潘羿嘉

依法治國(guó)背景下宏觀調(diào)控問(wèn)責(zé)制度之必要性探析

潘羿嘉*

一、引言

2012年,中共十八大報(bào)告中寫(xiě)入了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”。2014年11月,中共十八屆四中全會(huì)更是歷史性地首次以“依法治國(guó)”為主題,將“依法治國(guó)”提到了前所未有的高度。

中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。《決定》無(wú)疑為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系描繪了宏大而具體的路線圖。《決定》明確提出了“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”,其中特別強(qiáng)調(diào)了“依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管,反對(duì)壟斷,促進(jìn)合理競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序”。由此可見(jiàn),宏觀調(diào)控的法治化進(jìn)程將會(huì)積極推進(jìn),法治化程度將會(huì)大大提高。

而2013年,“錢(qián)荒”成為盤(pán)踞各大新聞媒體的熱點(diǎn)詞匯,進(jìn)而被各界所熟識(shí)。每逢重要時(shí)點(diǎn),銀行間市場(chǎng)利率就不斷沖高,刷新歷史紀(jì)錄,突破各大金融機(jī)構(gòu)的心理底線。市場(chǎng)上的恐慌情緒迅速蔓延,甚至波及實(shí)體經(jīng)濟(jì)。而中央銀行則在關(guān)鍵時(shí)刻扮演了“救世主”的角色,通過(guò)逆回購(gòu)操作等向貨幣市場(chǎng)注入流動(dòng)性,撫慰市場(chǎng)情緒。與往年有所區(qū)別的是隨著利率市場(chǎng)化被提上議程表,央行更多地放手讓商業(yè)銀行來(lái)適應(yīng)市場(chǎng),而不是和以往一樣及時(shí)出手,操縱各大商業(yè)銀行。

然而,作為法律人,我們可以敏感地覺(jué)察到在貨幣市場(chǎng)調(diào)控這件關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)興衰和人民日常生活的大事上法律在某種程度存在嚴(yán)重的缺位。盡管有《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》等法律的規(guī)制,但是如此大量的貨幣操作由于更多的是政策性層面的決定而在某種層面上處于法律制約和法律監(jiān)督的真空中。只需稍加留心,在生活就能發(fā)現(xiàn)很多類似的事例,諸如一路瘋漲的“地方債”,老百姓津津樂(lè)道的房地產(chǎn)調(diào)控,常見(jiàn)于報(bào)端的股市調(diào)控等。這些事例都不可否認(rèn)的是影響國(guó)計(jì)民生之大事。令人遺憾的是,這些宏觀調(diào)控的背后難以找尋到太多的法律支撐和法律監(jiān)督,因此我們只能不得不依靠施政者的盡職盡責(zé)和卓絕才華。然而,這樣一來(lái)無(wú)疑置民生福祉于一種近乎危險(xiǎn)的境地,二來(lái)也加重了施政者的負(fù)擔(dān),使得稱職的施政者殫精竭慮,而不稱職的施政者則得以偷得清閑而免于監(jiān)督和懲戒之苦。鑒于此,我們不得不說(shuō),整治庸官懶吏,我們實(shí)在是陷入了無(wú)法可施的窘迫境地。

試舉一例以說(shuō)明問(wèn)題:試想某人去政府服務(wù)窗口辦事,若工作人員違規(guī)違法,那么很簡(jiǎn)單,自然可尋求已有的行政復(fù)議和行政訴訟等途徑來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益;如若工作人員只是態(tài)度不好,不近人情,那么似乎越演越烈的“微博曝光”也可適當(dāng)予以監(jiān)督;然而如若工作人員態(tài)度世故圓滑,又合乎法律法規(guī),只是限于能力經(jīng)驗(yàn)或者其他原因而做事未能讓人滿意,那么請(qǐng)問(wèn)又該如何救濟(jì)呢?此例可能與宏觀調(diào)控關(guān)系甚微,但可以想象在兼具專業(yè)性和靈活性的宏觀調(diào)控上,如此的無(wú)奈只可能更勝一籌。

