曹海軍

善治視野下的中國城鎮(zhèn)公共治理體系構(gòu)建

曹海軍①

作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的超越，是“人的城鎮(zhèn)化”對“物的城鎮(zhèn)化”的超越，而“人的城鎮(zhèn)化”的實(shí)現(xiàn)歸根結(jié)底依賴于城鎮(zhèn)治理水平的高低。目前，我國的城鎮(zhèn)公共治理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。因此，按照善治及其原則的要求，因地制宜地構(gòu)建中國特色的城鎮(zhèn)公共治理體系，也就成為了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在需要。

善治；新型城鎮(zhèn)化；公共治理體系

一、走向善治城鎮(zhèn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展

城鎮(zhèn)化既是現(xiàn)代化的必由之路，又是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的引擎。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014～2020年)，我國目前常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，而且低于巴西等發(fā)展中大國60%的平均水平，城鎮(zhèn)化發(fā)展空間潛力巨大。*《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014～2020年)，http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610_7.htm，2014年3月17日。相對于較低的城鎮(zhèn)化水平，旨在全面提高“人的城鎮(zhèn)化”的治理水平更低，而這成為制約新型城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展的制度“瓶頸”。因此，新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，還必須有相應(yīng)的制度和政策上的配套措施，這就需要構(gòu)建完備的城鎮(zhèn)公共治理體系。

城鎮(zhèn)化的快速增長，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，對城市的可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，如何管理好一個城市，對城市乃至國家管理者來說，都是一個重大問題。聯(lián)合國人居署為了加強(qiáng)國際協(xié)作，更好地執(zhí)行《人居議程》，推動了世界城市論壇項(xiàng)目。論壇的議題廣泛涉及世界范圍內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展面臨的諸如基礎(chǔ)設(shè)施、住房建設(shè)、土地規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等重大而緊迫的問題。而所有問題的解決都需要一個總的前提和協(xié)調(diào)機(jī)制，那就是城市治理。

作為國家治理體系的一部分，城市治理水平的高低和能力的強(qiáng)弱，在一定程度上決定了區(qū)域乃至國家治理水平的高低和能力的強(qiáng)弱。推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是我國國家發(fā)展戰(zhàn)略同步進(jìn)入成熟階段的標(biāo)準(zhǔn)和重要組成部分。不僅如此，兩個基本目標(biāo)之間存在著相互銜接、相互支持的關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)系著我國國民經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)增長，而治理體系和治理能力能否與之相匹配，即是否能夠走向善治城鎮(zhèn)，是保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否健康發(fā)展的必要條件。根據(jù)聯(lián)合國人居署的提法，善治的最終目標(biāo)是推進(jìn)城市發(fā)展進(jìn)程，實(shí)施城市減貧計(jì)劃，推動更為公平和包容的經(jīng)濟(jì)增長等等。

除了包容增長之外，城鎮(zhèn)善治還要對城市進(jìn)行增長管理，從而直接關(guān)系到城市的可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展要求建立公平的社會、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和宜居的環(huán)境，而這一三位一體的目標(biāo)目前仍然尚未實(shí)現(xiàn)。實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于地方特別是城市層面的執(zhí)行，其中，政府發(fā)揮了規(guī)劃和協(xié)調(diào)的軸心作用，對社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個維度的發(fā)展管理加以整合，同時(shí)協(xié)同包括企業(yè)和社會組織在內(nèi)的所有利益相關(guān)者。實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的基本著眼點(diǎn)，就是在兼顧當(dāng)前發(fā)展和長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，妥善平衡和處理好城市發(fā)展過程中“人與人”、“人與社會”、“人與自然”的關(guān)系。

二、善治城鎮(zhèn)的范式轉(zhuǎn)移：概念、原則與議題

在城市治理與善治的范式出現(xiàn)以前，城市統(tǒng)治(urban government)的范式長期在城市管理領(lǐng)域居于統(tǒng)治地位。城市統(tǒng)治主要是通過功能性和政治性的手段服務(wù)于市民，往往出現(xiàn)犧牲整個社會的利益去滿足少數(shù)精英利益的情況。而城市治理模式則是社會組織和私人部門自下而上推動公共服務(wù)供給的備選模式。城市治理要求所有利益相關(guān)者參與城市事務(wù)的管理，城市轉(zhuǎn)型、全球化、分權(quán)化和民主化成為推動城市治理的基本驅(qū)動力。自20世紀(jì)90年代以來，“治理”一詞勃興，用以揭示公共行政領(lǐng)域科層制向網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的范式轉(zhuǎn)換。根據(jù)聯(lián)合國人居署的定義，“城市治理是個人與機(jī)構(gòu)、公共部門與私人部門，對城市公共事務(wù)的規(guī)劃與管理”。*UN-HABITAT, annual report 2005,Responding the challenges of an urbanized world,http://ww2.unhabitat.org/documents/UN-HABITAT_AR_2004.pdf，2004，10.

