文 卿 瑜（中共嘉興市委黨校，浙江嘉興 314000）

一、國家治理現(xiàn)代化與綜合行政執(zhí)法改革

自黨的十八屆三中全會明確深化改革的總目標以來，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為審視當下中國政府各類改革的糾偏尺。但什么是國家治理及其現(xiàn)代化？什么樣的改革才能實現(xiàn)這一目標？這些問題看似屬于理論研究的范疇，但卻關(guān)系著改革的方向與進程，甚至關(guān)系著改革的成敗。

（一）作為政治統(tǒng)治的國家“治理”及其現(xiàn)代化

觀察和研究一個新的概念，必須立足中國國情和執(zhí)政黨話語體系，對“國家治理”的理解不可做過多解讀，更不可不考慮中國實際去講西方經(jīng)濟社會語境下的治理內(nèi)涵。［1］從演進過程來看，無論是概念的提出，還是到具體的改革，“國家治理”更加強調(diào)公權(quán)力部門（主要是政府）如何通過自身變革，更多動員其他社會組織、企業(yè)和公民個人，不斷克服公共危機，更好滿足公共利益的過程，其最終目的在于獲得更持久的政府執(zhí)政。這一變革過程實質(zhì)就是國家治理現(xiàn)代化的過程。從領(lǐng)域上來看，國家治理涉及市場治理、政府治理、社會治理；從層次上來看，國家治理涉及中央治理、地方治理和基層治理；從要素上來看，國家治理主要包括國家治理體系和國家治理能力。［2］無論是哪種視角，在國家治理中，政府治理都是連接其他要素的紐帶，是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。由此，“國家治理現(xiàn)代化”的基本內(nèi)涵可以理解為以政府為核心的治理主體，通過體制改革，機制創(chuàng)新，克服經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的諸多危機，實現(xiàn)公共利益的過程。國家治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素是政府轉(zhuǎn)型，它既涉及政府權(quán)力退出，政府分權(quán)，也涉及到政府治理的體制改革與機制調(diào)整，即通過建立現(xiàn)代化的治理體系，提升治理能力，從而更好實現(xiàn)社會秩序，滿足公共利益?！皣抑卫怼钡暮诵氖恰罢卫怼?，“國家治理現(xiàn)代化”的關(guān)鍵是“政府治理現(xiàn)代化”。

（二）國家治理現(xiàn)代化下的綜合行政執(zhí)法改革

國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是政府治理現(xiàn)代化，而實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是改革。就我國來說，一直以來都非常強調(diào)以行政管理體制改革為核心的政府治理改革，即通過行政管理的體制改革和機制調(diào)整，來實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化。［3］綜合行政執(zhí)法，作為政府行政管理體制的重要組成部分，其改革是否符合國家治理現(xiàn)代化的要求，深刻影響著國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。按照國家治理現(xiàn)代化的標準，綜合行政執(zhí)法改革在改革過程中至少應(yīng)該實現(xiàn)以下目標：一是執(zhí)法權(quán)力運行的規(guī)范化、法治化；二是行政執(zhí)法效率明顯提升，有效減少基層交叉執(zhí)法、重復執(zhí)法問題；三是行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)化，行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法機關(guān)與主管單位有效協(xié)調(diào)，密切配合；四是基層執(zhí)法文明化，群眾對執(zhí)法隊伍評價明顯改善。

二、當前綜合行政執(zhí)法改革的主要做法及存在的問題

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確，深化行政執(zhí)法體制改革，要“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”，從而進一步明確了綜合行政執(zhí)法改革的主要方向?？v觀我國各地當前所推動的綜合行政執(zhí)法改革，概括起來，主要有以下幾個方面的舉措：

（一）改革舉措

1.擴大執(zhí)法權(quán)限?！稕Q定》明確指出，綜合行政執(zhí)法改革要集中執(zhí)法權(quán)限，著力解決交叉執(zhí)法，多頭執(zhí)法的問題。因此，擴大行政執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限成為各地綜合行政執(zhí)法改革的普遍舉措。如，浙江省的綜合執(zhí)法改革，除集中行使城市管理的7項職能外，增加了集中行使價格監(jiān)督、土地和礦產(chǎn)資源監(jiān)督、新聞出版、廣播電影電視、文化、文物保護監(jiān)督、旅游、體育、水行政、交通運輸、衛(wèi)生、食品安全、民政、工程建設(shè)、住房保障和房地產(chǎn)、教育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、野生動物保護、能源、循環(huán)經(jīng)濟、商貿(mào)流通、安全生產(chǎn)監(jiān)督、防震減災、人口計劃生育等25個管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的1491項執(zhí)法處罰權(quán)，加上原有執(zhí)法權(quán)，使綜合行政執(zhí)法事項達到30多類（領(lǐng)域）共1800多項執(zhí)法事項。