二、既有監(jiān)督不周,宏觀調(diào)控難控

正如經(jīng)濟(jì)法學(xué)界已經(jīng)反復(fù)論述過(guò)的,宏觀調(diào)控法具有如下特征:“調(diào)整范圍的整體性和普遍性”“調(diào)整方法的指導(dǎo)性和調(diào)節(jié)性”“調(diào)整手段的綜合性和協(xié)調(diào)性”。①李昌麟主編:《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》,法律出版社2008年版,第400～401頁(yè)。宏觀調(diào)控法的特征和我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治的現(xiàn)實(shí)國(guó)情相互交織成一幅復(fù)雜的圖景。面對(duì)一幅壯大恢宏的圖景,待我們慢慢梳理清楚現(xiàn)實(shí)的脈絡(luò),才會(huì)知曉宏觀調(diào)控法上政府的權(quán)力之強(qiáng)大,監(jiān)管之稀疏,實(shí)在是前所未嘗預(yù)料到的。

(一)司法監(jiān)督道阻且長(zhǎng)

首先,從立法層面上來(lái)講就決定了司法監(jiān)督宏觀調(diào)控是一個(gè)困難的命題。那么是不是我們的法律體系還不夠完備,還不夠發(fā)達(dá)呢?當(dāng)然不可否認(rèn)的是我們國(guó)家的法律體系還存在著這樣或者那樣的問(wèn)題。尤其是和法學(xué)相當(dāng)發(fā)達(dá)的域外地區(qū)相比更是有些相形見(jiàn)絀的意思。然而,這并不意味著問(wèn)題的癥結(jié)是法律體系不夠完備,問(wèn)題的解決途徑就是進(jìn)一步加強(qiáng)立法,推動(dòng)立法進(jìn)程,更不是說(shuō)我們要一味地借鑒甚或移植域外法律。宏觀調(diào)控法由于其本身的特性,而使得立法予以限制監(jiān)督的難度極大:其調(diào)控范圍是如此的普遍,以至于難以立法規(guī)制得面面俱到;其調(diào)整方法多以指導(dǎo)和調(diào)節(jié)等“軟性”手段為主,使得立法者難以將觸角伸到如此敏感的境地;其調(diào)整手段往往具備綜合性和協(xié)調(diào)性,使得立法的技術(shù)要求成為無(wú)法逾越的障礙。還不僅限于此,宏觀調(diào)控本身具備極強(qiáng)的政策性,這一特點(diǎn)也使得宏觀調(diào)控本身就應(yīng)該是政治家的主戰(zhàn)場(chǎng),而不是法學(xué)家的疆土。不難看出,從立法上想要規(guī)制宏觀調(diào)控可謂“難于上青天”。

學(xué)界對(duì)宏觀調(diào)控活動(dòng)是否能法治化有肯定說(shuō)和否定說(shuō)兩種觀點(diǎn)。“兩種觀點(diǎn)都認(rèn)為宏觀調(diào)控活動(dòng)應(yīng)當(dāng)納入法律調(diào)整的范圍,并且都認(rèn)識(shí)到并不是所有的宏觀調(diào)控活動(dòng)都能通過(guò)法律進(jìn)行調(diào)整,一部分只能通過(guò)政策加以規(guī)范,可以說(shuō),兩者都屬于‘法律、政策區(qū)分說(shuō)’?！雹賲菚詴?《論宏觀調(diào)決策的法律調(diào)整》,華東政法大學(xué)2010年版,第34～35頁(yè)。

其次,在司法和執(zhí)法上司法監(jiān)督也同樣受到牽制。立法層面的先天不足,自然進(jìn)一步引出了司法和執(zhí)法的難題。司法者和執(zhí)法者在權(quán)力分立的框架下又如何能輕易干涉執(zhí)政者的意志?正當(dāng)性何在呢?假若以“實(shí)質(zhì)正義”為依據(jù),那么在頻繁的干預(yù)下,“實(shí)質(zhì)正義”這四個(gè)字是不是顯得略微蒼白無(wú)力了一些呢?

