文 （.西南政法大學(xué)，重慶 400；.福建農(nóng)林大學(xué)，福建福州 350000）

一、作為社會(huì)救助基礎(chǔ)的澳門最低維生指數(shù)

在社會(huì)保障理論里，社會(huì)救助也被稱為“須經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的保障制度”，從具體操作的角度來(lái)看，制定科學(xué)合理的最低生活水平線是社會(huì)救助制度得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件。［1］在澳門地區(qū)，這個(gè)最低生活水平線（亦即貧困線）被稱為最低維生指數(shù)。

（一）最低維生指數(shù)制度的形成

最低維生指數(shù)一開始只由澳門社工局內(nèi)部運(yùn)作，直到2007年4月2日第6號(hào)行政法規(guī)的頒布，澳門地區(qū)才最終確立了最低維生指數(shù)制度，并以該制度為依托，形成一套獨(dú)具特色的社會(huì)救助體系。該指數(shù)作為澳門地區(qū)每月最低生活保障所需的生活費(fèi)，在是否發(fā)放援助金上，起著非常大的作用。首先，申請(qǐng)一般援助金及偶發(fā)性援助金的條件包括，社工局須參見最低維生指數(shù)審核確認(rèn)申請(qǐng)者處于經(jīng)濟(jì)貧乏狀況；而申請(qǐng)?zhí)貏e援助金的條件則包括申請(qǐng)者的家庭總收入低于最低維生指數(shù)。其次，一般援助金及偶發(fā)性援助金的申請(qǐng)者所擁有的銀行存款及現(xiàn)金總數(shù)不得超過(guò)由最低維生指數(shù)核算出來(lái)的數(shù)值。最后，澳門地區(qū)向符合條件者發(fā)放一般援助金的金額為最低維生指數(shù)和家庭總收入的差額。換言之，最低維生指數(shù)不僅是澳門地區(qū)認(rèn)定貧困群體的依據(jù)，也是政府救助該群體時(shí)的具體救助標(biāo)準(zhǔn)。由于澳門地區(qū)社會(huì)救助對(duì)象既包括貧困人群，也包括全體老年人、殘疾人、青少年兒童、藥物濫用者等服務(wù)需求群體，最低維生指數(shù)的提高，意味著政府需要救助人群的劇增、社會(huì)責(zé)任的加重?？梢姡贫茖W(xué)合理的最低生活水平線是澳門地區(qū)政府有效履行社會(huì)救助義務(wù)的前提條件。

（二）最低維生指數(shù)的劃定方式

澳門屬于高收入的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，理論上講應(yīng)當(dāng)采用國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)法來(lái)測(cè)定最低維生指數(shù)，但實(shí)際上澳門地區(qū)貧窮線的測(cè)定方法是采用 “綜合法”，把貧窮人士實(shí)際生活狀況調(diào)查法與國(guó)際貧窮線標(biāo)準(zhǔn)法結(jié)合起來(lái)，最終測(cè)定澳門地區(qū)的援助線。［2］即在澳門地區(qū)人均收入中位數(shù)1/3的基礎(chǔ)上，結(jié)合影響澳門地區(qū)困難群體的其它經(jīng)濟(jì)因素推算出該指數(shù)。當(dāng)然，該最低維生指數(shù)的劃定方式并不是天生如此，而是經(jīng)歷了從絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)到相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，再?gòu)膯我坏南鄬?duì)貧困線劃定方式到綜合的相對(duì)貧困線劃定方式的過(guò)程。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該維生指數(shù)也面臨著不斷更新的問(wèn)題；是否需要變更是先由社會(huì)工作委員會(huì)研究，形成具體意見后，提交特區(qū)行政長(zhǎng)官，由其最終決定。

二、最低生活水平線劃定方式評(píng)析

（一）絕對(duì)貧困線的測(cè)定方法

絕對(duì)貧困是從人維持生命的角度出發(fā)，以維持人最低生理需要為指標(biāo)加以區(qū)分的，許多國(guó)家確定貧困的方法，一般是采用絕對(duì)貧困線作為其衡量標(biāo)準(zhǔn)。［3］包括恩格爾系數(shù)法、市場(chǎng)菜籃子法、馬丁法等來(lái)測(cè)定。

