、基礎(chǔ)性工作，人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理不僅僅是人口管理部門(mén)的事情，而是需要社會(huì)管理各方力量的齊心協(xié)力、共同推進(jìn)。換而言之，人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理工作和社會(huì)管理一樣，要從黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的高度來(lái)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體推動(dòng)。

（一）進(jìn)一步完善法治保障

1．在立法建議上要有所突破。盡快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，把社會(huì)組織、個(gè)人需要履行的法律義務(wù)和社會(huì)義務(wù)納入其中，對(duì)不履行實(shí)有人口“居住登記”的責(zé)任與該社會(huì)組織或個(gè)人的誠(chéng)信相掛鉤，通過(guò)社會(huì)化服務(wù)和管理的連鎖效應(yīng)，倒逼其主動(dòng)履行相關(guān)義務(wù)。

2．在執(zhí)法理念上要有所堅(jiān)持。要始終堅(jiān)持法治思維，人口管理工作直接面對(duì)群眾，人口基礎(chǔ)信息內(nèi)容與群眾利益息息相關(guān)，在采集、登記、維護(hù)、應(yīng)用等各個(gè)環(huán)節(jié)過(guò)程中，我們要始終做到依法進(jìn)行，尤其是要通過(guò)合法獲取的方式，消除群眾準(zhǔn)確提供信息的疑慮，以確保工作的順利推進(jìn)

3．在依法管理上要有所作為。人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理最重要的政策“抓手”是“以證疏人”和“以房管人”，我們要善于依托《治安管理處罰法》和《消防安全法》，根據(jù)本市現(xiàn)行的《實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》、《居住證管理辦法》、《居住房屋租賃管理辦法》等一系列政府規(guī)章的有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)管理，特別是針對(duì)目前房屋租賃中“群租”、“非改居”等亂象突出并影響人口基礎(chǔ)信息登記的實(shí)際情況，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)出租房屋的源頭管理和規(guī)范約束，處罰一批違反居住登記的房東和用工單位，形成警示效應(yīng)。

（二）進(jìn)一步健全機(jī)制保障

嚴(yán)格按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、公安指導(dǎo)、部門(mén)司職、社區(qū)實(shí)施”的工作機(jī)制，全線(xiàn)推動(dòng)，提升合力。

1．人口管理部門(mén)要主動(dòng)履職。針對(duì)公安人口管理工作而言，一是要實(shí)時(shí)掌握實(shí)有人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，確?！暗讛?shù)清”。要始終把基礎(chǔ)信息質(zhì)量作為人口工作的生命線(xiàn)來(lái)抓：一方面要抓好“全警采集”，在分局內(nèi)部打破警種界限，建立、健全基礎(chǔ)信息全警化采集機(jī)制，培育、推廣各警種緊密聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從工作規(guī)范、采集標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)支撐等方面逐步解決全警采集工作中遇到的問(wèn)題，并以“實(shí)有人口基礎(chǔ)信息網(wǎng)上流轉(zhuǎn)”模塊為依托，進(jìn)一步拓展信息補(bǔ)充渠道；另一方面要抓好派出所高效履職，以市局下發(fā)的《公安派出所實(shí)有人口信息質(zhì)量管理工作規(guī)定（修訂本）》為藍(lán)本，制定派出所和社區(qū)民警人口管理工作規(guī)范手冊(cè)，進(jìn)一步規(guī)范和明確派出所、社區(qū)民警在實(shí)有人口信息質(zhì)量管理中的職責(zé)及工作標(biāo)準(zhǔn)，不僅明確做什么，而且明確怎么做，做到什么程度，做的結(jié)果怎么與考核掛鉤。同時(shí)要堅(jiān)持問(wèn)題為導(dǎo)向，落實(shí)系統(tǒng)校驗(yàn)系統(tǒng)舉措，通過(guò)實(shí)有人口信息管理系統(tǒng)內(nèi)部以及與派綜系統(tǒng)及政府其他相關(guān)部門(mén)系統(tǒng)等數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)比對(duì)、印證，核查重點(diǎn)房屋及疑點(diǎn)數(shù)據(jù)。二是要實(shí)時(shí)掌握重點(diǎn)人員日常動(dòng)態(tài)，做到“情況明”。人口基礎(chǔ)信息管理服務(wù)實(shí)戰(zhàn)的落腳點(diǎn)在加強(qiáng)重點(diǎn)人員發(fā)現(xiàn)和管控，公安派出所要主動(dòng)加強(qiáng)滾動(dòng)排查、動(dòng)態(tài)搜集和基礎(chǔ)管控，健全完善以報(bào)告環(huán)節(jié)為核心的跨部門(mén)重點(diǎn)人員信息流轉(zhuǎn)共享機(jī)制，全面掌握其活動(dòng)軌跡和關(guān)系交往，對(duì)重點(diǎn)人員做到“行知?jiǎng)酉颉⑷ブ壽E”，防止出現(xiàn)“管得住好人、管不住壞人”的問(wèn)題。特別是針對(duì)近來(lái)全國(guó)面臨的暴力恐怖威脅日趨嚴(yán)峻，要以涉恐敏感群體為核心，切實(shí)加強(qiáng)本人及其事、地、物、組織等關(guān)聯(lián)要素的排查管控，為社會(huì)管理和治安管理打好基礎(chǔ)。