從靜態(tài)意義上講，城市治理是個人與機(jī)構(gòu)、公與私規(guī)劃與管理城市公共事務(wù)的總和。從動態(tài)意義上講，城市治理是一個通過協(xié)調(diào)和合作行為將各種相互沖突的利益加以持續(xù)整合的過程。治理由一套復(fù)雜的機(jī)制、過程和制度構(gòu)成，個人和其他利益團(tuán)體可以借此通過正式或非正式的渠道表達(dá)自身的利益，達(dá)到求同存異的功效。傳統(tǒng)范式的意義上，政府壟斷了對城市的管理活動，而隨著城市化的快速發(fā)展，單憑政府自身已經(jīng)無法應(yīng)付復(fù)雜而多變的城市現(xiàn)實(shí)，能夠解決現(xiàn)實(shí)城市問題的管理模式呼之欲出。從利益相關(guān)者的角度審視，治理與城市化是相互兼容、相互依賴的，城市善治是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)增長和發(fā)展的一個重要支柱，城市化的可持續(xù)發(fā)展有賴于政府、社會組織和企業(yè)通力合作。一般而言，政府的作用是為城市建立一個政治和法律框架，提供基本公共服務(wù)和公共物品，企業(yè)則是通過就業(yè)和稅收創(chuàng)造財(cái)富，社會組織則是促進(jìn)不同利益群體之間的政治和社會互動、對話和協(xié)商。這樣，城市的政府、企業(yè)和社會組織3個部門之間就可以在治理的環(huán)境下進(jìn)行有意識的建設(shè)性互動和交流活動。這種互動必須基于所有利益相關(guān)者的有效參與，法治、透明性、回應(yīng)性，以共識為導(dǎo)向，公平、效率和有效性，問責(zé)性以及共同的戰(zhàn)略愿景。*UN-HABITAT, annual report 2005,Responding the challenges of an urbanized world,http://ww2.unhabitat.org/documents/UN-HABITAT_AR_2004.pdf，2004，10.

城市治理如何落實(shí)于實(shí)踐，如何調(diào)動各個部門之間的充分潛力，特別是企業(yè)如何按照市場原則辦事，強(qiáng)化自身的社會責(zé)任，建立公私伙伴關(guān)系(PPP)，進(jìn)而積極參與城市治理，這是問題的關(guān)鍵。為此，2004年，聯(lián)合國人居署接受了全球城市治理聯(lián)盟的建議，在城市治理概念的基礎(chǔ)上又提出了善治城市(good urban governance)的概念，即通過實(shí)施政治、經(jīng)濟(jì)、社會和行政權(quán)威來管理城市實(shí)體。進(jìn)而人居署認(rèn)為，善治城市需要遵循下列原則：1.可持續(xù)性；2.權(quán)力下放(Subsidiarity)；3.公平；4.效率；5.透明與問責(zé)；6.公民參與；7.安全。*UN-HABITAT, annual report 2005,Responding the challenges of an urbanized world,http://ww2.unhabitat.org/documents/UN-HABITAT_AR_2004.pdf，2004，10.上述原則或規(guī)范旨在提高城市環(huán)境中人的生活條件。遵循這些原則，公共部門、私人部門和包括城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的其他利益相關(guān)者可以加強(qiáng)城市治理能力建設(shè)，推動城市的可持續(xù)發(fā)展。此外，上述原則也為解決城市管理和城市行政面臨的挑戰(zhàn)設(shè)置了整體框架。每項(xiàng)原則之間都相互銜接、內(nèi)在融貫，一個原則的執(zhí)行必須以另外一個原則的執(zhí)行為前提。原則為城市治理的利益相關(guān)者提供了基本的行動指南，有利于構(gòu)造城市治理所需的內(nèi)外環(huán)境。內(nèi)在環(huán)境方面，利益相關(guān)者可以明確各自的行為規(guī)范；外在環(huán)境方面，利益相關(guān)者還可以據(jù)此參與構(gòu)建城市治理體系的政策制定和戰(zhàn)略實(shí)施。具體說，原則如下：