最后,從實(shí)體到程序,司法監(jiān)督完成了對(duì)宏觀調(diào)控這一命題的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。“程序正義”成了法律人的救命稻草。既然宏觀調(diào)控的內(nèi)容千變?nèi)f化,那么我們不妨?xí)呵曳畔聦?shí)體內(nèi)容,從程序上加強(qiáng)對(duì)宏觀調(diào)控的監(jiān)督。不得不說(shuō),這是一個(gè)非常好的思路,因而也得以在學(xué)界和實(shí)踐中得到了熱烈的響應(yīng)。舉例來(lái)說(shuō),《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)對(duì)政府預(yù)算的控制就主要體現(xiàn)在程序的規(guī)制上,具體到預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等方面。這僅僅在立法的體例上就得到了充分的體現(xiàn):《預(yù)算法》的各章節(jié)大致按照程序的時(shí)間順序排列展開(kāi)。然而,值得我們反思的是僅僅從程序上規(guī)制是否足夠。程序的力量往往在于其超越了程序本身,通過(guò)程序的規(guī)制影響到了實(shí)體的內(nèi)容。然而,在我們國(guó)家“政府主導(dǎo)型”的法治進(jìn)程中,以程序限制政府之宏觀調(diào)控有時(shí)候未能盡如人意。尤其是,類似央行的市場(chǎng)操作等宏觀調(diào)控,是不是只要履行必備的程序義務(wù),就能一定或者在很大程度上保證立法目的之實(shí)現(xiàn)呢?答案仍然不是那般明朗的。于是,在程序這一有力的工具之外,我們還需要其他的工具來(lái)配合,以期實(shí)現(xiàn)規(guī)范宏觀調(diào)控的目的。

宏觀調(diào)控基于上述原因在實(shí)體和程序上都成為法律規(guī)制中的幽靈,難以捉摸,遁于無(wú)形。

(二)政府監(jiān)督利弊鮮明

現(xiàn)實(shí)中最強(qiáng)有力的規(guī)制方式是政府內(nèi)部的監(jiān)控。其中的原因有:(1)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的遺留導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)沿襲了上傳下達(dá)的傳統(tǒng),進(jìn)而使得政令傳達(dá)過(guò)程中的監(jiān)控最為有力和直接;(2)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部有明確的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制,更容易在制度上指明鼓勵(lì)和禁止的方向,并且輔之以相應(yīng)的結(jié)果,進(jìn)而更有效地規(guī)制宏觀調(diào)控。舉例來(lái)說(shuō),自從改革開(kāi)放以來(lái),以“GDP績(jī)效”為核心的官員考核機(jī)制就成為極為成功的制度模版,它是過(guò)去30年中國(guó)經(jīng)濟(jì)輝煌的主要原因之一。另外,政府的內(nèi)部規(guī)制的另一大優(yōu)勢(shì)就是宏觀調(diào)控本身的專業(yè)性和政策性不再成為巨大的障礙。由于具有類似的知識(shí)背景和政策理念,政府的內(nèi)部規(guī)制很多時(shí)候是“內(nèi)行管內(nèi)行”,最起碼可以做到專業(yè)技術(shù)上相當(dāng)?shù)慕涣骱蜏贤?進(jìn)而為宏觀調(diào)控的規(guī)制創(chuàng)造有利的條件。

然而,另一方面我們也應(yīng)該看到作為目前宏觀調(diào)控規(guī)制的主流方式的政府內(nèi)部規(guī)制具有其內(nèi)生的劣勢(shì)。首先,政府內(nèi)部規(guī)制不透明,內(nèi)部的上下傳達(dá),容易給民眾造成“暗箱操作”的感覺(jué)。正如在前文所說(shuō)的“錢(qián)荒”之時(shí),市場(chǎng)上本來(lái)已經(jīng)是風(fēng)聲鶴唳,還不時(shí)有“央行干預(yù)”等謠言四起,導(dǎo)致一定的負(fù)面效果;其次,政府內(nèi)部規(guī)制有時(shí)候可能會(huì)囿于部門(mén)利益,而導(dǎo)致有上下勾結(jié),沆瀣一氣的事情發(fā)生。尤其是專業(yè)性極強(qiáng)的個(gè)別部門(mén)很多時(shí)候自己評(píng)價(jià)自己,自己監(jiān)督自己,不僅缺乏說(shuō)服力,而且滋生了所謂“利益集團(tuán)”;最后,政府內(nèi)部規(guī)制也正是由于政府部門(mén)具有類似的知識(shí)背景和政策理念,很多時(shí)候決策之時(shí)在主觀上就已經(jīng)不自覺(jué)地排除了很多的可能性。換言之,缺少公眾的參與,往往在一定程度上造成了政令的不通暢,以收效甚微收?qǐng)觥?/p>