1.恩格爾系數(shù)法。運(yùn)用恩格爾定律，一個(gè)家庭用于購(gòu)買食物的支出占家庭總支出的比例越高，該家庭的生活水平越低。但是這種恩格爾系數(shù)劃定方法，只能反映一定時(shí)期內(nèi)該地區(qū)居民的總體生活水平，而消費(fèi)品價(jià)格上漲因素和地區(qū)貧富差異狀況并未體現(xiàn)。鑒于低收入家庭的恩格爾系數(shù)必然遠(yuǎn)低于該地區(qū)平均的恩格爾系數(shù)，單一地運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)顯然無(wú)法科學(xué)地劃定出令人滿意的貧困線。

2.市場(chǎng)菜籃子法。采用這種方法時(shí)，首先要求確定一攬子基本消費(fèi)品，內(nèi)容包括維持社會(huì)公認(rèn)最起碼的生活水準(zhǔn)的必需品種類和數(shù)量，然后根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)計(jì)算擁有這些生活必需品需要多少現(xiàn)金，該金額就是貧困線。［4］市場(chǎng)菜籃子法操作容易、也能兼顧人們對(duì)食物消費(fèi)的基本生活需求，但是它的弊端也顯而易見，首先，選定最低熱量攝入量、必需的食品消費(fèi)項(xiàng)目和數(shù)量的過(guò)程中，專家和政府官員的主觀性較大；其次，由此得出的最低貧困線往往較低，如果再運(yùn)用某地區(qū)的恩格爾系數(shù)，一大批低收入人群將被排除在社會(huì)救助的大門之外。

3.馬丁法。分為低貧困線和高貧困線兩種，即在測(cè)定食物貧困線的基礎(chǔ)上，把一些人均可支配收入或人均消費(fèi)支出剛好能達(dá)到食物貧困線的居民戶的非食品支出計(jì)算出來(lái)，由此得出貧困戶的最低非食品支出，最后將非食品貧困線加上已知的食物貧困線，就是馬丁法的低貧困線；而高貧困線則根據(jù)居民的人均食品支出與人均可支配收入或人均生活費(fèi)支出的關(guān)系擬合適當(dāng)?shù)幕貧w模型求得。［5］倘若運(yùn)用馬丁法的低貧困線，顯然會(huì)提高接受社會(huì)救助人群的門檻，因?yàn)橛傻拓毨Ь€得出的數(shù)額是超貧困戶的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，而生活情況稍微好一些的貧困戶，其在非食品上的支出肯定比超貧困戶更高一些，因此更適宜運(yùn)用高貧困線來(lái)保障貧困群體的基本生活。

（二）相對(duì)貧困線的測(cè)定方法

相對(duì)貧困是指同一時(shí)期或者同一國(guó)家，由于某些人或者家庭的收入水平不如另外一些人或者家庭而產(chǎn)生的低于一般人或者一般家庭的生活狀況或者貧困狀況。［6］相對(duì)貧困線一般以絕大多數(shù)人或者中等生活水平作為劃分依據(jù)，包括收入比例法和生活形態(tài)法。

1.收入比例法。收入比例法是由歐洲經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)法，一些發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)用相對(duì)的方法來(lái)衡量貧困，通常以一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)中位收入或平均收入的1/3至1/2作為這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貧困線。［7］2000年，澳門社會(huì)保障學(xué)會(huì)曾建議參考經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)際貧困線的界定方式，折中地將澳門地區(qū)的貧窮線劃定為每人每月收入中位數(shù)的1/3，于2000年計(jì)貧窮線標(biāo)準(zhǔn)約為1700元。［8］以此為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)澳門統(tǒng)計(jì)局公布的2013年第三季就業(yè)調(diào)查結(jié)果，澳門地區(qū)本地就業(yè)居民月入中位數(shù)為1.5萬(wàn)元（澳門幣，下同），那么該年澳門地區(qū)本地就業(yè)居民貧窮線應(yīng)該劃定為5000元；但是從《澳門日?qǐng)?bào)》報(bào)道來(lái)看，第三季澳門地區(qū)就業(yè)人口月入中位數(shù)維持在1.2萬(wàn)元上，那么就業(yè)人口的貧窮線應(yīng)該劃定到4000元。數(shù)據(jù)差距拉大，反映基層低薪職位陸續(xù)由外地雇員擔(dān)任，故即使本地居民收入普遍提升，就業(yè)人口月入中位數(shù)仍不變，本地居民收入中位數(shù)則升幅顯著。［9］可見，簡(jiǎn)單將貧困線界定在每人每月收入中位數(shù)的1/3，會(huì)導(dǎo)致一個(gè)外地人口較多涌入的地區(qū)，無(wú)法隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，提高至與本地就業(yè)人口相適應(yīng)的貧窮線的局面。

