文/ 谷 玲（中共河南省委黨校，河南鄭州 450002）

法治視閾下農(nóng)民“信訪不信法”消極心態(tài)的產(chǎn)生與破解對策

文/ 谷 玲（中共河南省委黨校，河南鄭州 450002）

當(dāng)前我國農(nóng)村基層信訪大量發(fā)生已有“常態(tài)化”傾向。破解農(nóng)民“信訪不信法“的對策是：強化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，將信訪納入法律手段保障農(nóng)民的各項權(quán)利，加強法治宣傳，培養(yǎng)知法、懂法并會用法的農(nóng)民。

法治 “信訪不信法” 原因 對策

當(dāng)前我國農(nóng)村基層信訪的大量發(fā)生似乎已有“常態(tài)化”的傾向，在一些敏感的領(lǐng)域，如拆遷補償、土地流轉(zhuǎn)、土地征用、村委會選舉等領(lǐng)域就特別突出。因此，農(nóng)民“信訪不信法”消極心態(tài)的出現(xiàn)和破解已經(jīng)不再單純化為一些社會現(xiàn)象，而是迫切地需要對它進行制度化的考量。中共十八屆四中全會提出 “要強化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位”，那么對于如何將法律的權(quán)威融入到我國鄉(xiāng)村社會法治化建設(shè)的過程之中仍是重大課題，即：使法律成為保障農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的最有效的手段，實現(xiàn)社會的公平和正義，就是擺在我們面前的突出問題。我國農(nóng)民在經(jīng)歷了權(quán)利意識的初醒之后，已逐漸懂得運用規(guī)則去伸張權(quán)利。但是近幾年卻出現(xiàn)了對“信訪”維權(quán)的過渡依賴，這使得我們的法治道路出現(xiàn)了一些挫折。

一、“信訪不信法”消極心態(tài)形成的主要特征

農(nóng)民信訪問題的實質(zhì)是權(quán)利救濟問題，農(nóng)村信訪案件的大量發(fā)生凸顯了我國農(nóng)民權(quán)利保障手段的缺失。那么在糾紛發(fā)生時究竟會做出什么樣的選擇，用哪種方式更有利于維護自身的權(quán)利，這是一個利益判斷、制度選擇、同時也是一個心理糾結(jié)的過程。雖然對這個最終決定起決定性的因素有很多，但是根據(jù)對已有案例的統(tǒng)計，農(nóng)民“信訪不信法”的選擇普遍占優(yōu)，其主要特征有以下幾方面。

（一）主動性與被動性兼具。農(nóng)村基層信訪的大量發(fā)生，一方面表明農(nóng)民對信訪解決糾紛的過分選擇，即十分相信通過信訪能夠解決問題；或者是故意打法律與政策的擦邊球，有些難以走正常法律途徑的問題就毫不猶豫地選擇信訪。另一方面表明部分農(nóng)民對信訪的無奈選擇，即通過正常的法律渠道往往困難重重，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自己的承受之力，此時通過信訪反倒有可能“賭”贏。

（二）及時性與有效性兼具。相較法律要求的正當(dāng)程序以及客觀公正，信訪更側(cè)重于問題“及時和圓滿”的解決。在“大維穩(wěn)”的嚴(yán)峻形勢要求下，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對信訪事件，尤其是極易誘發(fā)的群體性事件高度警戒，各部門聯(lián)合成立應(yīng)對“全民信訪”的大接待，使得對信訪問題的處理多采用“特事特辦”或“集中辦理”，使許多問題最終獲得“圓滿的解決”。