(三)人大監(jiān)督流于形式

人大監(jiān)督在這種情形下被學(xué)者寄予厚望?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第3條第3款規(guī)定:“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。”因而,在法理上,人民代表大會(huì)應(yīng)然是針對(duì)宏觀調(diào)控的規(guī)制和監(jiān)督的最重要力量。然而我國(guó)的人大監(jiān)督缺位是不爭(zhēng)的事實(shí)。一方面,由于我國(guó)的法治化進(jìn)程屬于政府主導(dǎo)型,因而在強(qiáng)勢(shì)政府之下人大的監(jiān)督往往無(wú)從起到切實(shí)的監(jiān)督作用;另一方面,“人大往往是政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)后才介入,屬于事后問(wèn)責(zé),更多的是流于形式”①周亞越:《論我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的法律缺失及其重構(gòu)》,載《行政法學(xué)研究》2005年第2期。。人大的監(jiān)督往往體現(xiàn)在最后的人員和時(shí)間處理過(guò)程中,往往是手續(xù)性、流程性的,也無(wú)怪乎有“流于形式”的批評(píng)了。

(四)媒體監(jiān)督亟待引導(dǎo)

媒體監(jiān)督在“微博反腐”的聲浪中成為一股不可忽視的力量。在“表哥”楊達(dá)才一案中,媒體最初關(guān)注到楊達(dá)才是因?yàn)槠湓谝黄鸾煌ㄊ鹿尸F(xiàn)場(chǎng)的照片中面含微笑。拋卻后來(lái)查出的楊達(dá)才有多塊名表等事實(shí),楊達(dá)才的最初被關(guān)注中暗含著對(duì)公務(wù)員在工作能力之外的道德評(píng)價(jià)。甚至這種道德評(píng)價(jià)在個(gè)別案例上遠(yuǎn)超出了應(yīng)該有的范圍,造成了很多政府官員視媒體輿論如洪水猛獸的局面?！瓣兾飨剃?yáng)科協(xié)主席穿鞋套下鄉(xiāng)調(diào)研”一則新聞中將這種過(guò)高的道德標(biāo)準(zhǔn)和媒體輿論的放大效應(yīng)體現(xiàn)得淋漓盡致。一方面,在媒體監(jiān)督的過(guò)程,媒體由于追逐新聞的爆炸性和轟動(dòng)性而造成了其目前局限于以個(gè)人廉政和道德層面的監(jiān)督內(nèi)容為主,而難以擴(kuò)展到更多的專業(yè)性和技術(shù)性層面,而這些又恰恰是宏觀調(diào)控的重點(diǎn)。而諸如“包養(yǎng)情婦”“犀利表情”之類博眼球的主題則在媒體自覺(jué)或者不自覺(jué)地逆向選擇中成為主流;另一方面,媒體問(wèn)政等監(jiān)督形式又過(guò)分集中于具體的、個(gè)別的事件。相應(yīng)的,監(jiān)督的后果自然是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”,難以實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的理想效果。在土地征收過(guò)程中,“釘子戶”有時(shí)候通過(guò)媒體輿論謀求更大的現(xiàn)實(shí)利益。這種現(xiàn)象甚至在某種程度上給公眾帶來(lái)“會(huì)哭的孩子有奶吃”的印象,進(jìn)一步使得“劣幣驅(qū)逐良幣”,在現(xiàn)實(shí)中變相地鼓勵(lì)公眾制造“越界”的新聞。當(dāng)然,在任何意義上我們都不能低估媒體監(jiān)督的重要性,低估媒體輿論這些年所帶來(lái)的積極意義。這也是為什么在下文提到的問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建中需要結(jié)合媒體輿論的力量,引導(dǎo)媒體監(jiān)督向更加積極、更加有建設(shè)性的方向發(fā)展,進(jìn)而更好地監(jiān)督和規(guī)制宏觀調(diào)控的原因。