但另一方面，從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2012年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入來(lái)看，城鎮(zhèn)居民中等偏下戶人均可支配收入為人均收入的中位數(shù)。倘若采用折中式貧窮線劃定方法，那么465.6元應(yīng)該為內(nèi)地城鎮(zhèn)居民貧窮線標(biāo)準(zhǔn)，相較于當(dāng)年內(nèi)地城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)（330.1元），采用收入比例法無(wú)疑能夠更大范圍地救助貧困群體。

2.生活形態(tài)法。以當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)人的主觀判斷來(lái)確定哪些人在生活形態(tài)上是屬于貧困的，并在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的調(diào)查確認(rèn)，從而進(jìn)行相關(guān)救助；這種生活形態(tài)是通過(guò)所在社區(qū)的各界人士進(jìn)行民意調(diào)查而取得的。［10］如市場(chǎng)菜籃子法里面的“必需的食品消費(fèi)項(xiàng)目有哪些？各自數(shù)量是多少？”收入比例法里面的“貧困線劃定為多少合適”等問(wèn)題，并將所獲答案進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，據(jù)此劃定貧困線。由于該方法比較具體、且針對(duì)性強(qiáng)，學(xué)界常以此方法研究貧困狀況。當(dāng)然，該方法的人為因素太大，很容易因?yàn)槊褚庹{(diào)查人員和被調(diào)查人員的主觀因素而造成數(shù)據(jù)的偏差。因此采用該種方法時(shí)，需要特別注意保持?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源的客觀性。

三、我國(guó)內(nèi)地制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施現(xiàn)狀

1.中央的相關(guān)措施。內(nèi)地尚未制定統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》，國(guó)務(wù)院制定的《社會(huì)救助暫行辦法》里卻已明確規(guī)定，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)或者設(shè)區(qū)的市級(jí)政府確定、公布，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況適時(shí)調(diào)整?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中也有相應(yīng)的規(guī)定，不過(guò)《意見》又進(jìn)一步確立了救助標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及運(yùn)用生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法、消費(fèi)支出比例法等綜合測(cè)算方法。在農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)方面，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中明確規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整?！睹裾筷P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見》又補(bǔ)充規(guī)定，低保標(biāo)準(zhǔn)的確定與調(diào)整，按照既能保障困難群眾基本生活，又與當(dāng)?shù)刎?cái)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則，采取市場(chǎng)菜籃子法、恩格爾系數(shù)法等方法，合理使用統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算。

根據(jù)上述行政法規(guī)和部門規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，我們可以作出如下總結(jié)：首先，中央授權(quán)地方制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；其次，該標(biāo)準(zhǔn)的確定需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況，并考慮生活必需的費(fèi)用和未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用等情況；再次，該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)調(diào)整；最后，中央政府已經(jīng)明確運(yùn)用綜合測(cè)算方法確認(rèn)該標(biāo)準(zhǔn)，但新頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》并未對(duì)城市和農(nóng)村的不同制定標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)分，而相關(guān)實(shí)施意見中的城市低保標(biāo)準(zhǔn)制定方式較之農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，顯然更貼近居民的生活需要。