（三）利益優(yōu)先性。相較走司法的程序和追求可預(yù)期利益而言，信訪人幾乎零成本的付出，卻換回高收益的回報。司法對程序性、時效性都有嚴(yán)格的規(guī)定，必須要嚴(yán)格遵守。但是一旦選擇信訪，就是幾乎不需要花費任何費用也無需等待時間，又能得到較高的收益。也就是發(fā)生了從“維權(quán)”到“謀利”的心態(tài)演繹。各種越級、越位、甚至是無理上訪的發(fā)生多是出于對“一己之私利”的滿足。這種私利有時并不僅僅是糾紛中涉及的利益，而是企圖借此謀求的其它利益。據(jù)對部分農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的有些待遇比如低保、補償?shù)炔]有完全按照政策要求發(fā)放，而是給于了一些長期上訪的“難纏戶”。在利益的誘導(dǎo)下，許多上訪人選擇上訪的理由并非是想真正的解決糾紛，而是為了滿足自己某些特殊的要求。

（四）無奈性。盲目、跟風(fēng)以及以小博大的僥幸心理使上訪之路走起來更輕松。甚至對一部分信訪人的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們知法懂法，但卻表示出了對法律的不信任，不相信法律能夠還給他們期待的利益。他們認(rèn)為自己的“理”不能夠獲得法律的充分保障，而只能另辟蹊徑。

（五）行為無序性?？?、纏、鬧、要以及行為的偶發(fā)性、突然性使人防不勝防。農(nóng)民信訪人選擇信訪往往不是走可以預(yù)期的行為模式，而是采取的方法多式方樣、不走套路、不按常規(guī)出牌，常常以達(dá)到最終目的為目標(biāo)，絲毫不考慮手段的合法性和正當(dāng)性，以此為誘因也極易引發(fā)一些群體性事件，給社會穩(wěn)定帶來惡劣的影響，成為社會治理的突出難題。

二、“信訪不信法”消極心態(tài)形成的具體原因

（一）利益驅(qū)動因素。對利益的追求可能源自市場經(jīng)濟條件下的人的本性，尤其是在農(nóng)村，農(nóng)民更容易選擇做“利益人”而非“理性人”?？紤]到信訪在化解糾紛方面比法律的突出“優(yōu)點”，更能“體察民情”和“維護民意”，比如：對無理要求的變相滿足；對違法利益的變相容忍以及對當(dāng)事人的無比寬容，等等。這些都會造成當(dāng)事人的選擇更多地追求現(xiàn)實的利益，而不是信奉法律并愿意主動遵守規(guī)則。

（二）文化傳統(tǒng)因素。受我國傳統(tǒng)法律文化的影響，四千余年古代法向短短百余年現(xiàn)代法的急促轉(zhuǎn)變間，由于沒有時間充分化解內(nèi)部的危機，使傳統(tǒng)法律的“泛道德化”傾向、法律的“治人”以及“無訟”等觀念早已根深蒂固地扎根于中國人的內(nèi)心。特別是農(nóng)村鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)情結(jié)更甚。鄉(xiāng)土“熟人社會”使得農(nóng)民愿意信奉熟人、關(guān)系、門路，不愿意相信陌生人（如律師、法官）；相信“青天大老爺”、“上一級政府”，相信“權(quán)”大于相信“法”，而不是選擇依靠和遵守規(guī)則。再加上信訪的“個案”處理結(jié)果更助長了對法治公平正義的消減?？傊?，農(nóng)村法治文化建設(shè)的相對遲滯，使法治權(quán)威難以有效樹立。

（三）制度的因素。如果說以上的原因都比較具有外部性和長期性，那么制度的原因則更具有現(xiàn)實性和短期性。主要表現(xiàn)有：第一、制度供給的“缺失”。當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)的問題頗多，自治往往難以充分有效的實現(xiàn)。具體問題表現(xiàn)在：基層領(lǐng)導(dǎo)干部工作重在“外圍”不出事，缺少“內(nèi)部”搞建設(shè)；重在“堵”難在“疏”；重在“形式”難在“內(nèi)容”。因此，缺少對農(nóng)民利益的切實保障。第二、制度的“侵權(quán)”。信訪制度在實際社會中的運用早已超出它本來的功能，這種不當(dāng)甚至粗暴越位打破了制度設(shè)計之初它與法律的功能配合，使原本應(yīng)當(dāng)并行和互為補充的關(guān)系變成了你中有我、我中有你的尷尬境地。嚴(yán)重消減甚至阻礙了法治功能的正常發(fā)揮。第三、制度的“漏洞”。對農(nóng)民權(quán)利的保障不充分。例如：欠缺合理的利益表達(dá)機制，農(nóng)民缺少“話語權(quán)”、更沒有“代言人”，在爭取利益時往往是“孤軍奮斗”、“孤家寡人”；欠缺政治參與意識，不是“不愿意”，而是“不能夠”；農(nóng)民的知情權(quán)缺乏保障，往往是事后的“被告知”。

