文 （國家行政學院，北京 100089）

糾紛解決機制是各種糾紛解決方式、制度的總和和體系，是各糾紛解決方式相互作用動態(tài)過程。糾紛解決方式與糾紛相伴而生，以類型化為基礎(chǔ)，不同的糾紛類型適宜不同的糾紛解決方式，是對因利益對抗產(chǎn)生糾紛的平復，使社會關(guān)系重歸和諧穩(wěn)定。糾紛解決的方式有多種，有法治化的，也有非法治化的，特點不一，各有所長。在社會轉(zhuǎn)型矛盾高發(fā)的當下，除發(fā)揮各已有糾紛解決方式的作用、創(chuàng)新多元化糾紛解決方式，但更應(yīng)當系統(tǒng)地審視現(xiàn)有糾紛解決機制的完整性、內(nèi)部協(xié)調(diào)性和有效性。

一、行政糾紛解決機制的構(gòu)成

（一）行政糾紛解決機制的要素和類型

從糾紛解決的基本結(jié)構(gòu)可以將糾紛的解決方式分為糾紛主體、糾紛內(nèi)容、糾紛解決者、解決糾紛所依據(jù)的規(guī)則四個基本要素。糾紛主體即糾紛的當事人，利益沖突的相對方。糾紛內(nèi)容即主體爭執(zhí)的對象，互相沖突的利益，往往被抽象為實體權(quán)利。糾紛主體和內(nèi)容的不同將直接導致具體糾紛解決方式以及程序的不同。糾紛解決者是在利益沖突無法達成妥協(xié)的情況下，以中立第三者身份介入糾紛，以基于糾紛主體合意的協(xié)調(diào)或基于公權(quán)力強制的形式，結(jié)束糾紛主體間的利益不確定狀態(tài)。解決糾紛所依據(jù)的規(guī)則使糾紛的解決變得更有預見性，一般包括實體規(guī)則和程序規(guī)則。

棚瀨孝雄將糾紛解決的過程類型化為兩條相互獨立的基軸。一條軸按糾紛時有當事人之間自由的“合意”還是由第三者有拘束力的“決定”來解決而描出。另一條軸則表示糾紛解決的內(nèi)容是否實現(xiàn)為規(guī)范所規(guī)制這一區(qū)別。［1］無論是當事人之間合意解決糾紛的程度，還是糾紛的解決是否為規(guī)范所規(guī)制，糾紛解決制度的選擇都應(yīng)當與具體糾紛的情形相符合。

（二）目前我國行政糾紛解決機制的構(gòu)成

目前我國行政糾紛解決機制主要包括行政復議、行政訴訟、信訪申訴、協(xié)調(diào)和解、行政賠償補償?shù)?，特點各異，各有側(cè)重。制度的有效性存在限度，因而制度的選擇對于有效解決社會糾紛至關(guān)重要。

行政訴訟通過司法對行政的外部監(jiān)督實現(xiàn)權(quán)利救濟，是規(guī)范性最強的行政糾紛解決制度。由專門設(shè)立的審判組織依據(jù)法律規(guī)范和正式的訴訟程序作出具有約束力的判決。行政訴訟側(cè)重公正的實現(xiàn)，具有專業(yè)性、被動性、終局性及權(quán)威性等特點，但由于成本較高，效率偏低等固有弱點，在現(xiàn)代社會糾紛解決中面臨越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。

行政復議通過行政內(nèi)部自我糾錯機制實現(xiàn)救濟，具有較強的規(guī)范性，注重效率，成本較低，糾紛解決者具有行政管理經(jīng)驗、條件等專業(yè)優(yōu)勢。較之司法程序更為便捷、受案范圍和審查強度也較大，較之非規(guī)范性的糾紛解決方式更有法律程序保障，但其中立性、程序正當性和權(quán)威性往往受質(zhì)疑。

信訪是一種非規(guī)范性的糾紛解決方式，其糾紛處理結(jié)果具有高度或然性。但由于其靈活性極強，對各個行政領(lǐng)域的糾紛全面適用，具有門檻低、非程序性、個案回應(yīng)性強、非交往理性等特點，在彌補其他正式糾紛解決制度疏漏的層面能夠“在一定上接近實體正義”，在行政法治初級階段的中國具有一定的現(xiàn)實合理性。為法治主義所詬病的是，信訪時常以其或然性和隨意性扭曲正式糾紛解決制度建立起的社會秩序，蠶食正式制度的效能和權(quán)威。