其一，可持續(xù)原則?？沙掷m(xù)原則體現(xiàn)于城市發(fā)展的所有維度。可持續(xù)性要求城市利益相關(guān)者對現(xiàn)在和未來世代的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境需要之間作出平衡。這種代際公平要考慮到資源的效用，城市的減貧，長期關(guān)懷，對人類可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略愿景，以及基于公共善對不同利益的整合等等。可持續(xù)原則要求所有利益相關(guān)者積極參與城市發(fā)展事業(yè)，就城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市發(fā)展規(guī)劃等重大問題展開廣泛協(xié)商、建言獻(xiàn)策。

其二，權(quán)力下放原則。在城市環(huán)境下，基于成本收益的考量，服務(wù)傳遞的配置機(jī)制應(yīng)該遵從就近管理和貼近地方的原則。這一原則的目標(biāo)是要強(qiáng)化簡政放權(quán)，推動地方民主，從而在政策層面及時(shí)回應(yīng)市民之所需。進(jìn)而言之，公民應(yīng)該得到充分賦權(quán)，獲得充分自由權(quán)和自主權(quán)，以保證政府對公民負(fù)責(zé)。

其三，公平原則。公平意味著在決策過程中將所有利益相關(guān)者包容進(jìn)來，并給所有利益相關(guān)者提供城市生活必需品。公平要求權(quán)力共享，無歧視地提高所有人獲得和利用城市資源的機(jī)會。公平就是要建立一個包容性城市，這是城市可持續(xù)性的重要因素之一。包容性城市需要創(chuàng)造可以保障所有人社會、政治和經(jīng)濟(jì)安全的環(huán)境，這意味著所有公民都有平等的機(jī)會獲得健康、教育、就業(yè)、營養(yǎng)、飲用水安全、衛(wèi)生以及其他基本服務(wù)。

其四，效率原則。效率原則是為了保證服務(wù)的有效傳遞和資源的最優(yōu)配置。城市資源的成本效益化管理對于所有利益相關(guān)者來說是命運(yùn)攸關(guān)的，特別是參與城市管理的企業(yè)或私人部門。同時(shí)，只有當(dāng)所有利益相關(guān)者能夠基于各自的比較優(yōu)勢，才能最好地實(shí)現(xiàn)效益。效率原則主要是針對企業(yè)或私人部門來說的，二者通過產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品生產(chǎn)創(chuàng)造城市財(cái)富，培養(yǎng)具有創(chuàng)造性的城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政府就可以使私人部門或企業(yè)運(yùn)行變得更為優(yōu)化。

其五，透明與問責(zé)原則。透明和問責(zé)對于城市利益相關(guān)者來說至關(guān)重要，只有透明和可問責(zé)，才能真正建立起信任與開放，以協(xié)作和伙伴的方式解決城市面臨的諸多挑戰(zhàn)。透明和問責(zé)原則要求所有核心利益相關(guān)者秉持高度的專業(yè)精神和正直人格行事。

其六，公民參與原則。所有城市都多少會面臨這樣一個基本困境：由于固有的行政和管理方面的結(jié)構(gòu)性因素的制約，難以形成政府與社會之間有意義而且富有建設(shè)性的對話。這就需要充分的公民賦權(quán)，充分調(diào)動社會資本，開掘公共資源。公民參與意味著公民和公民團(tuán)體應(yīng)該積極參與城市的公共生活，并為城市生活的公共善作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。人才是一個城市真正的財(cái)富，也是人類可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和手段。為此，邊緣或弱勢群體的參與尤其重要，婦女和窮人在決策過程中必須要得到賦權(quán)，從而有效地參與城市公共事務(wù)的管理和公共決策的過程。

