盤(pán)意文

一、問(wèn)題提出

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，為什么要推進(jìn)農(nóng)民工戶(hù)口市民化?因?yàn)殡S著農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，一些問(wèn)題不得不正視:一是他們長(zhǎng)期居住、工作在城里，但享受不到城市居民養(yǎng)老、醫(yī)保、工傷、失業(yè)及保障性住房的待遇，甚至隨他們打工來(lái)到城里的未成年子女，在基礎(chǔ)教育階段到所居住城市的公立學(xué)校就讀，都會(huì)受到如戶(hù)口等限制。農(nóng)民工未成年子女在入學(xué)選擇上，要么到私立學(xué)校就讀、要么回戶(hù)口所在地的農(nóng)村就讀做留守兒童;二是農(nóng)村大量強(qiáng)壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，在農(nóng)村老家的大都是老弱病殘、婦女兒童，由于勞力不足，其在農(nóng)村的承包土地大量摞荒成為及普遍的現(xiàn)象;三是一些種田能手承包的土地有限，愿意擴(kuò)大而無(wú)法擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，也不利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展。在這種背景下，如果進(jìn)城的農(nóng)民工戶(hù)口市民化了，把農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)员Ａ羝湓谵r(nóng)村的各種權(quán)益，如集體收益權(quán)、種糧補(bǔ)貼權(quán)等不變，農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)愿意接受這種好政策，而且，隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、將利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展，利于農(nóng)民收入的整體增加。

二、農(nóng)民工戶(hù)口市民化政策的效果及其原因分析

一是城鎮(zhèn)居民戶(hù)口身份的吸引力下降。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)戶(hù)口的身份，不僅在教育、醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老、就業(yè)和住房等社會(huì)保障方面享受著完全不同的差別待遇，而且非農(nóng)戶(hù)口身份的城鎮(zhèn)居民在糧油、煤、肉類(lèi)等方面有定量供應(yīng)指標(biāo)，農(nóng)村戶(hù)口身份的農(nóng)民是沒(méi)能享有這些待遇，沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口在城里甚至無(wú)法生存，這樣一來(lái)，城鎮(zhèn)居民身份的戶(hù)口具有極強(qiáng)的吸引力。隨著改革開(kāi)放社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，物質(zhì)饋乏按計(jì)劃定量指標(biāo)供應(yīng)生活必須品的時(shí)代一去不復(fù)返了;城鎮(zhèn)戶(hù)口在這方而的價(jià)值優(yōu)勢(shì)已經(jīng)逐步消失。

二是“農(nóng)村戶(hù)口比城鎮(zhèn)戶(hù)口更有優(yōu)勢(shì)”，這正是大多數(shù)農(nóng)民工的想法，也是對(duì)城鎮(zhèn)戶(hù)口無(wú)動(dòng)于衷的真實(shí)原因。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)進(jìn)城打工、經(jīng)商的農(nóng)民都愿意留在城市，但不愿意放棄農(nóng)村的戶(hù)籍，不僅僅是大城市，即使是在小縣城打工的農(nóng)民工，也并非愿意轉(zhuǎn)換為城市市民。農(nóng)民工普遍認(rèn)為土地更有保障，在農(nóng)村有地就有飯吃，有地就踏實(shí)，故他們不想放棄農(nóng)村戶(hù)口及責(zé)任田。

三是土地等權(quán)益轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)機(jī)制尚未建立和完善。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，就農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作、建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及農(nóng)村宅基地制度等明確提出了要求，目的是確立農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系。然而，到目前為止，這些工作在各地開(kāi)展參差不齊，有的雖已建立了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易中心，但總的來(lái)說(shuō)開(kāi)展得都比較緩慢，還沒(méi)有建立完善土地交易經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制。在這環(huán)境下，農(nóng)民擔(dān)心各種權(quán)益難以得到保障，如若轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶(hù)口后會(huì)失去在農(nóng)村原有的各種權(quán)益，如原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地收益權(quán)、與土地相關(guān)的收益權(quán)，如種糧補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)助、征地補(bǔ)償收益權(quán)以及與農(nóng)民他們身份相關(guān)的權(quán)益等，這些問(wèn)題尚未妥善得到解決，無(wú)疑是影響農(nóng)民工戶(hù)口轉(zhuǎn)為市民化的又一原因。