2.地方的實(shí)施情況。由于國(guó)務(wù)院頒布的《意見》中，強(qiáng)調(diào)將戶籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)作為認(rèn)定最低生活保障對(duì)象的三個(gè)基本條件，落實(shí)到地方立法中，絕大多數(shù)地方都只對(duì)社會(huì)救助中政府各部門的各自職責(zé)、家庭經(jīng)濟(jì)狀況核準(zhǔn)范圍等進(jìn)行規(guī)定，并未涉及最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定問(wèn)題。北京也僅在此基礎(chǔ)上規(guī)定了申請(qǐng)本市城鄉(xiāng)最低生活保障認(rèn)定，人均應(yīng)不超過(guò)24個(gè)月城市低保標(biāo)準(zhǔn)之和，并未進(jìn)一步提及如何確認(rèn)城市或者農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)。地方具體落實(shí)中比較有突破的是浙江省，《浙江省社會(huì)救助條例》中明確規(guī)定，可以選擇城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、最低工資標(biāo)準(zhǔn)三種方式，確定居民生活必需的費(fèi)用。雖然只有在參照最低工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，才具體規(guī)定該城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)?shù)卦伦畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的百分之四十至百分之五十之間確定，但是相較于其他地方立法，該貧困線劃定方法已經(jīng)非?？陀^。根據(jù)該條例，以2014年浙江最低工資標(biāo)準(zhǔn)為例，該年浙江省城市居民月收入在735元以下，就有可能列入社會(huì)救助范圍。對(duì)于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，條例中規(guī)定了不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的百分之七十，并明確規(guī)定有條件的地方可以實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，浙江省此次立法中，另外一大亮點(diǎn)就是將未納入最低生活保障范圍，家庭成員人均月收入在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)一點(diǎn)五倍以下，且家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的家庭，稱為最低生活保障邊緣家庭，并可以按照該條例的規(guī)定申請(qǐng)有關(guān)專項(xiàng)社會(huì)救助；以2014年為例，城市居民月收入在1102.5元以下的，就可以申請(qǐng)專項(xiàng)社會(huì)救助。而同時(shí)期成都地區(qū)的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是在400元至500元之間，相較而言，浙江省的救助門檻明顯更低。

（二）主要問(wèn)題分析

盡管我國(guó)內(nèi)地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷的提高，但是相較于澳門最低維生指數(shù)的確定和運(yùn)用，其還存在著明顯的不足。以2012年城市低保標(biāo)準(zhǔn)為例，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布該年城鎮(zhèn)困難戶人均消費(fèi)現(xiàn)金支出是6366.8元，其中的食品消費(fèi)支出是2979.3元，人均衣著消費(fèi)現(xiàn)金支出是589.8元，即每月需要花費(fèi)297.4元維持食品和衣著支出，但是當(dāng)年城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每月330.1元，倘若運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行社會(huì)救助，只能將城鎮(zhèn)困難戶維持在溫飽線上。貧困群體無(wú)法進(jìn)一步尋求改善生活的機(jī)會(huì)，也極易造成貧困代際傳遞的現(xiàn)象發(fā)生。

當(dāng)下我國(guó)內(nèi)地的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)主要有如下三個(gè)問(wèn)題：首先，現(xiàn)有的貧困線劃定方式相對(duì)落后，雖然《意見》中已將最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的劃定結(jié)合了市場(chǎng)菜籃子法、恩格爾系數(shù)法等較為有效的方式，但里面所列舉的基本生活費(fèi)用支出法、消費(fèi)支出比例法或者恩格爾系數(shù)法，都屬于絕對(duì)貧困線劃定方法，隨著我國(guó)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種單一的絕對(duì)貧困線劃定方法顯然不利于緩解社會(huì)貧富差距擴(kuò)大所產(chǎn)生的各種矛盾。其次，中央將最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定全部授權(quán)給地方的做法，有逃避中央立法職責(zé)的嫌疑；缺乏中央統(tǒng)一的設(shè)計(jì)和專門的立法，就會(huì)出現(xiàn)地方立法水平參差不齊、社會(huì)救助管理混亂、一些急迫需要獲得專項(xiàng)救助的人士不能享受到救助的局面。最后，沒(méi)有科學(xué)地運(yùn)用好最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有貫穿到以城市和農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村“五保”供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助等為基礎(chǔ)的社會(huì)救助的每個(gè)環(huán)節(jié)中；也沒(méi)有通過(guò)該標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)政府應(yīng)當(dāng)履行的行政給付義務(wù)范圍。

