文 樊 釘（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100088）

在我國(guó)政治實(shí)踐中，專家參與決策咨詢的現(xiàn)象并不陌生。黨的十四大報(bào)告明確提出“決策的科學(xué)化、民主化是實(shí)行民主集中制的重要環(huán)節(jié)”，同時(shí)要求“充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機(jī)構(gòu)的作用”。十四屆四中全會(huì)《決定》提出“建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的決策機(jī)制”。其后，在黨的全會(huì)決議、人大政府工作報(bào)告中，只要涉及科學(xué)決策的內(nèi)容往往都會(huì)出現(xiàn) “專家咨詢”“專家論證”的表述。

在具體實(shí)踐方面，2003年《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》明確將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，規(guī)定“在作出重大決策前，根據(jù)需要通過(guò)多種方式，直接聽(tīng)取民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等方面的意見(jiàn)和建議”。據(jù)此，中央和地方各級(jí)政府部門(mén)出臺(tái)多項(xiàng)規(guī)定，如2004年成都制定了全國(guó)首部《重大行政決策專家咨詢論證辦法》，湖南頒布了《院士專家咨詢委員會(huì)章程》，上海成立了直屬市委的決策咨詢委員會(huì)等，專家越來(lái)越多地參與到?jīng)Q策程序中。

專家參與固然為提高決策科學(xué)化、民主化水平發(fā)揮了重要作用，但由于缺乏科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)范，決策參與的很多細(xì)節(jié)問(wèn)題并沒(méi)有得到回答，例如：什么人有資格成為專家?政府部門(mén)遴選專家的標(biāo)準(zhǔn)是什么?哪些決策事項(xiàng)需要經(jīng)過(guò)專家咨詢?如何保證專家獨(dú)立發(fā)表見(jiàn)解?專家咨詢失誤是否應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任等，導(dǎo)致專家參與在實(shí)踐中往往流于形式，一些政府部門(mén)把專家咨詢當(dāng)作裝門(mén)面的擺設(shè)，很多老百姓對(duì)專家“滿天飛”的現(xiàn)象也并不買賬。

黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》不再將“決策”與“專家”并列，而是提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。而在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中出現(xiàn)“專家”字樣。這一提法的轉(zhuǎn)換，標(biāo)志著“專家”從傳統(tǒng)的決策參與角色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)商民主體系”重要構(gòu)成。而在協(xié)商民主體系框架下，“專家”的作用應(yīng)發(fā)生哪些變化，如何納入到法制化軌道呢？

一、關(guān)于“專家”的概念分析

“專家”二字在日常生活中使用非常頻繁，但往往越是耳熟能詳?shù)氖挛镌诫y以準(zhǔn)確界定。根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)大詞典》解釋，“專家”有兩層含義，一是對(duì)某一門(mén)學(xué)問(wèn)有專門(mén)研究的人，二是在某方面有特長(zhǎng)的人［1］。從這個(gè)解釋引申，參與公共決策的專家至少應(yīng)具備三個(gè)特征：

1.自然人身份。與智庫(kù)相比，專家是以個(gè)人身份參與決策的。雖然智庫(kù)也是以委派一名或多名“專家”的形式提供決策咨詢，但更強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)性質(zhì)。在接受公眾監(jiān)督、承擔(dān)決策問(wèn)責(zé)等方面，智庫(kù)更加陽(yáng)光、公開(kāi)、透明。而專家因其自由身份，或者在決策中只充當(dāng)參謀作用，與決策者之間是“謀”與“斷”分離的關(guān)系，因此，更容易規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，豁免政治、法律甚至道義上的責(zé)任［2］。本文之所以將“專家”與“智庫(kù)”有所區(qū)別，是因?yàn)楹芏嘁詡€(gè)人身份影響公共決策的“專家”很難歸入“智庫(kù)”行列，從協(xié)商民主所倡導(dǎo)“多元”參與角度看，“專家”比“智庫(kù)”域值更廣，更容易代表公眾，通過(guò)理性交流的方式參與協(xié)商討論。

