侯莎莎

（西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 陜西 西安 710122；蘭州大學(xué)管理學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

近年來(lái)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和行政體制改革的深化，各地紛紛開(kāi)展了富有特色的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐，對(duì)這些探索進(jìn)行剖析，已成為理論界的緊迫任務(wù)。本文擬對(duì)陜西省年度目標(biāo)責(zé)任考核的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行探析，并結(jié)合以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理（簡(jiǎn)稱PV—GPG）理論，就其完善提出若干建議。

一、陜西省目標(biāo)責(zé)任考核的概況

陜西省現(xiàn)行的年度目標(biāo)責(zé)任考核包含對(duì)各市、各部門年度目標(biāo)任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部、黨風(fēng)廉政建設(shè)等三個(gè)方面的評(píng)估，也被稱為“三位一體”模式。這一模式發(fā)軔于2007年，由時(shí)任中共陜西省委書記趙樂(lè)際倡導(dǎo)建立。為推動(dòng)考核工作開(kāi)展，陜西省成立了由省委書記任第一組長(zhǎng)、省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，省委副書記、省委組織部長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，省直有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的年度目標(biāo)責(zé)任考核領(lǐng)導(dǎo)小組，并在省委組織部設(shè)立省考核辦，由考核領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、省委組織部長(zhǎng)擔(dān)任省考核辦主任。

在加強(qiáng)考核工作領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，陜西還注重考核工作的制度化建設(shè)。2008年12月，陜西省委、省政府印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的年度目標(biāo)責(zé)任考核暨領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)試行辦法》。2012年8月，陜西省委、省政府又專門下發(fā)《陜西省年度目標(biāo)責(zé)任考核工作規(guī)定》及《陜西省年度目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)設(shè)置實(shí)施辦法》和《陜西省年度目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果運(yùn)用實(shí)施辦法》，以地方黨內(nèi)法規(guī)的形式，對(duì)考核工作目的、任務(wù)、程序等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。

這種“三位一體”的考核考評(píng)體系在當(dāng)時(shí)屬于全國(guó)首創(chuàng)。它最顯著的特點(diǎn)，一是具有權(quán)威性，由省委、省政府強(qiáng)力推動(dòng)，由組織部門牽頭，與官員升遷具有一定聯(lián)系；二是將原來(lái)進(jìn)行的多個(gè)考核、檢查融為一體，從形式上減少了對(duì)各市各部門的“干擾”。自2007年開(kāi)始以來(lái)，陜西省年度目標(biāo)責(zé)任考核已經(jīng)實(shí)行了7年。每年初，經(jīng)省委、省政府同意，以省委辦公廳、省政府辦公廳名義下發(fā)對(duì)各市、各部門的評(píng)估指標(biāo)，并由省考核辦牽頭，采取社會(huì)評(píng)價(jià)、組織考核相結(jié)合的方式，年底按照優(yōu)秀、良好、一般、較差四個(gè)等次對(duì)各市及各部門進(jìn)行評(píng)估，并與全員獎(jiǎng)懲、領(lǐng)導(dǎo)干部提拔使用相結(jié)合。實(shí)施考核以來(lái)，陜西省各個(gè)方面均有了長(zhǎng)足的發(fā)展，社會(huì)各個(gè)方面發(fā)生了顯著的變化。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，2007年經(jīng)濟(jì)總量為5757億元，2013年已經(jīng)到了16045多億，連續(xù)多年保持了2位數(shù)的增長(zhǎng)率。地方財(cái)政收入從2007年的475.24億元增加到2013年的1747.24億元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從2007年的10763元增加到2013年的22858元。農(nóng)村居民人均可支配收入從2007年的2645元增加到2013年的6503元。

盡管我們目前尚無(wú)法分析，這一增長(zhǎng)與績(jī)效考核的相關(guān)性的高低。但就實(shí)際觀察看，由于年度目標(biāo)責(zé)任考核，的確使全省上下的著力點(diǎn)更加集中和統(tǒng)一，目標(biāo)性和導(dǎo)向性更加清晰。當(dāng)然，這種導(dǎo)向的后果還需全方位的考量。

二、陜西省績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建過(guò)程

政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)引導(dǎo)、規(guī)范著評(píng)估對(duì)象的行為方式，直接影響了評(píng)估活動(dòng)的績(jī)效。因此，評(píng)估指標(biāo)的選取在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中居于重要地位。陜西省對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)確定工作比較重視，并形成了相對(duì)規(guī)范的流程。

1.編制方案階段，省考核辦抽調(diào)發(fā)展改革、統(tǒng)計(jì)、督查等部門工作人員成立指標(biāo)設(shè)置組，依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指示和相關(guān)文件，在調(diào)研基礎(chǔ)上提出指標(biāo)體系方案，并報(bào)省考核領(lǐng)導(dǎo)小組審定。這個(gè)環(huán)節(jié)至關(guān)重要，類似于“考試大綱”，主要明確評(píng)估哪些指標(biāo)。