協(xié)調(diào)和解不是一種獨立的糾紛解決制度，屬于人民法院的一種工作機制。［2］協(xié)調(diào)和解由于建立在當事人合意基礎(chǔ)上且回應(yīng)性強，能夠有效節(jié)約糾紛化解的成本、修復當事人之間的關(guān)系，因而更有利于糾紛的實質(zhì)化解。雖然合法性有限，但事實上各級法院在不同程度上均在探索適用協(xié)調(diào)和解方式來化解行政糾紛，司法機關(guān)、行政機關(guān)、行政相對人對于行政訴訟協(xié)調(diào)和解的偏好共同促使著行政訴訟協(xié)調(diào)和解的實然生成及發(fā)展。［3］

除了以上能夠適用于大部分行政領(lǐng)域的糾紛解決方式，也存在適用于特別行政領(lǐng)域的行政糾紛解決方式，針對不同領(lǐng)域不同類型糾紛的實際需要發(fā)揮著不可忽視的作用。

二、行政糾紛解決機制的目標與標準

（一）完善糾紛解決機制的目標描述

國務(wù)院2004年《全面推進依法行政實施綱要》將糾紛解決作為法治政府的重要組成部分，并將“高效、便捷和成本低廉”作為糾紛解決的標準 。黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》將完善糾紛解決機制、化解社會矛盾作為進一步深化改革、全面推進依法治國、建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要著力點和“法治中國”的重要組成部分，更加注重糾紛解決機制的法治化、有效性和系統(tǒng)的調(diào)和。

（二）糾紛解決機制的標準

1.良性的糾紛解決方式

什么樣的糾紛解決方式是好的？國內(nèi)外學界和實務(wù)界給出了諸多回答 。筆者認為，各種糾紛解決方式特點不一、各有側(cè)重、優(yōu)勢互補，并不能片面地斷言某種特點優(yōu)劣。但在法治主義下，評價某種糾紛解決方式的標準應(yīng)當滿足糾紛解決需求的 “最大公約數(shù)”，應(yīng)當從以下方面衡量：公正、效率、專業(yè)性、有效性。

糾紛解決的公正包括實體公正和程序公正兩個層面。由于實體公正僅具有“無限接近”可能性，任何糾紛解決過程都不可能在糾紛主體之間做到無可爭議的利益判定，作為一種程序，糾紛解決制度只能保證其在任何情況下，無論合意性和規(guī)范性程度如何，程序正義的基本要求都能得到滿足。

效率包括時間和成本兩個要素。糾紛解決的效率要求基于“遲到的正義為非正義”。關(guān)于效率與公正的矛盾的調(diào)和，英國“分配正義”的訴訟哲學主張糾紛解決機制資源的配置、時間和金錢的投入必須考慮具體案件的難度、復雜性、價值性和必要性，貫徹“比例原則”。

專業(yè)性，即裁決者對相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識有一定的掌控能力，對糾紛涉及的法律問題或事實問題能夠在認知和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上做出符合理性的判斷。擁有精良技術(shù)裝備和專業(yè)從業(yè)人員的行政機關(guān)是行政管理問題的專家，法院則不具備解決純粹行政問題的知識優(yōu)勢；相比之下，法院擁有大量經(jīng)過嚴格法律訓練并具備豐富司法經(jīng)驗的法官，是解決法律問題的專家，行政機關(guān)解決法律問題的能力則顯得遜色。

有效性即實質(zhì)化解糾紛，“案結(jié)事了”，對當事人的訴求有一定的回應(yīng)，以更多地追求實質(zhì)正義為導向。糾紛解決機制有效性至少包括兩個方面的要求：第一，該機制能夠給予受害人充分的救濟，包括精神補救和物質(zhì)救濟；第二，該救濟能夠切實得以執(zhí)行。只有糾紛解決機制實際有效，才能樹立權(quán)威和得到公眾的認可。［4］