三、問(wèn)責(zé)制度實(shí)為“治庸”必經(jīng)之路

相較之下,問(wèn)責(zé)制度是一種頗為有力和有效的“治庸”手段。之所以這么說(shuō),是因?yàn)閱?wèn)責(zé)制度可以以其自身具有不可比擬的優(yōu)勢(shì),和其他手段相結(jié)合可以發(fā)揮強(qiáng)大的作用,特別是針對(duì)宏觀調(diào)控的特點(diǎn)可謂是“對(duì)癥下藥”。

(一)問(wèn)責(zé)制度增強(qiáng)了程序設(shè)計(jì)的對(duì)抗性

問(wèn)責(zé)制度重視程序設(shè)計(jì)的特征天然地契合了宏觀調(diào)控專業(yè)性強(qiáng)、政策性強(qiáng)的特點(diǎn)。宏觀調(diào)控的專業(yè)性和政策性決定了對(duì)宏觀調(diào)控的規(guī)制和監(jiān)督必須也能相應(yīng)地適應(yīng)其專業(yè)性和政策性,能夠在不同專業(yè)領(lǐng)域的精深之處都能實(shí)現(xiàn)其規(guī)制和監(jiān)督功能,能夠響應(yīng)變化萬(wàn)千的時(shí)代需求和追蹤風(fēng)云突變的社情民意。問(wèn)責(zé)制度通過(guò)對(duì)宏觀調(diào)控全過(guò)程監(jiān)督的程序設(shè)計(jì)很好地避開(kāi)了傳統(tǒng)上專業(yè)性和政治性的難題,讓各方主體能動(dòng)地實(shí)施監(jiān)督,變“人和制度的博弈”為“人和人的博弈”,自然技高一籌,可以獲得更好的成效。

問(wèn)責(zé)制度在宏觀調(diào)控的規(guī)制和監(jiān)督上的一大優(yōu)勢(shì)在于注重程序,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)制和監(jiān)督內(nèi)容的彈性,可以成為人民手中捍衛(wèi)自己權(quán)利的有力武器。例如,《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》第5條列舉了對(duì)黨政干部實(shí)行問(wèn)責(zé)的各種情形,其中大多項(xiàng)是涉及重大事故、事件、案件或者在一定程度上有違法違規(guī)之嫌,但是在第1項(xiàng)中明確規(guī)定“決策嚴(yán)重失誤,造成重大損失或者惡劣影響的”,可以作為宏觀調(diào)控問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)。而“決策嚴(yán)重失誤”這一規(guī)定是相當(dāng)寬泛,為將橫貫各種內(nèi)容的宏觀調(diào)控?cái)埲敕懂犔峁┝丝赡苄浴．?dāng)然,目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的重點(diǎn)仍然停留在事故、事件、案件等問(wèn)題上,相信未來(lái)可以逐漸有次序地?cái)U(kuò)大范圍,在宏觀管理的舞臺(tái)發(fā)揮更大的作用。

(二)問(wèn)責(zé)制度搭建了民眾參與的平臺(tái)

首先,問(wèn)責(zé)制度直接回應(yīng)了民眾需求,是針對(duì)我國(guó)國(guó)情的制度進(jìn)行移植與創(chuàng)新?！霸谖覈?guó),行政問(wèn)責(zé)之所以被看重,與‘政府主導(dǎo)型’的法治進(jìn)路有著密切聯(lián)系,是政府對(duì)民意的一個(gè)尊重和交代,卻又撇開(kāi)了議會(huì)的中介。這反過(guò)來(lái),又推波助瀾,進(jìn)一步強(qiáng)化了政府主導(dǎo)的趨勢(shì)。從這個(gè)意義上說(shuō),行政問(wèn)責(zé)又是對(duì)傳統(tǒng)民主憲政制度的一個(gè)突破,實(shí)現(xiàn)了憲政結(jié)構(gòu)中行政機(jī)關(guān)‘經(jīng)由議會(huì)向人民負(fù)責(zé)’向‘對(duì)人民直接負(fù)責(zé)’的轉(zhuǎn)變,以及科層制內(nèi)的‘對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)’向‘對(duì)公眾負(fù)責(zé)’的轉(zhuǎn)變。”①余凌云:《對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度之省思》,載《法商研究》2013年第3期。因而,從某種意義上說(shuō),問(wèn)責(zé)制度是比傳統(tǒng)民主憲政制度更加優(yōu)越的制度,因?yàn)樗苯拥鼗貞?yīng)了民眾需求,從根本上做到為人民負(fù)責(zé),凝結(jié)了民主精神的精髓。