2.整合執(zhí)法機構(gòu)。一是整合、優(yōu)化城市綜合執(zhí)法局。具體來說就是把原來城市管理局改革為城市綜合執(zhí)法局，一方面擴充綜合執(zhí)法局人員編制和機構(gòu)；另一方面，根據(jù)人隨事走的原則，把劃歸到綜合執(zhí)法局行政的執(zhí)法事項，其人員、編制和執(zhí)法設(shè)備，一并轉(zhuǎn)入綜合執(zhí)法局。二是加強基層綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，如在鎮(zhèn)（街道）設(shè)立綜合行政執(zhí)法中隊（分局），并將執(zhí)法管理觸角延伸至農(nóng)村（社區(qū)）。

3.健全運行機制。其一，健全執(zhí)法協(xié)作配合機制。職能部門與綜合執(zhí)法部門的緊密配合，是綜合行政執(zhí)法有序運行的關(guān)鍵。當下各地推動的綜合執(zhí)法改革，職能劃轉(zhuǎn)部門一般都對各部門間的權(quán)責權(quán)限、案件移送、信息告知、調(diào)查取證、聯(lián)席會議、法制宣傳、聯(lián)合執(zhí)法檢查等內(nèi)容做了具體明確。其二，完善執(zhí)法信息共享機制。初步建立了綜合行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，按要求，職能部門需及時上傳及更新應(yīng)共享的信息資料，對其他部門需要的材料提供予以配合。完善綜合行政執(zhí)法辦案系統(tǒng)，對需要協(xié)作辦理的案件實現(xiàn)網(wǎng)上辦理，執(zhí)法文書實現(xiàn)網(wǎng)上填寫。其三建立執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機制。對存在爭議的違法案件處理及存在瑕疵的綜合行政行為，能提出相應(yīng)的解決方案。

4.強化監(jiān)督履職。一是劃清權(quán)力邊界。各地職能劃轉(zhuǎn)部門一般通過梳理行政權(quán)力清單，明確行業(yè)監(jiān)督與批后監(jiān)管、行政處罰權(quán)監(jiān)管、屬地監(jiān)管的職責界限和任務(wù)。二是公開執(zhí)法事項。充分利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)媒體等平臺，對綜合行政執(zhí)法的主體名稱、執(zhí)法職能和權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程、執(zhí)法人員信息等事項進行公開。能完善舉報、投訴、信訪的辦理、反饋機制，公開舉報投訴熱線、設(shè)置舉報箱等舉措，自覺接受社會和行政相對人的監(jiān)督。三是強化責任追究。通過制定相關(guān)制度，明確綜合行政執(zhí)法責任追究的情形、方式、程序和監(jiān)督保障。

十八屆三中全會以來，各地綜合行政執(zhí)法改革的最大特點就是職能劃轉(zhuǎn)事項多，機構(gòu)設(shè)置完整，改革推進力度大。改革推進近一年多以來，基層執(zhí)法力量普遍配強，初步解決了基層行政執(zhí)法中多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法擾民的問題。但在推動綜合執(zhí)法改革中，也出現(xiàn)了一些問題值得進一步研究。

（二）改革存在的問題

1.職能劃轉(zhuǎn)不夠科學。綜合執(zhí)法改革的核心內(nèi)容是職能劃轉(zhuǎn)，哪些政府職能應(yīng)該劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法局，哪些職能可以保留，這是改革的重大基礎(chǔ)性問題。但多數(shù)地方在改革之前，對這一問題的研究是不夠充分的，往往是在小范圍試點（如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面）之后就普遍推開。因此，在改革初期，很多地方在職能劃轉(zhuǎn)事項上出現(xiàn)了執(zhí)法局與業(yè)務(wù)主管部門“談判”的現(xiàn)象。在改革推進中，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項當作包袱甩給綜合執(zhí)法機構(gòu)，而對于一些有審批權(quán)的職能，轉(zhuǎn)移難度較大，有的部門不僅把監(jiān)督處罰職能剝離給綜合執(zhí)法機構(gòu)，甚至把管理職能也剝離出來，以執(zhí)法替代管理，造成管理弱化。另一方面，由于執(zhí)法內(nèi)容寬泛，執(zhí)法難度高，基層執(zhí)法人員普遍感覺“力不從心”，有的職能在基層難以開展，事實上處于癱瘓狀態(tài)。