（四）法制的因素。2010年形成中國特色社會主義法律體系后便進入了一個具有系統(tǒng)法律的時代，也基本上解決了無法可依的狀況，這確實是法律體系方面的重大進步。與此同時，法律體系還存在各種各樣的問題，尤其是與基層有關(guān)的法律體系還不是很全面。法律的應(yīng)然與實然狀態(tài)不免存在巨大差距，在我國農(nóng)村需要怎樣的法治環(huán)境，需要在制度設(shè)計層面作出怎樣不同的選擇？即在我國全力推進法治化建設(shè)的進程之中，如何破解鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)與法治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)難題，讓法治做到“入鄉(xiāng)隨俗”。比如：仍有因現(xiàn)有法律涵蓋不全而出現(xiàn)找不到適用法律的狀況；部分法律還不接地氣，與各地具體情況不銜接；部分法律規(guī)定的還不夠精細(xì)，沒有關(guān)切到人們的日常生活。因此直到目前，法律在農(nóng)村社會生活中的作用發(fā)揮仍十分有限，農(nóng)民不懂法、不信法、不用法的一系列問題都比較突出。而一部好的法律必須要充分體現(xiàn)和保障人民群眾的利益，讓人們體會到法治的關(guān)懷、法治的力量，離開了法治就什么也干不了。真正讓法治走進人們的生活，它才能成為引領(lǐng)人們的思考方式和行為準(zhǔn)則。

（五）農(nóng)民個人因素。農(nóng)民守法、信法、尊法、崇法的法治觀念尚未形成。農(nóng)民在我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的熏陶下、在缺少法治傳統(tǒng)的土壤里，固守著思想深處的小農(nóng)意識，在面對糾紛解決途徑選擇時往往不理性，即：農(nóng)民個人的真實感受往往導(dǎo)致做出最現(xiàn)實的選擇。也就是農(nóng)民對實質(zhì)正義的看重更甚于法律對程序正義的追求。走法律的途徑解決問題往往難以成為大多數(shù)人的首選，只有在較無奈的情況下才會考慮。農(nóng)民面臨糾紛時所做出的行為選擇并不單純出自于法治的教導(dǎo)，而是植根于鄉(xiāng)村社會的固有結(jié)構(gòu)。再加上長期對農(nóng)民缺少專項教育與專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)，于是造就了追逐于“上訪”的“刁民”，習(xí)慣于從制度的縫隙中攫取利益。

三、破解農(nóng)民“信訪不信法”問題的具體建議

（一）破除不當(dāng)利益的誤導(dǎo)，強化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位。

信訪制度功能的“異化”無限放大了人們對待利益的期待。試圖通過非正常的程序獲取不正當(dāng)利益的心理已經(jīng)代表了相當(dāng)一部分信訪人的心態(tài)。要破除這種不正當(dāng)利益的誤導(dǎo)，必須樹立法律在化解矛盾糾紛時的權(quán)威地位。即要求任何人對于利益的獲取必須通過正當(dāng)?shù)某绦?，而不是走法律的邊緣、鉆制度和政策的漏洞。那么必須繼續(xù)完善基層社會的多元化糾紛解決機制，重視“本土資源”、“傳統(tǒng)文化”或“民族精神”對人們思想和規(guī)則適用的有效性的影響，樹立對法的價值的信仰和追求。也就是讓法治文化逐步融入到人們的生活，從而對人們的行為進行法律上的約束，即所有的行為都具有法律上的規(guī)定性。具體舉措有：進一步完善基層司法服務(wù)來就地化解矛盾；引導(dǎo)農(nóng)民通過合法的途徑來表達(dá)訴求；加強對農(nóng)民的法治教育和文化教育，不斷提升法治素養(yǎng)，等等。