其七，安全原則。安全就是保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)和自由權(quán)利免受侵犯。安全是公民獲得和實(shí)現(xiàn)公民自由的前提保障。伴隨全球化和城市化的深入發(fā)展，包括社會治安在內(nèi)的城市問題變得越來越復(fù)雜和多樣，各種城市危機(jī)威脅著城市居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。為此，城市必須力求避免人際沖突、社會危機(jī)和自然災(zāi)害，從而為所有利益相關(guān)者帶來安全感和穩(wěn)定感，促進(jìn)社會和諧和安寧。這就要求，一方面，培養(yǎng)和諧寬容、尊重多樣性的城市政治文化；另一方面，城市也要依靠社會中介組織發(fā)揮安全閥的作用，鼓勵具體執(zhí)行和實(shí)施機(jī)構(gòu)以及其他社會服務(wù)供給者之間的合作。

根據(jù)上述有關(guān)城市治理與善治的概念和原則，可以歸納出6項(xiàng)城市治理的研究議題。

議題一：構(gòu)建符合城市治理原則的基本制度。首先，任何城市治理都必須建立基本的制度規(guī)范和規(guī)則體系。其次，要探究城市治理遵循的脈絡(luò)背景，即城市發(fā)展的歷史文化、制度沿革、風(fēng)土人情以及風(fēng)俗習(xí)慣，這類特質(zhì)構(gòu)成了城市發(fā)展的前提條件。此外，當(dāng)城市發(fā)展到一定階段，還需要國家發(fā)揮整體規(guī)劃者的角色進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，一方面積極鼓勵城市治理，另一方面大力推動邊疆地方的城市化進(jìn)程，落實(shí)國家可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。為此，城市治理的發(fā)展需要有相應(yīng)的配套制度和政策措施，以及清晰且可預(yù)期的游戲規(guī)則可供遵循。

議題二：營造適于公民參與的民主治理環(huán)境。城市治理的“治理性”集中體現(xiàn)為城市范圍內(nèi)所有利益相關(guān)者對城市事務(wù)的共同參與，包括所有層級政府、個體公民、志愿性團(tuán)體、社會組織。善治城市尤其強(qiáng)調(diào)對公民賦權(quán)，通過賦予公民的參與權(quán)利，提升公民社會的決策能力，進(jìn)而逐漸改變城市權(quán)力的形態(tài)。由于國家與地方治理機(jī)制不盡完善，加之地方政策的復(fù)雜性，這就決定了地方政策從制定到執(zhí)行都需要充分考慮地方性，必須與當(dāng)?shù)孛癖娒芮新?lián)系，讓民眾參與地方共同決策。這一方面賦予了政策執(zhí)行的正當(dāng)性，另一方面也間接提升了公共政策的效能。

議題三：在城市治理過程中建立公民問責(zé)機(jī)制。政府應(yīng)該接受問責(zé)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，受城市人民委托進(jìn)行公共服務(wù)的地方政府尤其如此。公民問責(zé)是行政問責(zé)的一部分，是行政問責(zé)的深化。公民問責(zé)，是指由公民個人依法啟動國家的制度資源，對行政機(jī)關(guān)及其行政人員的行政活動進(jìn)行質(zhì)詢和審查的權(quán)力監(jiān)督活動。公民問責(zé)遵循以“私權(quán)”限制“公權(quán)”的邏輯，以實(shí)現(xiàn)對公民權(quán)利和公共利益的保障和救濟(jì)。這種責(zé)任不僅僅限于公共事務(wù)或受爭議事件，財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)政政策、預(yù)算編制等都應(yīng)包含在內(nèi)。除了要有透明化的正式公開機(jī)制，還必須具有回應(yīng)性強(qiáng)的公私互動機(jī)制。

議題四：健全城市治理過程中的協(xié)商審議機(jī)制。協(xié)商民主要求透明的政府施政過程，可促使公民在管理自身的同時(shí)，對公共事務(wù)進(jìn)行審議協(xié)商，協(xié)商的過程可以促進(jìn)參與者集思廣益，共同去批判審視相互的主張，謀求共同的利益，建立一個知識信息與社會資本的分享機(jī)制。這就要求通過政府的賦權(quán)行為，使公民在自我管理的基礎(chǔ)上對公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商審議，謀求共同的利益及建制一個共同的社區(qū)。

議題五：吸納和包容城市治理過程中的利益相關(guān)者。從城市整體而言，利益相關(guān)者包括城市政府、中央政府、市民、其他地方政府、流動人口等。從城市某項(xiàng)事業(yè)而言，利益相關(guān)者只包括與此有關(guān)系的人或機(jī)構(gòu)。利益相關(guān)的人會比不相關(guān)的人更關(guān)心城市發(fā)展。因此，建立包容而非排斥的城市治理結(jié)構(gòu)更有利于城市的善治。