2.執(zhí)法主體整合困難。政府機構(gòu)改革必須與職能轉(zhuǎn)移配套，才能真正解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法的問題。正是因為職能劃轉(zhuǎn)的前期研究不夠充分，因此，在執(zhí)法機構(gòu)整合時，普遍出現(xiàn)了以下問題：一是外部關(guān)系難以理順。雖然大部分改革方案明確規(guī)定，相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法機構(gòu)后，該部門不再行使自己被劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法權(quán)，但實際情況是，綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)部門仍存在較多的職責交叉和銜接合作問題。如，有些管理領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法，但相關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊伍仍然存在；有的部門將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機構(gòu)，但卻未將有關(guān)執(zhí)法力量和資源設(shè)備轉(zhuǎn)移，仍在從事某些執(zhí)法工作，形成新的職責交叉和多頭執(zhí)法；有的雖把執(zhí)法人員劃轉(zhuǎn)給了綜合執(zhí)法機構(gòu)，但往往是一些執(zhí)法能力較弱，年齡較大的人員；有些執(zhí)法事項綜合執(zhí)法局無法單獨處理，需要得到相關(guān)部門的支持配合，但這種請求往往由于其地位較低而無力協(xié)調(diào)，影響了執(zhí)法效能。二是內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不夠科學。由于執(zhí)法種類龐雜且數(shù)量較多，如何有效承接如此眾多且專業(yè)性強的執(zhí)法事項是非常緊迫的問題，但如果按不同事項分不同的執(zhí)法機構(gòu)，極有可能無法精簡機構(gòu)，造成重復執(zhí)法。如果一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)行使幾個不同事項的執(zhí)法權(quán)，那么執(zhí)法人員的執(zhí)法能力與執(zhí)法水平必將遇到挑戰(zhàn)。

3.機制建設(shè)不夠健全。當前，綜合行政執(zhí)法改革是自下而上的，必然會面臨許多體制機制問題。第一，綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制不夠健全，職能劃轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的重大疑難問題很難有效解決；第二，多方合作機制難以形成，綜合執(zhí)法部門與職能部門監(jiān)管界限難以厘清，原劃轉(zhuǎn)單位通常認為自己的監(jiān)管職能幾乎沒有了，只剩下許可職能，把以前大量的歷史遺留問題、重大監(jiān)管難題全拋給綜合執(zhí)法局，出現(xiàn)二次推諉；第三，信息傳導機制不暢，職能部門的政策信息難以及時、準確的傳遞給綜合執(zhí)法局，而一些職能部門的專業(yè)信息管理系統(tǒng)由于專網(wǎng)專用，也制約了綜合執(zhí)法工作的開展，第四，保障力度有待加強，一方面，由于執(zhí)法事項增多，基層政府需要招募大量協(xié)管員緩解執(zhí)法隊員不足的問題，協(xié)管員經(jīng)費通常由鎮(zhèn)（街道）保障，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的窘境極易誘發(fā)綜合執(zhí)法機構(gòu)以檢查罰款來彌補工作經(jīng)費的不足，且以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障為主的供養(yǎng)模式極易干涉基層執(zhí)法，另一方面，專業(yè)裝備的落后和資源的欠缺已經(jīng)影響到了正常執(zhí)法工作的開展；第五，執(zhí)法監(jiān)督機制不夠健全，社會監(jiān)督渠道較為缺乏，政府監(jiān)督主要以事后懲處為主，過程監(jiān)督較為缺乏，這樣的處罰不僅成本高，還容易造成新的社會不穩(wěn)定因素。