2.專業(yè)知識(shí)或技能權(quán)威。專家憑借個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)、技術(shù)、技能、訓(xùn)練參與決策或提供咨詢服務(wù)。這種參與既是政治民主化的體現(xiàn)，也是社會(huì)分工日益專業(yè)化的必然要求。在韋伯創(chuàng)立科層制理論的前工業(yè)化時(shí)代，知識(shí)多以通用性為主，專業(yè)分工也并不精密，因而行政組織結(jié)構(gòu)劃分以縱向金字塔層級(jí)制為主。現(xiàn)代社會(huì)知識(shí)分工日益專業(yè)，知識(shí)轉(zhuǎn)移的成本越來(lái)越高，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)越來(lái)越朝著橫向、扁平化方向發(fā)展，決策權(quán)力越來(lái)越多地轉(zhuǎn)移到掌握專業(yè)知識(shí)的人手中。然而，專家只能就其專長(zhǎng)的領(lǐng)域發(fā)表見(jiàn)解，不能包打天下。專家作用能否正向發(fā)揮，很大程度上取決于制度設(shè)計(jì)和監(jiān)督運(yùn)行。由于“經(jīng)濟(jì)人”屬性，專家理性的發(fā)揮也是有限的。尤其當(dāng)決策內(nèi)容涉及專家個(gè)人利益的情況下，其道德品質(zhì)、學(xué)術(shù)公信力、不唯上不唯權(quán)，獨(dú)立發(fā)表見(jiàn)解的精神比專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技能更加重要。

3.決策影響力。專家意見(jiàn)如果不能對(duì)決策產(chǎn)生影響，也就失去了價(jià)值。專家參與決策的方式多種多樣，但要真正產(chǎn)生決策影響力，必須在“專業(yè)知識(shí)水平”“社會(huì)價(jià)值判斷”“制度實(shí)踐運(yùn)用”三個(gè)層面達(dá)成一致［3］，換言之，專家—公眾—政府（決策者）三方只有相互溝通，相互認(rèn)可（妥協(xié)），才能夠產(chǎn)生決策影響力。專家是否被公眾認(rèn)可，不是政府部門(mén)“指定”即可，專家滿天飛的現(xiàn)象往往損害其公信力。有調(diào)查顯示，僅6.5%公眾認(rèn)為“專家是社會(huì)權(quán)威，值得信賴”［4］。同樣，一些具有一技之長(zhǎng)、社會(huì)公知度高的“草根”專家要想?yún)⑴c決策、對(duì)話溝通，也必須得到政府部門(mén)認(rèn)可才行。這里，有必要提及幾個(gè)與“專家”一樣，沒(méi)有明確概念界定的特殊人群：“知識(shí)精英”、“公共知識(shí)分子”和“輿論領(lǐng)袖”。有學(xué)者認(rèn)為，“公知”是那些以非專業(yè)人士為聽(tīng)眾，旨在影響公共意識(shí)的政策批評(píng)者。而“知識(shí)精英”的作用相對(duì)積極，他們不僅針對(duì)普通公眾，更多的影響對(duì)象是政府決策者和其他社會(huì)精英層的人士［5］?！拜浾擃I(lǐng)袖”是指活躍在各類新興媒體，經(jīng)過(guò)認(rèn)證，身份真實(shí)性有一定保證，粉絲量巨大，有相當(dāng)大的社會(huì)知名度與影響力的自由評(píng)論人士［6］?！爸R(shí)精英”“公知”和“大 V”中，是否也蘊(yùn)藏著一批可以被政府吸納的“專家”，能不能參與協(xié)商民主，如何發(fā)揮他們的正向作用，是一個(gè)值得深入討論的問(wèn)題。

政府官員可不可成為專家？很多地方部門(mén)出臺(tái)的《專家咨詢辦法》規(guī)定，專家須具有副高級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職稱。這實(shí)際上將專家的遴選范圍限定在高校、科研院所，有違“專家”概念的初衷，更不利于形成廣義上的協(xié)商民主。事實(shí)上，只要憑借專門(mén)的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)，能夠獨(dú)立發(fā)表觀點(diǎn)見(jiàn)解，對(duì)決策產(chǎn)生影響力的自然人都應(yīng)視為 “專家”。以中央政治局常委集體學(xué)習(xí)制度為例：從2002年至2012年5月的77次學(xué)習(xí)中，140多位專家參與授課。這些專家主要來(lái)自五類機(jī)構(gòu)：高校、黨校、社科院、黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)院校及研究機(jī)構(gòu)，包括發(fā)改委等部門(mén)的行政官員，均在授課專家之列［7］。十八大以來(lái)，新一屆政治局集體學(xué)習(xí)，更打破常規(guī)，邀請(qǐng)部級(jí)官員授課，如時(shí)任外交部部長(zhǎng)楊潔篪、中聯(lián)部部長(zhǎng)王家瑞等?！凹w學(xué)習(xí)制度”并不局限于“學(xué)習(xí)”二字，而是針對(duì)很多關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，以專家參與研討的方式凝聚共識(shí)，示范帶頭，上行下效，推動(dòng)改革，是一種重要決策施政形式。政府官員如果能夠理論聯(lián)系實(shí)踐，結(jié)合自身工作，從不同側(cè)面反映情況，表達(dá)看法，避免空談的話，應(yīng)該成為“專家”概念的有益補(bǔ)充［8］。