議題六：可持續(xù)發(fā)展的善治理念是城市治理的目標(biāo)。城市可持續(xù)發(fā)展可視為城市中政治、社會、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)環(huán)境等網(wǎng)絡(luò)互動協(xié)力與共同演化的過程。在這一過程中，一方面要確保居民福祉的提高，另一方面不會危害到都市的內(nèi)外環(huán)境，并有助于減少城市的生態(tài)環(huán)境破壞。

縱觀城市治理20余年的發(fā)展趨勢，總體上是以城市管理為軸心的，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等等。而實(shí)際上，城市治理是一個復(fù)雜的政治過程，而非簡單的管理過程。治理本身是一個中性詞，可以是專制的或仁慈的，有效的或無效的，善治則是在共同價(jià)值取向和實(shí)踐規(guī)范前提下共同追求的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。常見的誤解是認(rèn)為城市的善治能夠包治“城市病”，而實(shí)際上，城市善治是解決公平、可持續(xù)性等城市問題的必要而非充分條件。為此，聯(lián)合國人居署將城市善治視為讓城市變得更為宜居和核心的關(guān)鍵要素，并推動全球城市善治運(yùn)動，大力推進(jìn)善治從理念到實(shí)踐。

三、探索善治原則下的中國城鎮(zhèn)公共治理體系構(gòu)建

對于中國來說，城市治理與善治嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，尚處于亟待開拓的實(shí)踐和研究領(lǐng)域，從城市善治范式到城市善治的實(shí)踐更是一個重大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國的新型城鎮(zhèn)化面臨許多“老問題”，特別是從“物的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)向“人的城鎮(zhèn)化”的問題，尤其需要通過城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化來解決。具體說，按照善治要求建立的城鎮(zhèn)公共治理體系包括目標(biāo)、主體、結(jié)構(gòu)、任務(wù)、保障、格局、基礎(chǔ)和體制。

其一，可持續(xù)發(fā)展是城鎮(zhèn)公共治理的基本目標(biāo)?？沙掷m(xù)發(fā)展的理念在中國城市發(fā)展領(lǐng)域的應(yīng)用，一般是與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源可持續(xù)利用以及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來的，比如國務(wù)院印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》(2013～2020年)。相對而言，對社會和文化維度則相對缺少關(guān)切。而新近出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014～2020年)第5篇“提高城市可持續(xù)發(fā)展能力”，則充分考慮了經(jīng)濟(jì)增長、社會治理和環(huán)境保護(hù)三者平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。并在第18章以“推動新型城市建設(shè)”為題，闡述了“綠色城市”、“人文城市”、“智慧城市”的可持續(xù)發(fā)展理念，進(jìn)一步明確了我國城市可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值取向和實(shí)踐路徑。*錢振明：《基于可持續(xù)發(fā)展的中國城市治理體系：理論闡述與行動分析》，《城市發(fā)展研究》2008年第3期。

其二，要明確城鎮(zhèn)公共治理的主體，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市民主和市民有序參與城市治理。城鎮(zhèn)公共治理的主體是多元的，從利益相關(guān)者的角度來看，各級政府、非政府組織、個體公民、社區(qū)組織、利益集團(tuán)、企業(yè)等都是城鎮(zhèn)公共治理的主體。首先，新型城鎮(zhèn)化是“人的城鎮(zhèn)化”，人才是城市的根本財(cái)富，是可持續(xù)發(fā)展的動力源泉和終極目的。因此，只有真正實(shí)現(xiàn)了人的包容性可持續(xù)發(fā)展，才能提高市民的可持續(xù)發(fā)展能力，從而最終促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)居民是中國城鎮(zhèn)化治理的基本主體，只有對市民充分賦權(quán)，特別是婦女和窮人等弱勢群體要得到充分賦權(quán)，才能積極參與市政決策，發(fā)揚(yáng)城市民主，推動城市可持續(xù)發(fā)展。其次，城市政府是城市治理的軸心，扮演了城市利益協(xié)調(diào)者、資源分配者和發(fā)展規(guī)劃者的角色。對于城市治理來說，各級政府的治理職能各有分工，中央政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，包括基本的制度安排和宏觀政策的制定；省級政府負(fù)責(zé)本地區(qū)的總體安排和配套政策；城鎮(zhèn)政府則負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)城市和建制鎮(zhèn)的具體方案和實(shí)施細(xì)則。此外，社會組織、企業(yè)等也是城鎮(zhèn)治理的關(guān)鍵利益相關(guān)者，也需要對社會組織和企業(yè)“賦權(quán)”。企業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)，城市治理的水平，諸如公共服務(wù)、軟件環(huán)境、法治狀況等因素，對企業(yè)的成長至關(guān)重要。而企業(yè)“用腳投票”反過來也決定著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走勢。只有企業(yè)充分參與包括規(guī)劃戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)決策在內(nèi)的城鎮(zhèn)治理，才能使企業(yè)與城市可持續(xù)發(fā)展形成穩(wěn)固的增長聯(lián)盟，國外將這種合作關(guān)系稱之為公私合作伙伴關(guān)系(PPP)。此外，各類社會組織在提供社會服務(wù)方面也發(fā)揮著各種組織特有的作用。在中國，如何結(jié)合各自優(yōu)勢，包括政府購買社會服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會組織的良性互動，建立適合中國國情的公私合作伙伴關(guān)系，仍然需要進(jìn)一步探索。