2．政府職能部門(mén)要主動(dòng)參與。政府職能部門(mén)雖然不直接參與人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理工作，但其工作基礎(chǔ)、工作內(nèi)容和工作要素均與人口基礎(chǔ)信息密切相關(guān)。一方面要履好職。政府職能部門(mén)在社會(huì)管理過(guò)程中，關(guān)鍵要履行好自己的部門(mén)職責(zé)，樹(shù)立“全局一盤(pán)棋”的理念，每個(gè)部門(mén)都是社會(huì)管理的一環(huán)，把自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情做好了，那么社會(huì)管理工作就相對(duì)好做了，人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理也能得到加強(qiáng)。比如“群租”整治好了，其中的實(shí)有人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量自然不會(huì)混亂，再比如違章搭建得到有效拆除和遏止，居住人員自然會(huì)減少。另一方面要合好力。在加強(qiáng)實(shí)有人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量方面重點(diǎn)是完善信息聯(lián)建共享機(jī)制，以信息化管理為紐帶，通過(guò)實(shí)有人口信息庫(kù)的平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)深層次的合作和分析，比如通過(guò)用水、用電、用氣等數(shù)據(jù)波段來(lái)分析人口流動(dòng)的變化波段，為政府決策提供更有力的支撐；還比如通過(guò)勞動(dòng)力年齡段人口與繳納社保人口的量化比較來(lái)分析人口就業(yè)情況等，為提升人口信息質(zhì)量開(kāi)辟新的印證渠道。

3．街道（鎮(zhèn)）黨委政府要主動(dòng)投入。街道（鎮(zhèn)）作為人口規(guī)模綜合調(diào)控和管理服務(wù)的實(shí)施主體，在人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理方面責(zé)無(wú)旁貸。一要做好實(shí)體保障。就是要讓街道（鎮(zhèn)）人口辦組織架構(gòu)實(shí)體化運(yùn)作起來(lái)，街道（鎮(zhèn)）人口辦作為街道（鎮(zhèn)）人口管理牽頭部門(mén)，承擔(dān)了規(guī)模總量調(diào)控、信息質(zhì)量維護(hù)、基層實(shí)施指導(dǎo)等核心人口工作任務(wù)，由于缺編、缺人，應(yīng)有的中堅(jiān)力量作用無(wú)法有效發(fā)揮，制約了街道（鎮(zhèn)）人口工作的統(tǒng)籌推進(jìn)。對(duì)此，建議街道（鎮(zhèn)）人口辦實(shí)體化運(yùn)作，對(duì)接街道（鎮(zhèn)）綜治中心建設(shè)，完全行使人口管理職責(zé)；尤其要加強(qiáng)人員保障，配備1-2名領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)，并落實(shí)2-4名專(zhuān)職工作人員，確保街道（鎮(zhèn)）“人口辦”能夠有效運(yùn)作。二要做好財(cái)物保障。街道（鎮(zhèn)）在統(tǒng)籌人口管理工作過(guò)程中，要牢固樹(shù)立“信息共享互惠”的工作理念，通過(guò)實(shí)有人口基礎(chǔ)信息有償服務(wù)機(jī)制的建立健全，千方百計(jì)地盤(pán)活社會(huì)資源，盡可能地?cái)U(kuò)大基礎(chǔ)信息覆蓋面。三要做好項(xiàng)目保障。街道（鎮(zhèn)）人口工作項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制，既是嘉定區(qū)人口工作的特色，也是嘉定區(qū)人口工作的優(yōu)勢(shì)，街道（鎮(zhèn)）在這方面要做好繼承與創(chuàng)新，在項(xiàng)目化的選點(diǎn)上要緊緊圍繞人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理這一核心內(nèi)容，在項(xiàng)目化的推進(jìn)上要統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)、行政兩大杠桿作用，在項(xiàng)目化的形式上要注重上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)調(diào)，確保項(xiàng)目工作既能推動(dòng)人口管理實(shí)效，又能促進(jìn)社會(huì)工作效果。