專家能不能直接參與決策？科技專家在行政決策中，發(fā)揮著重要而特殊的作用。特別是二戰(zhàn)以后，科技專家憑借專業(yè)知識(shí)提供決策信息、促進(jìn)決策議題形成、參與決策評(píng)估，已經(jīng)不再是單純意義上的咨詢方（advisor），在很多專業(yè)問(wèn)題上已經(jīng)是最終的決策者（decision maker）。以“863”計(jì)劃為例：20 世紀(jì) 80 年代初，信息技術(shù)、生物技術(shù)、新材料為核心的新技術(shù)革命沖擊各國(guó)。很多國(guó)家紛紛投入大量人力物力，把發(fā)展高新技術(shù)列為國(guó)家戰(zhàn)略。例如美國(guó)的“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”，歐共體17國(guó)的“尤里卡計(jì)劃”。為了追趕世界先進(jìn)水平，解決我國(guó)人口、糧食、能源、環(huán)境等領(lǐng)域面臨的諸多重大課題，著名科學(xué)家王大珩、王淦昌等上書(shū)鄧小平，隨后僅8個(gè)月時(shí)間“863”計(jì)劃便正式出臺(tái)。從計(jì)劃提出到設(shè)計(jì)實(shí)施，科技專家實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了重要的決策作用［9］。

二、關(guān)于專家參與決策的模式

傳統(tǒng)決策過(guò)程包含 “查找問(wèn)題”、“明確目標(biāo)”、“擬定備選方案”、“方案選擇”、“決策執(zhí)行和評(píng)估”五個(gè)環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖1）。從“社會(huì)問(wèn)題”到納入政府議事日程的“決策問(wèn)題”，有一個(gè)與問(wèn)題識(shí)別和價(jià)值判斷的過(guò)程。普通公眾想要引起政府關(guān)注，直接介入決策議程是一件非常困難的事情，而專家借助其特殊的參與模式則有可能進(jìn)入決策過(guò)程。這種模式可以概括為三種：

圖1 常規(guī)決策程序

1.提供咨詢意見(jiàn)。是最常規(guī)，最具有法律效力的模式，如《高等教育法》第二十九條規(guī)定：“設(shè)立高等學(xué)校由國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)審批……審批高等學(xué)校的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)由專家組成的評(píng)議機(jī)構(gòu)評(píng)議。”《環(huán)境保護(hù)法》第十四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，充分應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)”等。

專家提供咨詢意見(jiàn)的具體形式包括：參加政府部門(mén)組織的專題座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，承擔(dān)重大課題調(diào)研，參與重大決策項(xiàng)目論證、評(píng)估、驗(yàn)收等。很多政府部門(mén)專門(mén)成立了顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)或?qū)＜易稍兾瘑T會(huì)，邀請(qǐng)專家參與黨政工作例會(huì)，參與有關(guān)法規(guī)、條例、章程、制度的起草、調(diào)研等。不論具體形式如何，這種模式下的專家實(shí)質(zhì)上已經(jīng)進(jìn)入決策系統(tǒng)內(nèi)部，但由于“謀”“斷”分離，還只充當(dāng)決策的宰輔作用（見(jiàn)圖2）。

圖2 專家決策咨詢模式

政府部門(mén)邀請(qǐng)（特聘）專家組成顧問(wèn)團(tuán)（委員會(huì)）過(guò)程中，容易出現(xiàn)的問(wèn)題是遴選標(biāo)準(zhǔn)不明，專家團(tuán)隊(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，專家觀點(diǎn)表達(dá)缺乏獨(dú)立性。不同專家由于知識(shí)面、知識(shí)深度不一，在提供決策咨詢之時(shí)，往往從自身的專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)體會(huì)出發(fā)，立場(chǎng)和觀點(diǎn)難免帶有片面性。更為突出的問(wèn)題是，長(zhǎng)期受聘于政府部門(mén)的專家，出于各種主客觀原因，在提供咨詢意見(jiàn)時(shí)容易趨利避害，趨同于決策者意見(jiàn)，喪失寶貴的獨(dú)立性和客觀性。