4.組織建設(shè)有待加強。其一是機構(gòu)建設(shè)不夠規(guī)范，各地綜合執(zhí)法局從名稱到服裝無統(tǒng)一規(guī)定，五花八門，在一定程度上傷及了綜合執(zhí)法局的權(quán)威性與公信力；其二是執(zhí)法人員數(shù)量不足，需要大量外聘人員協(xié)助執(zhí)法，與繁重的執(zhí)法任務(wù)不相匹配；其三是由于新劃轉(zhuǎn)職能內(nèi)容多、涉及面廣、專業(yè)性強，執(zhí)法的深度、廣度和專業(yè)要求相當高，但當前執(zhí)法人員專業(yè)技能貧乏，且人才的培養(yǎng)需要一段時間和大量經(jīng)驗積淀，因此職能劃轉(zhuǎn)后，反而出現(xiàn)了“看得到的管不到”甚至“想管看不到”的尷尬局面；其四是執(zhí)法人員身份和來源多元，既有行政編與事業(yè)編的區(qū)分，也有大量執(zhí)法協(xié)管員，如何配備和規(guī)范仍有待于明確；其五是執(zhí)法人員性別比例較為失衡，女性隊員居多，這已成為困擾多數(shù)綜合執(zhí)法機構(gòu)開展工作的客觀難題。

三、以國家治理現(xiàn)代化為目標，進一步深化綜合行政執(zhí)法改革

推進綜合行政執(zhí)法改革，在構(gòu)建現(xiàn)代行政執(zhí)法體制、機制上都邁出了可喜的一步，從城管執(zhí)法到綜合執(zhí)法，本身就是從“政府管理”到“政府治理”的重大突破。但若以“國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化”為指南來審視改革中所出現(xiàn)的問題，至少還需要在以下方面深化改革：

1.把握政府行政規(guī)律，增強綜合執(zhí)法改革的科學性?！皩I(yè)化”是政府行政的基本特點與規(guī)律，精細的專業(yè)化管理與籠統(tǒng)的綜合行政可以視為政府行政管理方式的兩極。現(xiàn)代政府治理則往往是這兩種方式的綜合。政府管理專業(yè)化可以提升行政效能，但絕對的專業(yè)化管理會造成龐大的政府系統(tǒng)，效率低下；而絕對綜合化地管理相當于不需要政府分工，這在事實上也是辦不到的。因此，絕對“綜合”與絕對“精細”都是不可取的。政府的綜合行政執(zhí)法改革就是要在這個橫向坐標軸上找到合適的點切入，即在什么意義上綜合，在什么意義上專業(yè)的問題。是要把不同事項的執(zhí)法權(quán)歸到一個部門行使，還是要把分屬于不同部門的同類事項執(zhí)法歸并到一個部門行使？這是改革的基礎(chǔ)性問題。當前大部分基層試點單位的改革，由于不區(qū)分綜合執(zhí)法職能種類，不講究各層級政府職能權(quán)限，所以在改革初期出現(xiàn)了職能劃轉(zhuǎn)談判的現(xiàn)象，在改革之后又出現(xiàn)了職能運轉(zhuǎn)的困難。因此，深化綜合執(zhí)法改革，應(yīng)該充分認識和把握政府行政規(guī)律，把政府職能事項分成同類事項和不同事項，加快推進針對同類事項管理的綜合執(zhí)法力度，試點推進針對不同領(lǐng)域簡單事項管理的綜合執(zhí)法，建立政府部門管理的權(quán)力清單，權(quán)力清單確定后可規(guī)劃實施綜合執(zhí)法的進度與目標，成熟一項，劃轉(zhuǎn)一項，切不可為追求改革進度而拔苗助長，形成新的管理問題。

2.進一步理清權(quán)責邊界，整合治理主體。其一須厘清權(quán)責邊界，是綜合行政執(zhí)法改革的難點。如果綜合執(zhí)法局與業(yè)務(wù)主管部門權(quán)責不清，將造成新的“多頭執(zhí)法”、執(zhí)法缺位的問題。對此，“整體劃轉(zhuǎn)”的思路能在一定程度上可以解決這個問題。對那些因權(quán)責不清、多頭執(zhí)法引起執(zhí)法不到位，群眾意見大的問題，同一事項分段執(zhí)法、分部門執(zhí)法突出的執(zhí)法事項，要實施徹底的綜合執(zhí)法。其二須切實減少執(zhí)法隊伍。雖然一些地方強調(diào)改革是在編制不增加的情況下，整合和優(yōu)化執(zhí)法隊伍，但在具體綜合執(zhí)法改革中，卻出現(xiàn)了業(yè)務(wù)主管部門仍保留執(zhí)法隊伍，綜合執(zhí)法局又新增加執(zhí)法隊伍，增加執(zhí)法權(quán)能的情況。這是很難實現(xiàn)當初改革所設(shè)定的“減少執(zhí)法隊伍，減少執(zhí)法擾民”的目的的。下一步，需要進一步推動減少執(zhí)法隊伍的種類，切實把已轉(zhuǎn)移給綜合執(zhí)法局的職能，連同人、才、物一并轉(zhuǎn)移，避免造成新的多頭執(zhí)法。