其三，建立和完善城市公共治理結(jié)構(gòu)，提升城市政府治理能力。公共治理結(jié)構(gòu)是包括政府、社會組織和企業(yè)在內(nèi)的治理主體之間的行動框架。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014～2020年)，目前城鎮(zhèn)公共治理要“順應(yīng)城市社會結(jié)構(gòu)變化趨勢，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。*《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014～2020年)，http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610_7.htm，2014年3月17日。

目前，我國實(shí)現(xiàn)善治城市的目標(biāo)，必須要正確認(rèn)識社會組織和廣大市民參與城鎮(zhèn)治理的積極性。在城市公共治理結(jié)構(gòu)中，政府和企業(yè)的結(jié)構(gòu)偏重，而社會組織則缺乏有效的正式參與政策過程的體制機(jī)制，有序化、組織化、結(jié)構(gòu)化程度低。目前來說，我國現(xiàn)有治理格局決定了政府的主導(dǎo)作用不能削弱。這就要求，一方面，培育社會組織的自組織能力和自治水平，另一方面，構(gòu)建多層次、多手段的權(quán)力制衡與監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市政府、企業(yè)和社會組織的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

其四，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提供全體城鎮(zhèn)居民共享的基本公共服務(wù)，即基本公共服務(wù)均等化，乃是城鎮(zhèn)化治理的核心任務(wù)。以人為本，公平共享是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本理念，目前，我國城鎮(zhèn)化尚處于粗放型發(fā)展階段，“土地的城鎮(zhèn)化”速度超過了“人的城鎮(zhèn)化”，“產(chǎn)城融合”程度不高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能力弱。為避免“有增長、無發(fā)展”，“有數(shù)量、無質(zhì)量”的“中等收入陷阱”，追求優(yōu)質(zhì)的新型城鎮(zhèn)化，提升城市基本公共服務(wù)水平構(gòu)成了城鎮(zhèn)化治理的核心任務(wù)。

簡單說，提升城市基本公共服務(wù)水平，要從以下3個方面著手：一是優(yōu)先發(fā)展城市公共交通。為了避免“攤大餅”式的城市無序蔓延，實(shí)現(xiàn)城市“精明增長”和緊湊布局，“以公共交通為導(dǎo)向”(TOD)的城市發(fā)展模式成為了世界主流。TOD模式對于緩解當(dāng)前中國快速城市化進(jìn)程中土地利用和交通擁堵之間的矛盾具有重要的指導(dǎo)意義和借鑒作用。二是加強(qiáng)市政公共設(shè)施建設(shè)?！昂椭C宜居”是城市發(fā)展的理想目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提就是“建設(shè)安全高效便利的生活服務(wù)和市政公用設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系”，*《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014～2020年)，http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610_7.htm，2014年3月17日。這已經(jīng)成為未來15年中國城市基本公共服務(wù)的基本目標(biāo)。三是完善基本公共服務(wù)體系。首先，要明確自中央到城市各級政府提供公共服務(wù)的不同范圍和邊界，并在此基礎(chǔ)上確立城鎮(zhèn)政府的職能邊界和供給范圍；其次，公共服務(wù)體系要逐漸完善公共服務(wù)供給方式多元化，引入市場機(jī)制和社會力量，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)生產(chǎn)和供給方式的優(yōu)化與均衡；最后，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)力水平等綜合因素，構(gòu)建可持續(xù)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系。