其次,問(wèn)責(zé)制度由于把宏觀調(diào)控的是非成敗直接交由民眾來(lái)評(píng)議和審判,所以又倒逼了政府在宏觀調(diào)控過(guò)程中盡職盡責(zé),竭心竭力。最終的問(wèn)責(zé)成了政府必須不得不面對(duì)的壓力,那么政府就必須在宏觀調(diào)控還未開(kāi)始前就通盤(pán)考慮,準(zhǔn)備擔(dān)負(fù)起可能會(huì)發(fā)生的后果,進(jìn)而提高宏觀調(diào)控之水平。這樣一來(lái),也就實(shí)現(xiàn)了問(wèn)責(zé)制度的最終目的。

(三)問(wèn)責(zé)制度順應(yīng)了現(xiàn)代公共治理的趨勢(shì)

首先,問(wèn)責(zé)制度是建設(shè)責(zé)任政府之必經(jīng)之路。“責(zé)任政府的出現(xiàn)是現(xiàn)代民主發(fā)展的結(jié)果,是與‘主權(quán)在民’思想和代議民主制的產(chǎn)生相聯(lián)系的,結(jié)束了人類歷史上長(zhǎng)期君權(quán)的無(wú)責(zé)任政府狀態(tài)?！雹诤侮?yáng):《行政問(wèn)責(zé)制的立法現(xiàn)狀、問(wèn)題與改善》,中國(guó)政法大學(xué)2009年版,第3頁(yè)。責(zé)任政府就是要求政府對(duì)自己的所作所為能夠負(fù)責(zé)任,其中包括了法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任和政治責(zé)任。責(zé)任政府可以視作是問(wèn)責(zé)制度的理論基礎(chǔ)之一。正是因?yàn)檎小柏?zé)”,才有可能和必要對(duì)政府問(wèn)“責(zé)”。而且這種責(zé)任從起源上就不僅局限于法律責(zé)任,而可表現(xiàn)為更廣義上的行政責(zé)任、道德責(zé)任和政治責(zé)任。而宏觀調(diào)控上的平庸無(wú)能更多時(shí)候是通過(guò)廣義上的責(zé)任形式去問(wèn)責(zé),去追究。

其次,問(wèn)責(zé)制度順應(yīng)了行政管理從合法行政到良好行政發(fā)展的趨勢(shì)。隨著國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變和政府職權(quán)的擴(kuò)張,合法行政已經(jīng)不能滿足民眾日益增長(zhǎng)的需求。政府的觸角已經(jīng)深入社會(huì)的每一個(gè)角落,僅僅是符合法律法規(guī)的要求也是置民眾之生活于水深火熱中不顧。試想,央行瘋狂印鈔,物價(jià)飛漲,通脹嚴(yán)重,對(duì)民眾生活的影響不可謂不大。然而只要履行一定的手續(xù),在法律法規(guī)的框架內(nèi)辦事,民眾卻挑不出半點(diǎn)毛病。良好行政在這樣的時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生。它體現(xiàn)了民眾在合法范圍內(nèi)要求政府作為須合情合理的懇切愿望。而問(wèn)責(zé)制度對(duì)宏觀調(diào)控的規(guī)制和監(jiān)督顯然符合了良好行政的內(nèi)在實(shí)質(zhì)要求,督促政府的宏觀調(diào)控不僅不是錯(cuò)的,而且應(yīng)重視。

四、宏觀調(diào)控問(wèn)責(zé)制度之構(gòu)建,任重而道遠(yuǎn)