2.分解申報(bào)階段，省考核辦協(xié)調(diào)有關(guān)主管部門，如發(fā)展改革、工業(yè)、商務(wù)、教育、科技等部門依據(jù)全省發(fā)展總目標(biāo)和審定后的考核指標(biāo)體系，提出對(duì)各市考核的具體指標(biāo)。這個(gè)環(huán)節(jié)類似于依據(jù)考試大綱形成試卷。如，省發(fā)展改革部門，一般負(fù)責(zé)初步確定各市GDP總量及增幅、固定資產(chǎn)投資、居民收入等指標(biāo)，省商務(wù)部門負(fù)責(zé)初步確定各市社會(huì)消費(fèi)品零售總額、外貿(mào)進(jìn)出口、招商引資等指標(biāo)。這些指標(biāo)總體上依據(jù)全省年度發(fā)展預(yù)期結(jié)合各市實(shí)際情況下達(dá)。

3.綜合擬制階段，由省考核辦對(duì)業(yè)務(wù)主管部門分解的各市年度任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行綜合平衡，擬制年度目標(biāo)責(zé)任考核的征求意見(jiàn)稿。

4.征求意見(jiàn)階段，由省考核辦負(fù)責(zé)征求省委、省政府主管領(lǐng)導(dǎo)，以及部分人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、各市及社會(huì)公眾的意見(jiàn)，形成考核指標(biāo)的送審稿。在這個(gè)階段，給各市提供了制度化博弈機(jī)會(huì)。因?yàn)?，從各市的角度而言，總是希望省委、省政府下達(dá)的任務(wù)不要超出本市既定預(yù)期，但是從全省而言，總是希望能盡可能的“適度加壓”，這樣省和市之間便具有一定的“沖突”。在這個(gè)環(huán)節(jié)，各市可以通過(guò)制度化渠道提出改變相關(guān)指標(biāo)的意見(jiàn)，也可以通過(guò)游說(shuō)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、尋求省考核辦照顧等方式博弈。

5.審定下達(dá)階段，考核指標(biāo)由年度目標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組或省委常委會(huì)審定后，以省委、省政府文件下達(dá)，并向社會(huì)公布，除非重大變化，指標(biāo)下達(dá)后不會(huì)再變更。

三、陜西省績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)容

一般來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系可以分成三個(gè)層級(jí)架構(gòu)，或稱之為三級(jí)指標(biāo)體系[1]。陜西省對(duì)各市的評(píng)估指標(biāo)，也基本遵循三級(jí)指標(biāo)體系。為便于研究，本文僅選取陜西省對(duì)各設(shè)區(qū)市的年度目標(biāo)任務(wù)作為考察對(duì)象，剔除涉及領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子、黨風(fēng)廉政建設(shè)的指標(biāo)。之所以這樣做，主要是考慮領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子、黨風(fēng)廉政建設(shè)兩個(gè)方面更側(cè)重于對(duì)黨委系統(tǒng)工作績(jī)效的評(píng)估。下面，以2007年、2012年和2013年陜西省對(duì)省會(huì)城市西安市的年度目標(biāo)任務(wù)評(píng)估指標(biāo)為例，簡(jiǎn)單勾勒評(píng)估指標(biāo)的基本內(nèi)容。

2007年，陜西省對(duì)各市的考核主要包括5個(gè)類別（一級(jí)指標(biāo)）、15個(gè)主要指標(biāo)（二級(jí)指標(biāo)），在具體指標(biāo)下又涵蓋不同考核內(nèi)容（三級(jí)指標(biāo)）。一級(jí)指標(biāo)主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、人民生活、資源環(huán)境、社會(huì)安全，二級(jí)指標(biāo)包括生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、就業(yè)、環(huán)境治理、土地管理、社會(huì)穩(wěn)定、安全生產(chǎn)等內(nèi)容，三級(jí)指標(biāo)包括生產(chǎn)總值增幅、財(cái)政收入增幅、固定資產(chǎn)投資增幅、人口自然增長(zhǎng)率、城鄉(xiāng)居民收入、社會(huì)治安滿意率等。

2008年至2012年這5年對(duì)各市的考核指標(biāo)，基本保持了2007年確定的體例。區(qū)別之一，在于從2008年開(kāi)始，對(duì)每項(xiàng)考核指標(biāo)明確了分值①；區(qū)別之二，是對(duì)個(gè)別考核指標(biāo)名稱做了調(diào)整。如，2011年將“社會(huì)發(fā)展”擴(kuò)充為“社會(huì)發(fā)展和管理”，2012年又將“社會(huì)發(fā)展和管理”恢復(fù)成“社會(huì)發(fā)展”，但又將“社會(huì)安全”更改為“社會(huì)管理”，以適應(yīng)黨中央對(duì)加強(qiáng)社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的要求；區(qū)別之三，是在二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)的遴選上更細(xì)致，并體現(xiàn)了一定的區(qū)域差異。