其五，建立可持續(xù)的公共財(cái)政體制是健康合理城鎮(zhèn)化的基本保障。“國家財(cái)政蒸蒸日上，省級財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級財(cái)政搖搖晃晃，縣級財(cái)政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財(cái)政精精光光。”這段話形象地說明了城鎮(zhèn)政府財(cái)政的困境。由于中國的財(cái)政制度，決定了市級公共服務(wù)投入上的財(cái)政壓力大，財(cái)政能力不足，主要依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外支出，于是出現(xiàn)了“跑部錢進(jìn)”和“土地財(cái)政”的現(xiàn)象。為此，要求城鎮(zhèn)政府根據(jù)本行政區(qū)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，增強(qiáng)原有市民和新增市民(農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口)的公共服務(wù)保障能力；建立可持續(xù)的財(cái)政金融制度，比如城市政府融資平臺、債券制度等等。同時(shí)，按照善治要求，建立多元高效的公共服務(wù)供給機(jī)制，降低公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。

其六，中國城鎮(zhèn)化公共治理的總體格局是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從“城鄉(xiāng)分治”到“城鄉(xiāng)共治”的轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)80年代以前，我國是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)行的是“城鄉(xiāng)分治”或市縣分置的城鄉(xiāng)管理體制。為打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，1982年后我國開始推行“市管縣”體制，以行政方式將城市和周邊農(nóng)業(yè)腹地結(jié)合為一個經(jīng)濟(jì)和生態(tài)系統(tǒng)，形成一個以互補(bǔ)和積極性的城鄉(xiāng)關(guān)系為特色的城市區(qū)域(city-region)。*薛鳳旋：《中國城市及其文明的演變》，北京：世界圖書出版社，2010年，第292頁。自此，城市政府成為惟一管理城鄉(xiāng)邊界的政府級別，開始推行“城鄉(xiāng)共治”的市管縣的管理體制。

而自20世紀(jì)90年代以來，有關(guān)城鄉(xiāng)共治的城市管理體制的爭論不斷，對“市管縣”體制弊端的批判再到試行“省管縣”，二者孰優(yōu)孰劣，爭議較大。如果就“城鄉(xiāng)共治”的驅(qū)動力即行政主導(dǎo)而言，在行政化的限度內(nèi)討論“市管縣”和“省管縣”的優(yōu)劣，可能永遠(yuǎn)找不到解決之道。就“市管縣”對于城鄉(xiāng)共治的效果來說，從“切塊設(shè)市”、“整縣改市”到縣市合并、撤縣設(shè)區(qū)、撤市設(shè)區(qū)等運(yùn)用行政手段、通過行政區(qū)劃調(diào)整的方式推行“城鄉(xiāng)共治”，引發(fā)了諸多地方之間的利益沖突，無序擴(kuò)張也相應(yīng)增加了管理和協(xié)調(diào)成本。就“城鄉(xiāng)共治”的城市治理而言，欲求真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，這里的問題似乎并不在于省管縣還是市管縣，而在于城鄉(xiāng)之間真正的融合程度，而非行政整合程度。而時(shí)下行政化造市無疑給大城市的無序蔓延起到了推波助瀾的作用，人為制造的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌假象無法實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)共治”的目標(biāo)。

在這方面，美國的大都市區(qū)模式很值得借鑒。大都市區(qū)是一種自然形成的城鄉(xiāng)高度融合的城鄉(xiāng)共治模式。而大都市區(qū)治理模式(metropolitan areas governance)的主要優(yōu)勢在于它是一種高度融合的功能區(qū)，而非行政區(qū)，也就意味著不需要通過行政整合實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展和地域融合，也就避免了中國的省管縣或市管縣體制的行政化弊端。這既符合善治的內(nèi)在要求，又有利于城鄉(xiāng)融合和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