2.直接參與決策。如前所述，“科技專家”和“專家型官員”在決策中往往發(fā)揮著實(shí)際控制力。這種模式下的專家不僅身在決策系統(tǒng)，甚至本人就是直接決策者（見(jiàn)圖3）。這并不違背專家“輔政”的初衷，相反，是人類追求決策理性的體現(xiàn)。柏拉圖在《理想國(guó)》中提出，要讓集權(quán)力和智慧于一身的哲學(xué)家來(lái)統(tǒng)治國(guó)家。空想社會(huì)主義者圣西門(mén)則更加完整地表達(dá)了“專家治國(guó)論”的基本主張：需要一代“新人”（即工程師、建筑師、計(jì)劃工作者）充任領(lǐng)袖。專家治國(guó)固然有著美好的愿望，但也存在根本的制度缺陷：首先，專家不是公眾選舉產(chǎn)生，而是通過(guò)專業(yè)的考核選拔標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入政府部門(mén)的，其實(shí)際治理能力可能存在不足。其次，將一切社會(huì)問(wèn)題歸結(jié)為技術(shù)手段解決，容易忽略很多無(wú)法用“知識(shí)”“技術(shù)”表達(dá)的環(huán)節(jié)，甚至還會(huì)走向事物的另一個(gè)極化——“專家失靈”。

圖3 專家直接參與決策模式

黨的“十二大”提出領(lǐng)導(dǎo)干部革命化、年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化的“四化”標(biāo)準(zhǔn)，并寫(xiě)入黨章。其中的“專業(yè)化”就是要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和決策者精通本職工作，成為崗位的內(nèi)行和專家。經(jīng)過(guò)30多年新老交替，各級(jí)政府部門(mén)很多現(xiàn)職官員都是專家出身。然而，面對(duì)同樣頻發(fā)的決策失誤和困境，使我們不得不思考如何進(jìn)一步完善決策民主、科學(xué)化的體制機(jī)制，在肯定專家決策的同時(shí)，思考如何妥善處理專家理性與公眾參與之間的關(guān)系，適當(dāng)抑制專業(yè)技術(shù)上的“一言堂”遮蓋決策的民主化。

3.決策建議，解釋宣傳。與前兩種方式相比，第三種模式下的專家大多處于決策系統(tǒng)之外（見(jiàn)圖4）。有學(xué)者用“官方專家”和“非官方專家”加以區(qū)分：官方專家被公認(rèn)為高層智囊，傾向于通過(guò)內(nèi)部渠道向政府部門(mén)輸送研究成果和觀點(diǎn)，而在公共媒體上發(fā)表言論時(shí)顯得非常謹(jǐn)慎；非官方專家更多地通過(guò)媒體等間接渠道向社會(huì)和政府表達(dá)意見(jiàn)，有的專家行為模式已經(jīng)超出了普通學(xué)者范疇，積極參與或舉辦社會(huì)活動(dòng)，創(chuàng)辦非政府組織，開(kāi)辦網(wǎng)站等［10］。

專家政治參與的動(dòng)因是多方面的，既有作為公民（利害關(guān)系人）主動(dòng)維權(quán)的因素，也有發(fā)揮專長(zhǎng)，贏得社會(huì)認(rèn)可的動(dòng)機(jī)，不能以其工作單位為依據(jù)，判別官方或非官方。官方專家也有批評(píng)政府失當(dāng)行為的權(quán)利和義務(wù)，非官方專家也有支持政府立場(chǎng)，未成顧問(wèn)團(tuán)成員，長(zhǎng)期為政府決策咨詢服務(wù)的可能。因此，本文采用決策系統(tǒng)內(nèi)/外加以區(qū)分。

“決策建議”是指系統(tǒng)外專家通過(guò)報(bào)紙、雜志、電視、廣播或“自媒體”方式發(fā)表觀點(diǎn)，主動(dòng)發(fā)掘社會(huì)問(wèn)題并向政府部門(mén)反映，提出解決方案的方式。與第一模式中的“決策意見(jiàn)”相比，“決策建議”在決策鏈條上還只屬于“社會(huì)問(wèn)題”范疇，不一定被納入決策程序，而“決策意見(jiàn)”則帶有決策“備選方案”的色彩。

“解讀”是我國(guó)決策執(zhí)行的一大特色。由于人口眾多、地域遼闊、區(qū)域發(fā)展極不平衡等原因，從中央到地方的很多政策性文件都高度抽象凝練，在具體執(zhí)行過(guò)程中需要逐級(jí)傳達(dá)學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)。不僅很多政府官員需要傾聽(tīng)專家解讀，而且在向老百姓宣傳政策過(guò)程中，“專家解讀”“權(quán)威分析”往往比官員作報(bào)告更具有中性色彩，更有說(shuō)服力。