四是生存技能及生活成本等多方面的考驗(yàn)。農(nóng)村生活艱苦、生產(chǎn)自然條件較差的農(nóng)民工有可能愿意把戶(hù)口轉(zhuǎn)為市民，因?yàn)樗麄冎灰诔鞘姓业焦ぷ骶陀猩?jì)來(lái)源，遷移之后能改變現(xiàn)狀的可能性更大，但由于勞動(dòng)技能較差、工作收入不穩(wěn)定、城市的住房、消費(fèi)等生活成本高又會(huì)令其望而卻步，若保留農(nóng)村戶(hù)口和農(nóng)民工的雙重身份，在生存地選擇上可進(jìn)可退，這就是目前農(nóng)民工群體的矛盾心態(tài)。附城農(nóng)民工隨著城鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)展，土地升值的空間越來(lái)越大，所以，這部分農(nóng)村人口除完全失地的農(nóng)民外，其余的農(nóng)民工戶(hù)口遷移的可能性、積極性不高。那些進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、適應(yīng)城鎮(zhèn)和生存競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的農(nóng)民工，子女上學(xué)、社會(huì)保障沒(méi)有完全解決，也會(huì)猶豫不決?？傊?，生存技能是極大的考驗(yàn)，如果加上養(yǎng)老得不到解決、住房沒(méi)有保障、工作不穩(wěn)定、失業(yè)或找不到工作，則是影響農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口的直接原因。

三、出路與對(duì)策建議

(一)保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民原有的各種權(quán)益不變

目前，無(wú)論是“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠(chǎng)不進(jìn)城”的農(nóng)民工，還是“離土又離鄉(xiāng)，進(jìn)廠(chǎng)又進(jìn)城”的農(nóng)民工，還是取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的區(qū)別，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口，農(nóng)民工落戶(hù)城鎮(zhèn)他們的合法權(quán)益必須得到保證。為此，在推進(jìn)農(nóng)民工戶(hù)口市民化的進(jìn)程中，一要加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能;二要保留進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)分紅收益權(quán)不變，使農(nóng)民成為最大的受益者;三要積極探索建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制、農(nóng)民工的土地退出機(jī)制，消除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂(yōu)。

(二)加強(qiáng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的生存勞動(dòng)技能

要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民工戶(hù)口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為新城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，必須充分提高轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)和生活質(zhì)量。為此:一是高度重視農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)和素質(zhì)提高，加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)。要建立多元投入辦學(xué)機(jī)制，由人力資源、教育、民政、農(nóng)業(yè)、扶貧和殘聯(lián)等部門(mén)，構(gòu)建一個(gè)完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，把對(duì)遷移戶(hù)口的農(nóng)民工培訓(xùn)作為一項(xiàng)常規(guī)工作來(lái)抓，保障戶(hù)口轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工至少得到一次免費(fèi)的基本職業(yè)技能培訓(xùn)，以提高轉(zhuǎn)遷戶(hù)口農(nóng)民工的生存勞動(dòng)技能;二是對(duì)有創(chuàng)業(yè)意愿并具備創(chuàng)業(yè)條件、能力的農(nóng)民工戶(hù)口轉(zhuǎn)遷戶(hù)，要做好提升創(chuàng)業(yè)能力的培訓(xùn)及創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，盡可能降低其創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn);三是增強(qiáng)“貸免扶補(bǔ)”政策的扶持力度，對(duì)創(chuàng)業(yè)除給予培訓(xùn)指導(dǎo)外，在資金扶持、稅費(fèi)減免等方面給予優(yōu)惠待遇。

(三)推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，保障轉(zhuǎn)移人口的最低住房需求

加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿(mǎn)足多層次需求的住房供應(yīng)體系，建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，努力解決城鎮(zhèn)貧困家庭和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住問(wèn)題，引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，增加中低價(jià)位、中小戶(hù)型普通商品住房供給，對(duì)有困難的農(nóng)村移人口購(gòu)房或租房給予適度財(cái)政補(bǔ)貼。

(四)完善社會(huì)保障制度

以社會(huì)保障替代傳統(tǒng)的土地保障，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工完全市民化、真正退出農(nóng)村的第一個(gè)重要環(huán)節(jié)。要建立和完善養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度和體系，把農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范疇。在社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)上，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)接入城鎮(zhèn)社保體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通。要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城居民的社會(huì)救助，降低農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的間接成本和風(fēng)險(xiǎn)。

總之，毫無(wú)疑問(wèn)農(nóng)民工戶(hù)口市民化是未來(lái)發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，也是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，它需要政府、社會(huì)各界的支持配合及相關(guān)制度和政策體系的科學(xué)性設(shè)計(jì)與安排，這決定了農(nóng)民工市民化并非一蹴而就，它將是一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)和歷史演進(jìn)的過(guò)程。中國(guó)將在2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)的任務(wù)，只要做好相關(guān)的工作，這項(xiàng)任務(wù)是可以實(shí)現(xiàn)的。

［1］魏后凱 蘇紅鍵: 《農(nóng)民工市民化現(xiàn)狀報(bào)告》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2014年。