4．基層村（居）委要主動(dòng)作為?；鶎哟澹ň樱┪鳛槿丝诨A(chǔ)信息質(zhì)量管理工作的最根本、最前沿環(huán)節(jié)，直接關(guān)乎人口工作成效，尤其是要加大村（居）社會(huì)管理工作力度，給村（居）人口管理工作帶來(lái)機(jī)遇和平臺(tái)。一要因地制宜?；鶎哟澹ň樱┪丝诨A(chǔ)信息質(zhì)量管理工作有共性，但更有個(gè)性，人口結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量、人口復(fù)雜程度等在不同區(qū)域有不同表現(xiàn)，即使是同一街道（鎮(zhèn)）也有區(qū)別。對(duì)此，我們建議：對(duì)城市化進(jìn)程速度較快，動(dòng)遷社區(qū)和未拆遷農(nóng)村，實(shí)有人口總量大、流動(dòng)快，治安也較為復(fù)雜，應(yīng)以市區(qū)導(dǎo)入人口和來(lái)滬人員的重點(diǎn)人群為切入點(diǎn)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)搜集和基礎(chǔ)管控；對(duì)新建商品房小區(qū)不斷增多，實(shí)有人口管理基礎(chǔ)較好的地區(qū)，應(yīng)抓住樓盤(pán)交付、人口導(dǎo)入的關(guān)鍵期，加強(qiáng)基礎(chǔ)信息采集、完善管理機(jī)制；對(duì)來(lái)滬人員持續(xù)導(dǎo)入的趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)，但總體規(guī)模尚在可控范圍，治安也相對(duì)平穩(wěn)的地區(qū)，應(yīng)抓緊建立信息如實(shí)登記、房屋規(guī)范租賃、違章搭建整治等一整套的工作規(guī)范，提高居住成本、守牢前端關(guān)口，防止人口無(wú)序涌入。二要鼓勵(lì)首創(chuàng)。要鼓勵(lì)和引導(dǎo)基層通過(guò)實(shí)踐創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，村（居）委對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等有規(guī)定的，可以通過(guò)《村規(guī)民約》和《社區(qū)公約》予以進(jìn)一步固定和深化；對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等沒(méi)有規(guī)定的，可以通過(guò)《村規(guī)民約》和《社區(qū)公約》予以約定。比如房東信息登記義務(wù)，法律有規(guī)定，通過(guò)《村規(guī)民約》予以強(qiáng)化，不履行登記義務(wù)的，不僅要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而且要承擔(dān)在村里無(wú)法享受一定經(jīng)濟(jì)福利待遇的后果；還比如出租房屋托管，法律沒(méi)有規(guī)定，但通過(guò)《村規(guī)民約》予以約定，房東愿意托管的，不僅可以確保經(jīng)濟(jì)收益，而且居住其中的房客也可享受免除衛(wèi)生費(fèi)等管理費(fèi)用，最大限度地提升了房東和房客的參與積極性。嘉定區(qū)的太平村、封浜村、安新村等一大批農(nóng)村在依托《村規(guī)民約》規(guī)范房屋租賃、加強(qiáng)信息管理方面進(jìn)行了有益的探索，并在實(shí)踐中取得了成效、積累了經(jīng)驗(yàn)。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)工作保障

重點(diǎn)解決好三方面的問(wèn)題：

1．著力解決信息化管理的問(wèn)題。公安部提出了“基礎(chǔ)信息化”的目標(biāo)，白少康同志在全市公安局處長(zhǎng)座談會(huì)上進(jìn)一步提出了“深入推進(jìn)公安信息化建設(shè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)信息采集和提升實(shí)有人口管理水平”的要求，努力提升人口管理信息能力和水平，既是發(fā)展趨勢(shì)，也是必然要求。市局人口辦在《2015年公安人口工作要點(diǎn)》中明確提出了“鼓勵(lì)基層探索采用移動(dòng)終端采集人口基礎(chǔ)信息的做法”，給我們大膽探索信息化采集方式提供了支撐。目前分局人口辦已經(jīng)與相關(guān)信息公司進(jìn)行了接洽，就人口基礎(chǔ)信息“核錄儀”的相關(guān)開(kāi)發(fā)工作形成了初步意見(jiàn)，并報(bào)區(qū)科委進(jìn)行項(xiàng)目審定?！昂虽泝x”的使用將改變現(xiàn)在的人工、手動(dòng)、紙質(zhì)采集方式，直接通過(guò)儀器讀取、錄入身份證信息，同步完成相關(guān)居住信息的電子錄入，以及相關(guān)信息的核對(duì)，既提高了信息準(zhǔn)確性，又提高了工作效率，經(jīng)過(guò)初步測(cè)試，“核錄儀”的采集效率是人工采集的3倍?！昂虽泝x”的應(yīng)用還具有深化房屋編碼管理的作用，通過(guò)出租房屋“二維碼”技術(shù)的應(yīng)用，既可以實(shí)現(xiàn)便于房東、房客自主上傳居住信息的服務(wù)目標(biāo)，也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員上門(mén)核查工作量的管理目標(biāo)。