在2012年以前，陜西省在評(píng)估11個(gè)市（區(qū)）時(shí)，基本保持了指標(biāo)的相對(duì)穩(wěn)定，但也會(huì)根據(jù)每年的形勢(shì)發(fā)展進(jìn)行局部調(diào)整。如與2007年相比，2008年新增了民生八大工程、縣域經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)；2009年突出了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定等指標(biāo)；2010年突出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)；2011年突出了改善民生、加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新等指標(biāo)[2]。2013年，由于2012年5月陜西省委第十二次黨代會(huì)確定“三強(qiáng)一富一美”（“三強(qiáng)”即經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、科教強(qiáng)、文化強(qiáng)，“一富”即“百姓富，“一美”即生態(tài)美”）的發(fā)展目標(biāo)和省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的更替，陜西省對(duì)各市的評(píng)估指標(biāo)發(fā)生了較大改變，一是一級(jí)指標(biāo)內(nèi)涵調(diào)整，由過(guò)去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、人民生活、資源環(huán)境、社會(huì)管理等改為“三強(qiáng)一富一美”；二是增加了“特色指標(biāo)”類別，進(jìn)一步凸顯了地區(qū)差異化評(píng)估；三是考核指標(biāo)的涵蓋的內(nèi)容更加豐富；四是指標(biāo)的排列組合更加科學(xué)。

總體而言，陜西對(duì)各市的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)盡可能體現(xiàn)了差異性、可測(cè)性和導(dǎo)向性。但是，作為以目標(biāo)管理思想為基礎(chǔ)的陜西模式，也難以避免以關(guān)鍵議題解決為核心的目標(biāo)責(zé)任制考核自身的局限，尤其是無(wú)法克服這一模式對(duì)GDP的過(guò)度追求。如，2009年至2012年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核分值依次為32分、35分、30分、29分，分值占到總考核分值90分的35%左右。2013年采用新的考核指標(biāo)排列方式后，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)分值更是達(dá)到35分。這種評(píng)估取向，在一定歷史時(shí)期有其合理之。但是隨著國(guó)家社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，對(duì)于GDP的過(guò)分關(guān)注，導(dǎo)致了很多社會(huì)問(wèn)題。正如羅伯特·肯尼迪在1968年競(jìng)選美國(guó)總統(tǒng)演講時(shí)說(shuō)道：“GDP并沒(méi)有考慮到我們孩子的健康，他們的教育質(zhì)量，或者他們游戲的快樂(lè)。它也沒(méi)有包括我們的詩(shī)歌之美，或者婚姻的穩(wěn)定；沒(méi)有包括我們關(guān)于公共問(wèn)題爭(zhēng)論的智慧，或者我們公務(wù)員的清廉。它既沒(méi)有衡量我們的勇氣、智慧，也沒(méi)有衡量對(duì)祖國(guó)的熱愛(ài)。簡(jiǎn)言之，它衡量一切，但并不包括使我們的生活有意義的東西。”

十八大之后，這種情況則迫切需要加以轉(zhuǎn)變。在2013年6月召開(kāi)的全國(guó)組織工作會(huì)議上習(xí)近平總書記指出：“要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績(jī)又看潛績(jī)，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄了”。同年12月，經(jīng)中央同意，中央組織部在《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核考核工作的通知》中明確指出，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名。中央有關(guān)部門不能單純以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率來(lái)衡量各省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)展成效。地方各級(jí)黨委政府不能簡(jiǎn)單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名評(píng)定下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)和考核等次。因此，對(duì)唯GDP傾向的糾正將是陜西需要認(rèn)真面對(duì)和考量的問(wèn)題，而以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理（PV-GPG）理論將為解決這一問(wèn)題提供有益借鑒。

四、基于PV-GPG理論的思考

PV-GPG理論是以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論（Public Value-based Government Performance Governance）的簡(jiǎn)稱，由蘭州大學(xué)包國(guó)憲教授領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)提出，該理論認(rèn)為政府績(jī)效治理是在政府績(jī)效的社會(huì)價(jià)值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)三個(gè)系統(tǒng)的互動(dòng)作用下，生產(chǎn)符合基本公共價(jià)值的績(jī)效過(guò)程。其核心內(nèi)容包括[3]：1.政府績(jī)效是一種社會(huì)價(jià)值建構(gòu)，是一個(gè)具體政府在歷史文化變遷過(guò)程中和對(duì)公民基本需求回應(yīng)中而形成的有形與無(wú)形成果。因此，只有來(lái)源于社會(huì)的政府績(jī)效才能獲得合法性基礎(chǔ)，只有根植于社會(huì)的政府績(jī)效才能產(chǎn)生可持續(xù)提升的需要。2.在以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理體系下，產(chǎn)出即績(jī)效。這一論斷，主要是對(duì)既往政府績(jī)效管理的揚(yáng)棄，因?yàn)樵谝酝目?jī)效管理中，產(chǎn)出并不意味著績(jī)效，反而可能是績(jī)效損失和績(jī)效扭曲。3.政府績(jī)效的價(jià)值構(gòu)建以及科學(xué)管理中總隱藏著價(jià)值沖突，這種沖突需要由涵蓋政治家和社會(huì)精英的價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)、政府高層官員的愿景領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行層公務(wù)員人員效率領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)進(jìn)行整合。