基于上述論述,我們可以認(rèn)識(shí)到在宏觀調(diào)控法上構(gòu)建問(wèn)責(zé)制度的必要性。然而應(yīng)該如何構(gòu)建問(wèn)責(zé)制度,尤其是如何構(gòu)建能夠適應(yīng)宏觀調(diào)控本身特性的問(wèn)責(zé)制度是我們需要不斷追尋和探索的答案。以下是在梳理以往文獻(xiàn)和結(jié)合對(duì)于宏觀調(diào)控法本身特性的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上提出一些不成體系的政策建議,不免貽笑大方,但是權(quán)作拋磚引玉之“磚”,也算盡綿薄之力。

第一,契合宏觀調(diào)控法的專業(yè)性、政策性、靈活性特點(diǎn),以問(wèn)責(zé)程序構(gòu)建為核心構(gòu)建問(wèn)責(zé)制度,并以問(wèn)責(zé)程序貫穿宏觀調(diào)控的全過(guò)程。問(wèn)責(zé)制度之構(gòu)建如前所述需要充分考慮宏觀調(diào)控法的特點(diǎn),那么就要發(fā)揮程序制度的作用,以問(wèn)責(zé)程序構(gòu)建為核心內(nèi)容,在此基礎(chǔ)上再適度根據(jù)具體的實(shí)體內(nèi)容建立具體制度,保證制度的良好彈性,進(jìn)而可以積極作用于復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

第二,在強(qiáng)調(diào)追責(zé)的同時(shí)注重問(wèn)責(zé)制度的回應(yīng)性評(píng)價(jià)。問(wèn)責(zé)制度的積極作用在于促進(jìn)責(zé)任政府觀念的樹(shù)立,使政府為宏觀調(diào)控之作為承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任,同時(shí)也能夠在不利結(jié)果出現(xiàn)之時(shí)找到責(zé)任人,使得民怨得以平息,民憤得以化解。另一方面問(wèn)責(zé)制度的積極意義還體現(xiàn)在可以幫助政府獲取有效的民眾反饋,完成自身經(jīng)驗(yàn)的累積,從而為以后的宏觀調(diào)控奠定更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?；貞?yīng)性評(píng)價(jià)就是政府能夠確保經(jīng)驗(yàn)得以累積,教訓(xùn)得以吸取的制度保障,因而是問(wèn)責(zé)制度中不可缺少的關(guān)鍵一環(huán)。

第三,加強(qiáng)與信息公開(kāi)、職責(zé)劃分、績(jī)效考核等在制度上的銜接。問(wèn)責(zé)制度的實(shí)踐已經(jīng)在“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”地展開(kāi)推進(jìn)。然而問(wèn)責(zé)制度功效的完全釋放還有賴于與其他配套制度的相互銜接。政府信息公開(kāi)無(wú)疑是問(wèn)責(zé)制度的重要前提之一?！爸挥袑?shí)行信息公開(kāi)和政務(wù)透明,行政權(quán)力的運(yùn)行才能去神秘化,問(wèn)責(zé)主體也才能及時(shí)、主動(dòng)地掌握需問(wèn)責(zé)的情形,將失范行為遏制在萌芽狀態(tài)。信息公開(kāi)和政務(wù)透明,也為全范圍的監(jiān)控權(quán)力提供了條件,為行政問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn)提供了多渠道的信息來(lái)源?！雹?gòu)堄窬?《我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法制建設(shè)研究》,西南政法大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。明確的職責(zé)劃分也是問(wèn)責(zé)制度的重要先決條件。職責(zé)劃分決定了向誰(shuí)問(wèn)責(zé),問(wèn)什么責(zé)等重要問(wèn)題的答案。只有明確職責(zé)劃分,行政機(jī)關(guān)才能明確事權(quán)、職權(quán),人民才能明確責(zé)任主體何在,才有可能使得問(wèn)責(zé)制度高效率地運(yùn)轉(zhuǎn);績(jī)效考核則是問(wèn)責(zé)制度的重要助力。完善的績(jī)效考核制度可以使得問(wèn)責(zé)的內(nèi)容更加具有針對(duì)性,也能幫助問(wèn)責(zé)主體應(yīng)對(duì)宏觀調(diào)控的專業(yè)性、政策性和靈活性,讓問(wèn)責(zé)制度不失之偏頗。