專家解讀有政府主導(dǎo)型和民間自發(fā)型兩種。很多政府部門(mén)動(dòng)員或者默許一部分專家主動(dòng)發(fā)聲，既有宣傳、普及、動(dòng)員的目的，又可以釋放“決策氣球”，對(duì)施政過(guò)程中可能出現(xiàn)的誤差預(yù)先試探、糾偏。民間自發(fā)型的解讀在現(xiàn)實(shí)中也非常多見(jiàn)。一項(xiàng)決策出臺(tái)，涉及面廣、影響力大、敏感度高，各種相關(guān)主體都會(huì)從自利益角度出發(fā)進(jìn)行解讀。多元化解讀是現(xiàn)代民主政治的體現(xiàn)，但民間自發(fā)解讀也有可能產(chǎn)生與決策目標(biāo)相背離的結(jié)果：很多情況下，媒體、專家如果僅僅作一般性解讀，既不會(huì)影響決策過(guò)程，也很難吸引公眾眼球，而批判性解讀，指責(zé)問(wèn)題的聲音往往能夠贏得喝彩。這種解讀固然也能對(duì)決策改進(jìn)提供幫助，但如果專家主觀認(rèn)識(shí)與客觀實(shí)際不相符合時(shí)，就會(huì)引起大范圍的爭(zhēng)議，出現(xiàn)大面積的誤讀，甚至以訛傳訛，引發(fā)社會(huì)恐慌。

三、專家在協(xié)商民主體系中的重要作用

“協(xié)商民主（deliberative democracy）”的概念自上世紀(jì)80年代翻譯介紹到我國(guó)以來(lái)，學(xué)術(shù)界研究和爭(zhēng)論都比較多，綜合國(guó)內(nèi)外觀點(diǎn)，大致有四種不同解釋：一是作為一種決策形式，二是作為治理形式，三是作為社團(tuán)或組織形式，四是作為一種民主形態(tài)［11］?！兑庖?jiàn)》為中國(guó)特色協(xié)商民主下了一個(gè)明確定義，即，“協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。”這一定義表明中國(guó)特色協(xié)商民主區(qū)別于西方的四個(gè)方面：一是協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)力量——中國(guó)共產(chǎn)黨；二是協(xié)商的主體——人民內(nèi)部各方面；三是協(xié)商的內(nèi)容——改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益實(shí)際問(wèn)題；四是協(xié)商的方式——決策之前和決策實(shí)施之中。

圖4 專家外圍參與模式

從字面上看，“專家”在《意見(jiàn)》中只出現(xiàn)兩處，分別是人大立法工作和政府決策專業(yè)事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)專家咨詢。實(shí)際上，通過(guò)前文對(duì)“專家”概念和參與模式的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)：“專家”已經(jīng)在我國(guó)政治生活的各個(gè)層面都發(fā)揮著重要的作用。建設(shè)中國(guó)特色協(xié)商民主，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，除了決策者的勇氣、魄力之外，也需要專業(yè)的設(shè)計(jì)和咨詢。另一方面，在推進(jìn)社會(huì)主義政治文明，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主過(guò)程中，“專家”這一既來(lái)自公眾，又具備理性參與能力的群體，能夠在公眾和政府之間發(fā)揮橋梁紐帶作用，更好地通過(guò)對(duì)話、討論、審議等形式，凝聚共識(shí)，推動(dòng)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。專家參與對(duì)實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的促進(jìn)作用體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.有利于實(shí)現(xiàn)多元、平等。協(xié)商民主是在對(duì)傳統(tǒng)公民政治參與形式批判的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。傳統(tǒng)的“政治—行政二分法”認(rèn)為，政治行使的是決策職能和表達(dá)國(guó)家意志，而行政則是負(fù)責(zé)執(zhí)行決策。公民參與會(huì)妨礙政府的日常行政，因此，政府行政應(yīng)該由職業(yè)化的行政官員來(lái)掌握，而公民參與的主要形式是通過(guò)選舉過(guò)程中的投票和院外壓力對(duì)“國(guó)家意志”進(jìn)行公共選擇。20世紀(jì)60年代，傳統(tǒng)參與模式遭到越來(lái)越多人的質(zhì)疑。新公共行政理論應(yīng)運(yùn)而生，該理論強(qiáng)調(diào)公民參與、分權(quán)授權(quán)、組織發(fā)展等對(duì)社會(huì)公平、正義的價(jià)值追求。基于這一主張，實(shí)踐者提出了一系列旨在吸引公民參與公共決策的方案，如“關(guān)鍵公民接觸法”“公民調(diào)查”“咨詢委員會(huì)”等。協(xié)商民主作為一種參與形式探索，強(qiáng)調(diào)通過(guò)互動(dòng)的方式溝通，決策者不僅可以向公眾傳導(dǎo)思想，而且可以從公眾反饋中修正不恰當(dāng)?shù)呐袛?，使得決策不再是意見(jiàn)的簡(jiǎn)單“聚合”或程序上的“多數(shù)決定”，而是更有質(zhì)量的、理性的選擇。要想實(shí)現(xiàn)這一設(shè)計(jì)初衷，就要求協(xié)商主體多元化，并且每個(gè)主體都可能自由、平等地表達(dá)觀點(diǎn)。