（二）加強制度建設(shè)，將信訪逐步納入法治化軌道。

黨的十八大和十八屆四中全會要求“把信訪納入法治軌道，將群眾合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理的結(jié)果?！庇梅ㄖ嗡枷牒头ㄖ畏绞浇鉀Q信訪問題開展信訪工作已成為全社會的共識。信訪必須回歸到自身的最初價值，即是信訪是傾聽群眾呼聲、表達(dá)訴求，咨詢政策，提出工作意見和建議的窗口和渠道，是黨的群眾工作重要組成部分。在依法治訪、訴訪分離、逐級走訪的大原則下，應(yīng)該繼續(xù)完善解決問題的辦法：一方面是明確信訪受理范圍、辦理程序等；明確分類解決信訪投訴請求政策推行以及實施操作問題；同時在信訪的體制和機制上入手，把全國信訪任務(wù)納入中紀(jì)委統(tǒng)一工作范圍；加強信訪機構(gòu)的行政執(zhí)法力度和權(quán)力，規(guī)范統(tǒng)一信訪渠道和解決信訪問題的方法和步驟。另一方面是明確對非信訪事件和法律的導(dǎo)入口和銜接程序；明確對于可能出現(xiàn)的各種非正常上訪、惡意非訪、纏訪鬧訪的及時有效地處理。

（三）加強農(nóng)村法治環(huán)境建設(shè)，使農(nóng)民各項權(quán)利得到切實有效的保障。

1.涉農(nóng)立法繼續(xù)完善。當(dāng)前已有的一些法律，比如《土地管理法》、《憲法》、《民法通則》、《教育法》等其中事關(guān)農(nóng)民切身利益的部分條款亟待完善。除修改已有的相關(guān)法律之外，還要加強農(nóng)業(yè)專項立法：比如出臺《職業(yè)培訓(xùn)法》等，讓規(guī)則在基層更具操作性、讓農(nóng)民的各項權(quán)利都能夠得到法治的充分保障。

2.進一步提升基層司法的公信力、落實司法責(zé)任制。當(dāng)前的司法體制改革確實推動了司法公正，但是這種推動力在提升基層司法的公信力方面表現(xiàn)是最弱的。因為基層法治的建設(shè)面臨著更復(fù)雜的社會壓力：一方面面對基層老百姓的各種訴求，另一方面又要面對基層各種“特殊”的社會關(guān)系以及應(yīng)對上級的各種檢查。所以基層司法的改革一是要繼續(xù)理順?biāo)痉w制，確?；鶎铀痉▽徟械莫毩⑿?，二是要完善司法運行的外部環(huán)境，確保公正司法。努力排除司法體制外諸多干擾司法權(quán)正常運行的因素，排除其它可能對司法產(chǎn)生的各種“隱形”干擾，使司法體制“內(nèi)”的人做到清廉公正，使司法的公信力不斷得到提升，營造基層司法的良好外部法治環(huán)境。

（四）強化法治宣傳教育，培養(yǎng)理性農(nóng)民。

1.普法教育落到實處，不能搞形式、走過場。經(jīng)過多年送法下鄉(xiāng)和送法下基層的普法活動，農(nóng)民的法治意識取得了一定的提高，但是因普法的形式較單一、方法較簡單使得普法宣傳一直難以發(fā)揮更大的作用，甚至個別地方僅僅是為了應(yīng)對上級檢查而搞形式主義。為此，要持續(xù)探索新形式、鼓勵新方法，比如成立法律宣傳示范隊、法治訴訟代表團、建立法治文化公園，等等，讓法治走進農(nóng)民的日常生活。