其七，城市增長以及對城市增長的管理是城市可持續(xù)發(fā)展的前提條件和城市善治的基礎(chǔ)。增長是城市發(fā)展的第一要義，無論對于發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家來說，都是一樣重要。而不當(dāng)?shù)拈_發(fā)，容易破壞原有優(yōu)美的景觀，引發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)問題，并直接帶來噪音、污染、交通擁擠等“城市病”問題，破壞居民生活質(zhì)量?？梢?，增長與繁榮不一定會改善生活質(zhì)量，也很可能降低生活質(zhì)量。這就需要改變盲目增長的觀念，在確保生活環(huán)境質(zhì)量提升的目標(biāo)下，對城市增長進(jìn)行嚴(yán)格的管理與規(guī)制。簡言之，就是要有效控制城市特別是大城市規(guī)模，防止因開發(fā)而盲目地?cái)U(kuò)張蔓延，通過增長管理方式的轉(zhuǎn)變，避免城市蔓延現(xiàn)象造成城市生活質(zhì)量降低。

目前中國的增長仍然處于較低階段的粗放型發(fā)展階段，“經(jīng)營城市”的理念主導(dǎo)了“企業(yè)家型城市”的發(fā)展，政府與開發(fā)商形成的增長聯(lián)盟在推動城市化快速發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致了過于重視“物的增長”特別是“土地的增長”，而忽視了“人的增長”。而善治則建立在城市“精明增長”的基礎(chǔ)上，精明增長使城市增長走向良性增長，而欲使都市走向良性增長，則應(yīng)避免被都市無序蔓延(sprawl)現(xiàn)象所支配。因?yàn)槌鞘?、郊區(qū)、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村社區(qū)或荒野地區(qū)長期的利益容易被都市病態(tài)的惡性增長所傷害，而產(chǎn)生都市肥大癥的病態(tài)成長現(xiàn)象。

其八，根據(jù)不同的城市類型，建立不同的城市(城際)治理體制，以期達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城際一體、區(qū)域協(xié)調(diào)效果。中國的城市治理體制可以根據(jù)權(quán)屬關(guān)系分為縱向治理和橫向治理兩種類型。從直轄市(省級)、計(jì)劃單列市(副省級市)、地級市、縣級市，屬于縱向治理的范疇?？傮w而言，中國目前的城市管理體制體現(xiàn)了單一制的原則，決定了府際關(guān)系上城市政府對中央和上級政府在財(cái)政、法律和行政上的高度依賴。而諸如市(省級、副省級、地級市)轄市(縣級市)、城市聯(lián)盟、城市群，則屬于橫向治理的范疇。

我國習(xí)慣于縱向科層管理體制，而城市群等橫向治理體制在結(jié)構(gòu)、功能、邊界、目標(biāo)等方面都尚不清晰?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》(2014～2020年)提出“以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。相對于大城市來說，中心城市和小城鎮(zhèn)在統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面能力不足，而城市群的發(fā)展則可以通過合理規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一體化發(fā)展。城市群的發(fā)展，要求實(shí)現(xiàn)整個城市區(qū)域的城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)一體化，而非僅限于個別城市或城鎮(zhèn)；吸引私人部門參與廣域發(fā)展項(xiàng)目；提高解決諸如環(huán)境污染等跨域性城市問題的能力；實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)包容性發(fā)展等等。因此，城市群內(nèi)部的協(xié)作治理將成為城市群能否真正產(chǎn)生集群效應(yīng)的關(guān)鍵，但其中廣泛涉及區(qū)域規(guī)劃、都市圈規(guī)劃、行政區(qū)劃調(diào)整、空間地域結(jié)構(gòu)重組、跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的協(xié)商與協(xié)議等諸多公共治理問題。

總體來說，目前國家新出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014～2020年)，一定程度上勾勒了構(gòu)建新型城鎮(zhèn)公共治理體系的藍(lán)圖，反映了善治的部分要素，如包容，可持續(xù)等。但具體的實(shí)踐和地方執(zhí)行仍然有進(jìn)一步需要落實(shí)和不斷改進(jìn)的空間。特別是城市政府在從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型過程中，無論是政府還是企業(yè)，都面臨著思維方式和行為模式的轉(zhuǎn)變與挑戰(zhàn)。

(責(zé)任編輯 廖國強(qiáng))

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“區(qū)域政策創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究” 階段性成果(13&ZD017)；天津師范大學(xué)2013年中青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新推進(jìn)計(jì)劃項(xiàng)目“公共治理理論前沿問題研究”階段性成果(52WX1301)作者簡介：曹海軍，天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院、政治與行政學(xué)院副教授(天津300387)。