2．著力解決正規(guī)化建設(shè)的問(wèn)題。社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)伍是人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理工作的主力軍，可以肯定地說(shuō)，社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)伍建設(shè)好了，人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理工作就有保障了。社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)伍沒(méi)建設(shè)好，就談不上人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量。加強(qiáng)社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)必須牢牢抓住三個(gè)要素：一要在數(shù)量上配齊。建議區(qū)政府發(fā)文明確按照實(shí)有人口1000:1的標(biāo)準(zhǔn)配齊社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員缺額，各街道（鎮(zhèn)）要確保每個(gè)村（居）委均有1名社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員從事人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理工作，對(duì)來(lái)滬人口相對(duì)集中的村（居）委，要重點(diǎn)布局，按照來(lái)滬人口500:1的標(biāo)準(zhǔn)配備隊(duì)員。二要在待遇上激勵(lì)。以社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)伍轉(zhuǎn)制為契機(jī)，進(jìn)一步增加區(qū)、街道（鎮(zhèn)）兩級(jí)財(cái)政投入，合理完善社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)伍“基本工資+績(jī)效工資+級(jí)別工資+考核獎(jiǎng)”的薪酬體系，用經(jīng)濟(jì)的方式吸引人才、用經(jīng)濟(jì)的方式穩(wěn)定隊(duì)伍、用經(jīng)濟(jì)的方式提升動(dòng)力。三要在管理上創(chuàng)新。在完善現(xiàn)有招聘、培訓(xùn)、考核制度的基礎(chǔ)上，參照本市社工師的分等級(jí)管理辦法，對(duì)社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員實(shí)行分類(lèi)、分級(jí)管理，“因事設(shè)崗、因人設(shè)級(jí)、崗級(jí)結(jié)合”，綜合考量社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員工作崗位、綜合素質(zhì)、工作績(jī)效等因素，建立對(duì)應(yīng)的級(jí)別工資制度，提升隊(duì)伍活力。

3．著力解決績(jī)效化考核的問(wèn)題。要健全人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理工作考核機(jī)制：一方面要體現(xiàn)重要性，重要性主要體現(xiàn)在兩個(gè)點(diǎn)上，一個(gè)是從考核對(duì)象上看，必須要考核主要領(lǐng)導(dǎo)，人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理工作必須考核到街道（鎮(zhèn)）“一把手”、村（居）委“一把手”和派出所“一把手”，才能夠引起足夠的重視；另一個(gè)是從考核權(quán)重上看，必須要合理設(shè)置考核分值。另一方面要注重合理性，人口信息質(zhì)量考核項(xiàng)目的設(shè)定，要做到因地制宜、科學(xué)合理，特別是嘉定區(qū)人口分布南北差異大，在考核上必須要做到統(tǒng)籌兼顧。此外要發(fā)揮引導(dǎo)性，人口信息質(zhì)量管理考核內(nèi)容必須具有明確的目標(biāo)性、指向性和引導(dǎo)性，在考核方案中明確告知被考核單位人口信息質(zhì)量管理工作到底要考什么、怎么考、考核結(jié)果怎么運(yùn)用，便于被考核單位積極應(yīng)對(duì)、妥善落實(shí)。