3.加強制度建設(shè)，增強權(quán)力運行的規(guī)范性。公共權(quán)力運行的規(guī)范化和制度化是現(xiàn)代國家治理最基本的特點。行政執(zhí)法綜合以后，面臨的最大的問題就是如何防止權(quán)力不濫用，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。應(yīng)重點考慮以下幾個方面的改革配套舉措：一是建立政府權(quán)力清單制度，梳理權(quán)力風險點，并用法律的形式防控風險點舉措；二是切實加強綜合執(zhí)法運行機制建設(shè)，進一步理清綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門的權(quán)力邊界，明確各自的權(quán)限、義務(wù)和責任，解決綜合執(zhí)法運行過程中的部門協(xié)作難題和信息共享問題；三是加強權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)，一方面公開執(zhí)法事項，充分利用各類平臺，對綜合行政執(zhí)法的主體名稱、執(zhí)法職能和權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程、執(zhí)法人員信息等事項進行公開；完善舉報、投訴、信訪的辦理、反饋機制，自覺接受社會和行政相對人的監(jiān)督。另一方面，制定責任清單，明確綜合行政執(zhí)法責任追究的情形、方式、程序和監(jiān)督保障并向社會公開；完善執(zhí)法監(jiān)督檢查方式，全面落實監(jiān)管職責。

4.建立高效的行政協(xié)調(diào)機制，促進多元共治。一是要健全執(zhí)法協(xié)作配合機制，出臺業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法部門工作配合協(xié)作的規(guī)范性文件，就雙方權(quán)責權(quán)限、案件移送、信息告知、調(diào)查取證、聯(lián)席會議、法制宣傳、聯(lián)合執(zhí)法檢查等內(nèi)容通過執(zhí)法協(xié)作文本進行再明確，做到改革進程中監(jiān)管不缺位。二是要完善執(zhí)法信息共享機制，完善綜合行政執(zhí)法辦案系統(tǒng)，對需要協(xié)作辦案的案件實現(xiàn)網(wǎng)上辦理，執(zhí)法文書實現(xiàn)網(wǎng)上填寫，提升執(zhí)法效能。三是要建立執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機制，對違法案件處理發(fā)生爭議時，明確第三方協(xié)調(diào)單位，對存在瑕疵的綜合行政行為，發(fā)放行政執(zhí)法監(jiān)督建議書予以限期整改。四是要對疑難復雜案件，推進跨部門綜合執(zhí)法，業(yè)務(wù)主管部門與綜合執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法，進行技術(shù)、人員力量等方面的有效整合。

5.加強隊伍建設(shè)，增加綜合執(zhí)法專業(yè)性。讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，這是現(xiàn)代政府治理的題中之義。十八屆四中全會提出：“嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動?！币皇且訌娙藛T培訓。綜合執(zhí)法改革之后，執(zhí)法人員在執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法項目上大大增加，需要加大學習培訓，增強執(zhí)法的規(guī)范性和專業(yè)性。二是須穩(wěn)定執(zhí)法隊伍。綜合執(zhí)法工作要求高，任務(wù)重，經(jīng)常留不住人；況且執(zhí)法隊員的培養(yǎng)和能力塑造需要在實踐中一定時間的積累和積淀，一般需要3到5年，這經(jīng)常會造成執(zhí)法隊伍發(fā)展困境，在這方面，需要適當提升綜合執(zhí)法領(lǐng)域公務(wù)人員的保障待遇，穩(wěn)定隊伍。

［1］景躍進.黨的重要文件中的治理話語——十八屆三中全會《決定》引發(fā)的思索，推進國家治理與社會治理現(xiàn)代化［C］.當代中國出版社，2014：127-142.

［2］俞可平.論國家治理現(xiàn)代化［M］.社會科學文獻出版社，2014.

［3］吳建南，張攀.以政府現(xiàn)代化推進治理體系現(xiàn)代化——漳州效能建設(shè)的12年觀察.推進國家治理與社會治理現(xiàn)代化［C］.當代中國出版社，2014：166-167.