很多人或許會(huì)質(zhì)疑公眾政治參與的積極性，認(rèn)為普通老百姓“不關(guān)心”政治。我們姑且不辯論龐大社會(huì)成員中復(fù)雜的個(gè)人心態(tài)是否都能統(tǒng)一到政治話題上來(lái)，有一點(diǎn)是確定無(wú)疑的，那就是政府和公眾的信息不對(duì)稱是影響政治參與的重要原因之一。由于沒(méi)有充分的渠道了解信息，普通老百姓雖然是決策目標(biāo)的利害關(guān)系人，但只能是決策的被動(dòng)接受者。長(zhǎng)期的邊緣化，致使老百姓漠視政治生活，這也是影響協(xié)商民主多元、平等的關(guān)鍵。專家來(lái)自于公眾，在信息渠道和知識(shí)積累等方面比普通百姓有更多優(yōu)勢(shì)，更有條件代表或者引領(lǐng)民意表達(dá)。對(duì)決策者而言，主動(dòng)傾聽(tīng)專家聲音也是獲取多元信息的有效方式，積極吸收納公眾意志，是對(duì)民主的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

2.有利于促進(jìn)理性、合作。任何社會(huì)都存在不同的利益群體，每一項(xiàng)公共決策都有可能產(chǎn)生矛盾和沖突。非理性的辯論并不能夠協(xié)調(diào)利益沖突。我們常?？吹剑芏嘁浴懊裰鳌弊跃拥膰?guó)家，議會(huì)就是各方政客大打出手的舞臺(tái)，競(jìng)選演說(shuō)就是敵對(duì)各方對(duì)罵爭(zhēng)吵的別稱。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的是理性對(duì)話，而不是爭(zhēng)吵、辯論。通過(guò)參與者真誠(chéng)、理性的討論，既能夠提升民主的質(zhì)量，又能激發(fā)合作的力量。普通百姓并非人人都能做到具有同等的認(rèn)知水平和表達(dá)能力。而專家所具有的知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)，使其能夠?qū)κ挛镞M(jìn)行相對(duì)精準(zhǔn)的判斷分析，并采取科學(xué)合理的表達(dá)方式參與討論。在當(dāng)今碎片化、離心化趨向顯著的社會(huì)里，協(xié)商討論對(duì)于增強(qiáng)社會(huì)共識(shí)具有格外重要的意義。近年來(lái)，我國(guó)多個(gè)城市在建設(shè)垃圾焚燒處理廠過(guò)程中，屢屢遭遇當(dāng)?shù)厝罕娍棺h甚至引發(fā)嚴(yán)重沖突。事實(shí)上，垃圾焚燒處理項(xiàng)目在世界各大城市均有先例。為什么同樣的項(xiàng)目在國(guó)外沒(méi)有引起大的騷動(dòng)反對(duì)，原因就在于專家的知識(shí)普及和政府的多方利益協(xié)商。英國(guó)政府將垃圾管理權(quán)與社區(qū)利益相結(jié)合，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同擁有垃圾處理廠的所有權(quán)，在這個(gè)前提下，再輔以各種專業(yè)的解釋、宣傳動(dòng)員，有效地消解了矛盾，這些方法為我國(guó)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

某些情況下，參與和協(xié)商是一對(duì)矛盾體，參與度越高，協(xié)商的效率反而越低。因此，協(xié)商民主在強(qiáng)調(diào)參與的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)直接參與和間接參與的統(tǒng)一。在直接參與難度大、效率低的情況下，由公眾推薦代表參與間接協(xié)商。公眾推選代表的實(shí)踐當(dāng)中，專家占據(jù)了相當(dāng)大的比重，他們不僅能夠體現(xiàn)公民的參與性，而且能夠采用理性的方式，盡可能避免因無(wú)主題、無(wú)組織討論而導(dǎo)致的低效率。