四、最低維生指數(shù)制度對(duì)大陸的有益啟示

（一）更新社會(huì)救助理念

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)習(xí)慣將對(duì)貧困人口、災(zāi)民等提供物質(zhì)幫助的行為稱為救災(zāi)救濟(jì)或社會(huì)救濟(jì)，而社會(huì)救助是改革開放以后才出現(xiàn)并逐漸被廣泛使用的概念。［11］傳統(tǒng)的救災(zāi)救濟(jì)中，施惠者總是以高高在上的身份出現(xiàn)，而其對(duì)貧困人口或者災(zāi)民所提供的幫助也被認(rèn)作是一種恩惠。但是現(xiàn)代社會(huì)中，隨著依法治國(guó)方針和服務(wù)型政府理念的確立，對(duì)貧困人群實(shí)施救助成了政府的一項(xiàng)法定職責(zé)，一旦出現(xiàn)政府怠于劃定貧困線的情形，公民完全可以要求其履行自己的職責(zé)。進(jìn)一步探究最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)，我們能發(fā)現(xiàn)該標(biāo)準(zhǔn)具有雙重屬性，一方面，它屬于客觀法律秩序范疇，即使公民對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)的劃定不服，也無(wú)權(quán)向法院尋求救濟(jì)；另一方面，它又具有保護(hù)貧困人群利益的屬性，基于貧困人群的利益已被上升為公共利益，立法者在立法過(guò)程中有義務(wù)將該部分公共利益貫徹到法律條文中。因此，貧困線劃定者有責(zé)任協(xié)調(diào)好財(cái)政負(fù)擔(dān)和最大程度保障貧困人群利益之間的沖突，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。此外，由于貧困線的劃定事關(guān)社會(huì)救助落實(shí)的范圍和力度，政府也有義務(wù)向社會(huì)大眾公開當(dāng)下的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)劃定方式。

由上文分析中，我們已經(jīng)知道，絕對(duì)貧困線劃定方法中的恩格爾系數(shù)法無(wú)法單獨(dú)適用；市場(chǎng)菜籃子法的主觀性太大；馬丁法中的低貧困線過(guò)于苛刻。鑒于我國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家這一基本國(guó)情，倘若照搬澳門地區(qū)實(shí)際生活狀況調(diào)查法與國(guó)際貧窮線標(biāo)準(zhǔn)法結(jié)合的劃定方式，肯定會(huì)給國(guó)家造成過(guò)大的負(fù)擔(dān)，因此適宜繼續(xù)采用馬丁法中的高貧困線作為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然我們可以逐步吸收相對(duì)貧困線劃定方法，如采用收入比例法來(lái)確認(rèn)當(dāng)下接受社會(huì)救助的人群是否已經(jīng)最大限度的符合地方財(cái)政狀況；采用生活形態(tài)法來(lái)確認(rèn)貧困人群最期待解決的問(wèn)題是什么和更愿意接受哪種救助等。