2.撰寫農(nóng)村普法教育專用教材。多年來，我們的法治教育似乎一直難以深入人心，其中一個主要原因就是法治的引領(lǐng)作用不足。對老百姓而言，法治似乎就是高高在上的，只有迫不得已的時候才會去觸碰。其實法治就是我們的生活，是我們吃穿住用行都離不開的幫手。法治的作用陪伴一個人的生老病死的全過程。所以，法治應(yīng)當(dāng)是讓田間地頭的老百姓都能了解、運用的生活工具。撰寫農(nóng)村普法教材，用生動、鮮活的實例，用簡明的法治語言去勾勒出法治在社會生活中發(fā)揮著無處不在的重要作用。

3.設(shè)置專門的機構(gòu)和專業(yè)的組織去負(fù)責(zé)農(nóng)民的教育。對農(nóng)民的法治意識培養(yǎng)絕不是一日之功，短期內(nèi)往往難以見效，所以需要建立常態(tài)化的工作機制。因此，可以考慮在基層設(shè)置專門的機構(gòu)或由第三方組織來具體負(fù)責(zé)。主要職責(zé)包括：結(jié)合農(nóng)村實際情況，根據(jù)農(nóng)民的生活狀況，在農(nóng)民的日常勞作和生活中進行普法宣傳教育。

總之，讓農(nóng)民的內(nèi)心信仰法律并愿意遵守法律，在發(fā)生糾紛的時候首先選擇運用法律的武器，相信法律的途徑是最公正的、花費最小的又是最高效的。這不僅需要國家法治建設(shè)的整體、有序推進，也需要基層社會治理的不斷完善。經(jīng)過30多年的法制建設(shè)之路和10余年的法治實踐活動，當(dāng)前社會法治環(huán)境總體形勢有所改善，但是仍然面臨著很多的問題，而基層法治建設(shè)是整個國家推進依法治國進程的重點和難點。如果不從宏觀制度的法治化設(shè)計來逐漸培養(yǎng)出適合于法治生長的土壤，那么就很難邁出實質(zhì)性的法治化步伐。

［1］余衛(wèi)東.信訪政治：鄉(xiāng)村社會中農(nóng)民的價值訴求與利益表達(dá)：基于若干選舉信訪案例的闡釋［M］.北京：國家行政學(xué)院出版社，2012：78-82.

［2］李育全.農(nóng)村社會法治論.［M］.云南：云南大學(xué)出版社，2009：145.

［3］劉文忠.憲法規(guī)則下的權(quán)利博弈：中國農(nóng)民權(quán)利保護研究［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2010：145.

［4］劉璇.農(nóng)民信訪保障問題研究——從權(quán)利視角分析［J］.法制與社會，2008（04）.

［5］馮炬，史向軍.強化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位——農(nóng)民涉訴信訪矛盾化解研究［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2014（02）.

［6］鄧曄.“信訪不信法”問題的思考［J］.長沙鐵道學(xué)院學(xué)報，2011（09）.

［7］趙瑜磊：基層法治建設(shè)需解決的問題與對策［J］.法制與社會，2015（04）.

［8］孟大川：基層法治政府建設(shè)實踐現(xiàn)狀與制度創(chuàng)新——以成都縣、鄉(xiāng)兩級政府依法行政實踐為例［J］.依法行政，2009（11）.

［9］邱珊珊：基層治理“新常態(tài)”——基層法治問題研究與對策分析［J］.太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2015（02）.

［10］陳瑞愛：讓法治在基層釋放活力——淺談如何推進基層法治［J］.人民之聲，2013（10）.

責(zé)任編輯：曹麗娟

D920.4

A

1008-6323（2015）06-0048-03

谷玲，中共河南省委黨校法學(xué)部副教授。

2015-10-26