（四）進(jìn)一步培育社會(huì)保障

要積極推動(dòng)形成全社會(huì)積極參與人口基礎(chǔ)信息質(zhì)量管理工作的良好氛圍，可以從三個(gè)方面推動(dòng)：

1．推行“陽(yáng)光警務(wù)”取信于民。按照市公安局及分局關(guān)于推行“陽(yáng)光警務(wù)”的統(tǒng)一部署，立足人口管理工作要求，從提升人口信息質(zhì)量管理工作角度主動(dòng)對(duì)接，既要主動(dòng)梳理現(xiàn)行的人口管理相關(guān)法律、法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件及政策，主動(dòng)全面地向社會(huì)公開(kāi)，讓群眾在透明的法治環(huán)境中主動(dòng)履行義務(wù)，又要在人口基礎(chǔ)信息采集、登記工作直接面對(duì)群眾的每一次接觸中主動(dòng)釋放善意，讓群眾感受溫暖。比如在戶(hù)政管理方面，對(duì)戶(hù)口審批或遷移等事項(xiàng)通過(guò)廣而告之的菜單方式予以宣傳，群眾就可以自行對(duì)照準(zhǔn)備，避免來(lái)往反復(fù)，在具體申辦過(guò)程中就能相互理解，易于溝通、便于辦事，提升群眾對(duì)公安人口管理工作的好感；又比如在居住證管理方面，通過(guò)對(duì)行動(dòng)不便困難群眾進(jìn)行上門(mén)拍照或送證等便民利民服務(wù)，讓群眾感受到善意，不僅其自己愿意配合信息管理，而且能夠擴(kuò)大善意帶動(dòng)周邊來(lái)滬群體主動(dòng)履行義務(wù)。

2．踐行“社區(qū)警務(wù)”立足于民。要按照白少康同志在全市公安局處長(zhǎng)座談會(huì)上關(guān)于“堅(jiān)持把實(shí)有人口管理作為派出所和社區(qū)警務(wù)工作的核心任務(wù)，引導(dǎo)社區(qū)民警深入社區(qū)、走進(jìn)群眾，在服務(wù)群眾中加強(qiáng)實(shí)有人口管理”的講話(huà)精神和要求，進(jìn)一步提升社區(qū)警務(wù)與實(shí)有人口管理工作的“粘連度”，以社區(qū)警務(wù)之名、行人口管理之實(shí)，在社區(qū)警務(wù)大平臺(tái)下，做好人口管理工作。比如通過(guò)社區(qū)封閉式管理舉措，以發(fā)放門(mén)禁卡登記的方式，主動(dòng)掌握居住人口信息；再比如通過(guò)案件回訪(fǎng)的方式，深入群眾，了解信息；尤其是要發(fā)揮好嘉定社區(qū)警務(wù)“十訪(fǎng)工作法”的特色品牌優(yōu)勢(shì)，在走近群眾的每一次接觸中，做一個(gè)有心人。

3．實(shí)行“現(xiàn)代警務(wù)”取悅于民。就是要盡快適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)生活的發(fā)展潮流，以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式開(kāi)展群眾工作，關(guān)鍵是要用好現(xiàn)代化手段，充分發(fā)揮微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在群眾日常工作、生活中的重要作用，把想對(duì)群眾說(shuō)的話(huà)和需要群眾配合的事，或者是群眾想了解的情況，盡可能地通過(guò)“粉絲團(tuán)”、“朋友圈”予以發(fā)布，在虛擬互動(dòng)中達(dá)到現(xiàn)實(shí)服務(wù)管理目標(biāo)。比如通過(guò)公眾微信號(hào)發(fā)布二代身份證辦理及查詢(xún)信息；再比如通過(guò)嘉定公安微博發(fā)布居住證操作細(xì)則信息等，能夠在最小的空間內(nèi)達(dá)到最廣泛的覆蓋效果。

Consideration on the Reformation of Population Administration under New Conditions——Take for Example of Jiading Area of Shanghai

Research Group of Jiading Branch of Shanghai Public Security Bureau
（Jiading Branch of Shanghai Public Security Bureau， Shanghai 201801， China）

A lot of innovation improved the population management， but there are still many problems to keep the management up with the urbanization in China. The population system focuses on the management but the service and pays more attention to the residents. Government and management department not only need explore efficient system and mechanism for population management， they also should set up and consummate population registration management system， and the policy design of fl oating population's citizenry should be changed from selectivity system to universality one. In the new situation， the public security organ should play a big role in the population management and make the best possible use of managerial assistants. Innovating on the model of population management is an important issue of the government and the public security organ. The public security organ is suggested to take into the continuity of the working mechanism， the specifi cations of the system and the long-term nature of development into considerations and further explore new modes and effective ways of actual population management.

Population Management； Quality of Information； Potency of Work

D631.43

A

1008-5750(2015)06-0005-(09)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.06.001

2015-09-23責(zé)任編輯：孫樹(shù)峰

課題組成員：侍金波，男，上海市公安局嘉定分局黨委委員、副局長(zhǎng)；戴芬芬，女，上海市公安局嘉定分局人口辦主任；謝春雷，男，上海市公安局嘉定分局人口辦副主任。