（二）完善中央與地方社會(huì)救助合作機(jī)制

各國(guó)都設(shè)專門的社會(huì)救助行政管理機(jī)構(gòu)。在管理形式方面有兩種：一是中央指導(dǎo)，地方執(zhí)行，如美國(guó)、日本等；二是中央直接領(lǐng)導(dǎo)，地方分區(qū)辦理，如英國(guó)、澳大利亞等。［12］澳門地區(qū)通過(guò)第52/86/M號(hào)法令明確規(guī)定由澳門總督、社會(huì)工作委員會(huì)、澳門社會(huì)工作司負(fù)責(zé)社會(huì)工作。具體分工是：總督負(fù)責(zé)訂立社會(huì)工作政策、監(jiān)督評(píng)估政策執(zhí)行情況；社會(huì)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)為總督制定政策和評(píng)估執(zhí)行情況提供意見；社會(huì)工作局負(fù)責(zé)社會(huì)工作政策的執(zhí)行，并從屬于總督。相較于內(nèi)地中央授權(quán)地方制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的做法，澳門地區(qū)這種中央政府間的配合方式無(wú)疑更有助于形成合理的最低維生指數(shù)，并最終使其得到良好的運(yùn)用。鑒于我國(guó)內(nèi)地已經(jīng)形成了地方制定該標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)，且各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平差異也極大，因此一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)由地方根據(jù)本地區(qū)情況制定相應(yīng)的貧困線，有其合理性；但是這并不意味著中央因此擺脫了探索科學(xué)的貧困線劃定方法的職責(zé)。此次國(guó)務(wù)院通過(guò)頒布《意見》的方式，對(duì)地方立法加以指導(dǎo)值得肯定。遺憾的是，該《意見》并沒(méi)有充分地強(qiáng)調(diào)科學(xué)劃定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的重要性，致使絕大部分地方立法只重視政府部門職權(quán)的構(gòu)建，而忽視探索合理的貧困線劃定方法。此外，為了最終形成科學(xué)合理的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，貧困線劃定的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重視專門研究機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者所提供的咨詢意見；而地方在運(yùn)用該貧困線的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向中央反映實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并和中央、其他專門機(jī)構(gòu)一同研討相應(yīng)的解決方案。

（三）構(gòu)建科學(xué)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用體系

澳門最低維生指數(shù)不僅涉及到申請(qǐng)者的生活貧困狀況認(rèn)定、銀行存款上限，還涉及到一般援助金的發(fā)放金額及其他種類援助金的發(fā)放限度?？梢?，該指數(shù)的劃定不僅確認(rèn)了社會(huì)救助的基本條件，還旨在根據(jù)申請(qǐng)者的不同經(jīng)濟(jì)狀況，明確政府在社會(huì)救助過(guò)程中應(yīng)該履行的不同職責(zé)范圍。鑒于我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)有的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有形成一套科學(xué)的運(yùn)行體系，我們有必要借鑒澳門地區(qū)的援助金制度，根據(jù)申請(qǐng)者不同的貧困狀況，區(qū)分政府不同的救助義務(wù)。首先，我們可以針對(duì)救助對(duì)象的不同，區(qū)分為三類需要接受救助的人員，即沒(méi)有生活來(lái)源又無(wú)依無(wú)靠的絕對(duì)貧困人員、有收入來(lái)源的相對(duì)貧困人員和遭受突發(fā)性災(zāi)害的暫時(shí)拮據(jù)人員。其次，三類人員接受經(jīng)濟(jì)援助的幅度不同，第一類人員除了可以接受一般性援助外，還可以接受包括學(xué)習(xí)活動(dòng)補(bǔ)助、護(hù)理補(bǔ)助及殘疾補(bǔ)助等特別援助；第二類人員只能接受一般性援助；第三類人員，可以依據(jù)家庭收入的不同，參照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)予以援助。最后，由于內(nèi)地城鎮(zhèn)和農(nóng)村的物價(jià)水平和生活成本存在著較大差異，因此我們可以適當(dāng)?shù)貏澐殖霾煌呢毨Ь€，但該差距不宜過(guò)大。以2012年為例，該年我國(guó)內(nèi)地農(nóng)村人口每月平均食物和衣著支出是226.7元，比城鎮(zhèn)人口少70.7元，那么兩者對(duì)該項(xiàng)目的補(bǔ)助差距可以控制在23%—24%范圍內(nèi)。綜合非食品支出等其他因素，《浙江省社會(huì)救助條例》中有關(guān)兩者差距在30%以內(nèi)，并逐步縮小的規(guī)定較為合理。

構(gòu)建符合我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)狀的社會(huì)救助體系，無(wú)疑仰仗著最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作用的進(jìn)一步發(fā)揮。但是，當(dāng)前中央對(duì)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)探索還處于停滯不前的階段，浙江省雖有客觀的劃定方式，卻未對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用體系加以深究；其他地區(qū)的立法中，則一貫性地忽略該標(biāo)準(zhǔn)的重大價(jià)值。為此，我們有必要繼續(xù)研究并借鑒澳門最低維生指數(shù)的形成和運(yùn)用模式。

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