3.有利于推進(jìn)公開(kāi)、法制。協(xié)商民主不僅要求討論的事項(xiàng)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，而且要求過(guò)程公開(kāi)。近年來(lái)，很多公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，老百姓關(guān)注的實(shí)質(zhì)是政府公開(kāi)度。以2005年，松花江水污染事件為例，吉林石化分公司11月13日發(fā)生爆炸，國(guó)家環(huán)?？偩?1月23才公開(kāi)向媒體通報(bào)松花江嚴(yán)重污染事件。其間10天時(shí)間，當(dāng)?shù)卣聪蚬娮龀鋈魏蔚恼鎸?shí)情況的通報(bào)或者解釋。哈爾濱市政府對(duì)市區(qū)市政供水管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行全面檢修的時(shí)間，與有關(guān)地震的傳言一同在社會(huì)上產(chǎn)生了負(fù)面影響，哈市居民紛紛搶購(gòu)生活用水，造成了一場(chǎng)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。在很多相類似的情況下，政府部門(mén)不僅應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間面對(duì)公眾，而且完全可以發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)專家的作用，與系統(tǒng)外專家對(duì)話，用平和、通俗的語(yǔ)言，打開(kāi)知識(shí)的窗戶，吹散污穢的謠言，平復(fù)人們懷疑、躁動(dòng)的言行。

公開(kāi)需要用法制來(lái)捍衛(wèi)。如果說(shuō)“多元、平等、理性、合作、公開(kāi)”特征是專家成為協(xié)商民主體系構(gòu)成的或然原因的話，“法制”則是專家納入?yún)f(xié)商民主體系的必要條件。長(zhǎng)期以來(lái)，專家參與公共決策不是出于制度設(shè)計(jì)的必然，而是出于決策者選擇的偶然：哪些決策必須經(jīng)過(guò)專家，如何保障專家決策參與，“專家失靈”現(xiàn)象如何追責(zé)，專家身份、觀點(diǎn)如何公開(kāi)等問(wèn)題不是法律和制度的客觀約定，而是依賴決策者的個(gè)人素養(yǎng)和覺(jué)悟。這種狀態(tài)不通過(guò)法制化手段根本打破，不僅專家參與難以落到實(shí)處，協(xié)商民主體系建設(shè)也無(wú)從談起。

四、專家協(xié)商參與的制度設(shè)計(jì)

專家協(xié)商參與的制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)，不在于限定專家身份，討論是不是只有達(dá)到一定職稱的學(xué)者才有資格成為專家，官員、公知和輿論領(lǐng)袖應(yīng)當(dāng)被排除其外。制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)在于努力構(gòu)建多元、平等、理性、合作、公開(kāi)、法制的協(xié)商民主環(huán)境，重點(diǎn)解決專家參與目前存在的困難和問(wèn)題。具體可以包括以下三個(gè)方面：

1.專家參與的保障機(jī)制。要讓專家參與成為一種制度化的措施，一要建立協(xié)商清單制度?！兑庖?jiàn)》提出，“要探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄，列入目標(biāo)的事項(xiàng)，要進(jìn)行溝通協(xié)商。未列入目錄的事項(xiàng)，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行溝通協(xié)商?！蔽覀冋J(rèn)為，清單制度的建立要采用列舉方式，明晰化、具體化，避免使用“宏觀性決策”“重大事項(xiàng)”等籠統(tǒng)規(guī)定。要明確規(guī)定專家協(xié)商是決策程序的一項(xiàng)法定環(huán)節(jié)，凡應(yīng)聽(tīng)取而沒(méi)有聽(tīng)取專家意見(jiàn)的決策，應(yīng)予撤銷。二要建立信息資源共享制度。專家參與最大的障礙之一是信息不對(duì)稱。除向?qū)＜夜_(kāi)必要信息之外，更應(yīng)當(dāng)嘗試構(gòu)建廣義的“公共信息資源網(wǎng)絡(luò)”，打破政府信息壟斷，讓更多的各行各業(yè)專家有條件參與協(xié)商民主，讓更多普通老百姓有可能成為專家。“公共信息資源網(wǎng)絡(luò)”的組成可包括：公共圖書(shū)館、檔案館、高校、科研院所等公共信息服務(wù)和準(zhǔn)信息服務(wù)事業(yè)單位；各類行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)等行業(yè)性信息服務(wù)團(tuán)體；各種社會(huì)、市場(chǎng)中介組織和信息咨詢機(jī)構(gòu)等有償收費(fèi)性民間組織。三要建立協(xié)商成果公示制度。專家參與的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)形式向社會(huì)公開(kāi)，是否最終采用也應(yīng)當(dāng)正面答復(fù)，說(shuō)明原因，避免“束之高閣”的現(xiàn)象。