不言而喻，PV-GPG理論為改善政府績(jī)效管理與評(píng)估中的唯GDP傾向提供了全新視角，為科學(xué)發(fā)展觀等執(zhí)政理念的實(shí)施和公共價(jià)值的表達(dá)提供了框架和思路，有助于地方政府績(jī)效管理與評(píng)估走出為了管理而管理、就評(píng)估而評(píng)估的怪圈。對(duì)陜西而言，要改變目前在政府績(jī)效評(píng)估中的唯GDP傾向，在設(shè)計(jì)與修訂績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)按照PV-GPG理論的指引，在以下方面加以改進(jìn)：

1.深化對(duì)政府績(jī)效概念的認(rèn)識(shí)。政府績(jī)效是一個(gè)具有結(jié)構(gòu)的復(fù)合概念，公共價(jià)值是其合法性的本質(zhì)規(guī)定性。政府績(jī)效是多元治理的產(chǎn)出，因此不僅要重視結(jié)果，而且要考察其權(quán)力和資源投入的恰當(dāng)性、過(guò)程和程序的合法性、績(jī)效生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性以及對(duì)公共價(jià)值的體現(xiàn)。對(duì)政府績(jī)效概念的正確認(rèn)識(shí)是構(gòu)建績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和實(shí)踐政府績(jī)效治理的基礎(chǔ)。陜西在今后的政府績(jī)效評(píng)估中，在明確政府績(jī)效概念的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重對(duì)公共價(jià)值的思考，避免使評(píng)估指標(biāo)淪為各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)追逐利益和追求眼前政績(jī)的“放大器”。

2.構(gòu)建合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系?？?jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核指標(biāo)，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況的考核。陜西的考核指標(biāo)中，盡管對(duì)上述內(nèi)容有所提及，但是應(yīng)進(jìn)一步予以強(qiáng)化，并選擇具有關(guān)鍵作用的考核指標(biāo)，以突出評(píng)估的實(shí)效。

3.強(qiáng)化廣大公民的參與。就陜西目前的評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)流程來(lái)看，更多的是體制內(nèi)精英自我設(shè)定的過(guò)程，缺少公民的廣泛參與。因此，在今后應(yīng)重塑公眾的政府績(jī)效“所有者”、“生產(chǎn)者”和“評(píng)價(jià)者”角色，通過(guò)開(kāi)展廣泛的公民參與和公民對(duì)政府的滿意度評(píng)價(jià)，使得公民在政府績(jī)效生產(chǎn)中的主體地位得以實(shí)現(xiàn)，從而作為社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的重要基礎(chǔ)。

4.探索構(gòu)建績(jī)效評(píng)估的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)?？?jī)效治理過(guò)程難免存在“棘手問(wèn)題”及背后隱藏的價(jià)值沖突，這種沖突的整合需要運(yùn)轉(zhuǎn)有效的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。陜西推行的年度目標(biāo)責(zé)任考核，由省委書記擔(dān)任第一組長(zhǎng)的年度目標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)指導(dǎo)，這種架構(gòu)雖然具有權(quán)威性，保證了績(jī)效評(píng)估制度的推行，但是容易忽視地方領(lǐng)導(dǎo)和基層官僚的利益，具有明顯的“自上而下”的特點(diǎn)，隱藏或壓制著潛在的價(jià)值沖突，因此陜西在今后應(yīng)考慮建立包容面更寬的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，從而為不同層次、不同環(huán)節(jié)的價(jià)值整合提供制度化平臺(tái)。

注釋：

①陜西對(duì)各市的考核實(shí)行百分制，其中目標(biāo)責(zé)任總分90分，領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子、黨風(fēng)廉政建設(shè)兩項(xiàng)共占10分，本文所列的指標(biāo)只是目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容。

［1］卓越.政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的類型和方法［J］.中國(guó)行政管理，2007（2）.

［2］中共陜西省委.以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012-05-07.

［3］包國(guó)憲，王學(xué)軍.我國(guó)政府績(jī)效治理體系構(gòu)建極其對(duì)策建議［J］.行政論壇，2013（6）.