第四,建立相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)渠道,包括問(wèn)責(zé)者的救濟(jì)渠道和被問(wèn)責(zé)者的救濟(jì)渠道。被問(wèn)責(zé)者的權(quán)利救濟(jì)向來(lái)是學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題?！白鳛樾姓?wèn)責(zé)對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)人員,應(yīng)該依法享有身份保障權(quán)和財(cái)產(chǎn)保障權(quán),否則在行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中就可能因?yàn)楦鞣N不當(dāng)問(wèn)責(zé)而被免職、降職、責(zé)令辭職或處分甚至被克扣工資等,這樣就使得在行政機(jī)關(guān)工作的人員其作為公民的身份受到侵害?！雹夔姾啤⒘謺砸?、劉冬:《行政問(wèn)責(zé)對(duì)象法律救濟(jì)制度研究》,載《法制與社會(huì)》2010年第20期。同時(shí),問(wèn)責(zé)者的權(quán)利救濟(jì)也應(yīng)該是問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)該納入視野的問(wèn)題。民眾的聲音被淹沒(méi)在政府的旋律中難以得到回應(yīng),選擇了信訪甚至一些更為極端的舉動(dòng),在現(xiàn)實(shí)生活中時(shí)有發(fā)生。如何保證民眾的聲音能夠被聽(tīng)到,能夠被響應(yīng),無(wú)疑是問(wèn)責(zé)制度成敗的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

第五,以“不錯(cuò)位、不濫化”為原則確立問(wèn)責(zé)制度中的免責(zé)事項(xiàng)。與被問(wèn)責(zé)者權(quán)利救濟(jì)渠道共同筑起保護(hù)被問(wèn)責(zé)者權(quán)利城墻的另一制度就是免責(zé)事項(xiàng)制度?！安诲e(cuò)位”指根據(jù)職責(zé)劃分正確地辨識(shí)問(wèn)責(zé)對(duì)象,而不會(huì)發(fā)生問(wèn)責(zé)對(duì)象錯(cuò)位的情況;“不濫化”指不過(guò)分?jǐn)U大化問(wèn)責(zé)的范疇,把對(duì)政府和公職人員的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)線提高以至于神圣化,不臆想他們是全能全知的圣人完人,從而避免過(guò)分苛責(zé)政府和公職人員。

第六,完善問(wèn)責(zé)制度的后續(xù)處理,包括事件的后續(xù)處置和人員的后續(xù)管理。官員“帶病復(fù)出”和“爛尾新聞”無(wú)疑是問(wèn)責(zé)制度的兩大軟肋?，F(xiàn)有的研究多集中于對(duì)“帶病復(fù)出”的研究,而缺少了對(duì)“爛尾新聞”的關(guān)注。希望問(wèn)責(zé)制度早日完善對(duì)事件的后續(xù)處置和人員的后續(xù)管理,讓問(wèn)責(zé)最終真正發(fā)揮其應(yīng)有的效果,而不是成為一場(chǎng)徒勞精力的危機(jī)公關(guān),一種對(duì)民眾的敷衍了事。

結(jié) 語(yǔ)

時(shí)下的“反腐”潮一浪高過(guò)一浪,其震懾作用不可謂不顯著。然而,我們也應(yīng)該關(guān)注到還有這樣的一種“腐敗”:那就是碌碌無(wú)為,昏庸無(wú)能。至于宏觀調(diào)控,其中的點(diǎn)點(diǎn)滴滴更是牽動(dòng)民眾的脆弱神經(jīng):如若執(zhí)政者平庸甚或昏庸,那么就會(huì)給國(guó)家和民眾帶來(lái)無(wú)盡的傷害和苦痛,無(wú)異于一場(chǎng)巨大的災(zāi)難。

“依法治國(guó)”的理念已然深入人心。在法治的框架下,依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流。問(wèn)責(zé)制度可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督宏觀調(diào)控的職能,進(jìn)而推動(dòng)和引導(dǎo)宏觀調(diào)控更好地為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù),發(fā)揮出更為突出的經(jīng)濟(jì)效果、政治效果和社會(huì)效果。

* 作者系清華大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)勞動(dòng)與社會(huì)保障法方向博士研究生。