2.專家參與的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。要想鼓勵(lì)專家參與，提高專家參與的公信力，一要完善專家遴選/淘汰制度。不同領(lǐng)域的決策，應(yīng)當(dāng)吸收相應(yīng)專業(yè)知識(shí)的專家參與，形成專業(yè)互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。將政府部門(mén)主動(dòng)遴選和社會(huì)公眾公開(kāi)推選相結(jié)合，重大事項(xiàng)隨時(shí)公示，一般事項(xiàng)定期公示專家名單。“入庫(kù)專家”不是一個(gè)終身職務(wù)，專家委員會(huì)應(yīng)當(dāng)成為一種能進(jìn)能出，因特定協(xié)商事項(xiàng)而組合，事項(xiàng)完成后解散的任務(wù)型組織，專家淘汰應(yīng)當(dāng)成為一種常態(tài)。二要形成專家聲明/回避和同行評(píng)議制度［12］。專家是否具備特定事項(xiàng)的協(xié)商資格，應(yīng)首先尊重其個(gè)人專業(yè)聲明和回避事項(xiàng)聲明，如本人應(yīng)聲明而未聲明的，可追究其政治、道德、法律等方面責(zé)任。其次，應(yīng)當(dāng)借鑒專業(yè)論文評(píng)審的做法，對(duì)參與協(xié)商的專家資格及其觀點(diǎn)意見(jiàn)采取同行匿名評(píng)議的辦法，克服 “學(xué)霸”作風(fēng)轉(zhuǎn)移到政治生態(tài)領(lǐng)域。三要建立專家問(wèn)責(zé)制度。行政決策中問(wèn)責(zé)制和專家問(wèn)責(zé)的邏輯聯(lián)系在于履行公權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公義務(wù)。在制定問(wèn)責(zé)條文過(guò)程中，既要避免政府官員因害怕承擔(dān)責(zé)任，而將決策權(quán)轉(zhuǎn)嫁給專家，致使其承擔(dān)“過(guò)當(dāng)責(zé)任”的現(xiàn)象，又要避免專家不是政府官員就得以豁免相應(yīng)責(zé)任的情況。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，建立專家問(wèn)責(zé)制，要實(shí)行權(quán)責(zé)同構(gòu)，明確權(quán)力和責(zé)任的邊界，保障專家依法享有取得相關(guān)信息、獲取勞動(dòng)報(bào)酬、學(xué)術(shù)和社會(huì)聲譽(yù)等，形成專家參與的有效激勵(lì)機(jī)制。

3.專家會(huì)議制。顧名思義，專家會(huì)議就是針對(duì)特定議題，選取適宜專家，以聽(tīng)證和質(zhì)詢等理性對(duì)話方式討論問(wèn)題，厘清事實(shí)，達(dá)成共識(shí)。專家會(huì)議在臺(tái)灣省環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)討論中已有實(shí)際采用［13］，內(nèi)陸各地舉辦的“聽(tīng)證會(huì)”也帶有專家協(xié)商參與的性質(zhì)。由于聽(tīng)證的具體規(guī)定分散在各類行政法律法規(guī)中，且大多過(guò)于原則化，“什么人聽(tīng)證”，“什么問(wèn)題聽(tīng)證”，“聽(tīng)證結(jié)果如何公布、如何執(zhí)行、有無(wú)效力”等問(wèn)題始終沒(méi)有得到根本解決。而專家因其所具備的專業(yè)素養(yǎng)，對(duì)很多可能造成信任危機(jī)的因素，能夠在一開(kāi)始就得到有效化解。由決策的利害關(guān)系人各方推薦專家，必要時(shí)委托第三方參與，在專家會(huì)議的平臺(tái)進(jìn)行價(jià)值中立和科學(xué)事實(shí)的對(duì)話，確保最終達(dá)成共識(shí)，而這種模式也可以考慮作為《意見(jiàn)》提出的“基層協(xié)商”“社會(huì)組織協(xié)商”的一種有益探索。

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