2.系統(tǒng)完整性

“沒有救濟，就沒有權(quán)利”。有糾紛，就需有合理的解決途徑，這是實現(xiàn)社會公正的基本要求，如果將一些糾紛排除在糾紛解決機制之外，意味著糾紛解決機制存在“漏洞”或“空白”。［5］糾紛解決機制系統(tǒng)完整性的評判應(yīng)當著眼于現(xiàn)實各類糾紛是否都能根據(jù)其特點納入有相應(yīng)的解決渠道，是否都能夠為糾紛解決機制覆蓋。這既需要考量現(xiàn)有糾紛解決機制是否能夠涵蓋所有的糾紛，同時需要對現(xiàn)有的糾紛解決方式進行通盤考慮和配套整合，清理各種糾紛解決方式之間因適用范圍不及而形成的灰色地帶，形成一套多層次、全方位、立體式、互補互助、完全無遺漏和無沖突的糾紛解決系統(tǒng)。

3.系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)性

糾紛解決機制是一個動態(tài)的系統(tǒng)，作為系統(tǒng)內(nèi)部組成部分的各種糾紛解決方式不僅應(yīng)各盡所能，優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)共存，還應(yīng)注重各糾紛解決方式之間的銜接，包括正式糾紛解決制度之間的銜接，如復議與訴訟，以及非正式糾紛解決方式與正式糾紛解決制度之間的銜接，如信訪與復議、訴訟之間的銜接和協(xié)調(diào)，和解與復議、訴訟之間的銜接。

多元行政糾紛解決方式之間銜接是為了滿足糾紛解決和保障權(quán)利救濟的需要，救濟鏈條的完整性應(yīng)當遵從兩個前提：一是司法的終局性，二是非規(guī)范性的糾紛解決方式的補充作用。

三、當前行政糾紛解決機制存在的問題

（一）系統(tǒng)性“疏漏”

當前行政糾紛解決機制的“疏漏”表現(xiàn)在兩個方面，一是覆蓋范圍偏窄，二是對現(xiàn)有的糾紛解決方式缺乏通盤考慮和配套整合。

目前的行政糾紛解決機制的覆蓋范圍偏窄，不能將行政糾紛全部涵蓋，并根據(jù)糾紛的特點分別納入相應(yīng)的糾紛解決渠道。行政糾紛解決機制的覆蓋范圍在規(guī)范層面體現(xiàn)為糾紛解決的受案范圍。目前我國行政糾紛的解決制度均有受案范圍的限制，在我國的非政府公共組織領(lǐng)域，如公立高校、行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村基層自治組織等，目前大量行政糾紛找不到解決途徑。［6］

糾紛解決機制是各種糾紛解決方式有機結(jié)合的動態(tài)系統(tǒng)，當前各行政糾紛解決方式的地位和范圍并未得到明確合理配置。由于分別設(shè)立的糾紛解決機制各自為政，彼此不配套，沒有形成一套完全無遺漏和無沖突的糾紛解決系統(tǒng)，使得利用糾紛解決機制的漏洞規(guī)避法律、造成被侵權(quán)人沒有可以利用的救濟途徑和手段的情形時有發(fā)生；利用各糾紛解決方式之間的關(guān)系循環(huán)往復無休止地“打程序牌”，占用大量公共資源又無益于糾紛實質(zhì)解決的情形亦時有發(fā)生。

（二）各糾紛解決方式的優(yōu)勢未得到發(fā)揮

當前行政訴訟的在實現(xiàn)公正方面的優(yōu)勢并未得到發(fā)揮，權(quán)威性得不到保障，終局性的也未得到貫徹。行政審判的結(jié)果具有較高的或然性，降低了這種規(guī)范化程度最高的糾紛解決方式的可預期性，“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”等問題也可能使當事人所獲只是一紙空文。 行政復議的效率在官僚制架構(gòu)下冗雜的審理程序和機構(gòu)設(shè)置中層層遞減，由于專職復議人員的編制、素質(zhì)等條件的現(xiàn)實欠缺使得行政復議的專業(yè)性也無充分保障，加之行政復議公正性不足的先天缺陷掩蓋效率性、專業(yè)性等優(yōu)勢，因而喪失比較優(yōu)勢。信訪雖有暴露公共權(quán)力腐敗不端的“窗口”功能，但在解決糾紛、接近實質(zhì)正義方面的能力和效果有限，消耗了公共權(quán)力高層大量的資源，影響公共權(quán)力的正常運行，且糾紛處理結(jié)果具有高度或然性和反理性，逐漸出現(xiàn)自反性困境。協(xié)調(diào)和解由于缺乏制度層面上的規(guī)范和確認，容易滋生出“和稀泥”式的無原則調(diào)解和壓服式的非自愿調(diào)解，其解決糾紛的結(jié)果由于得不到正式制度的審查和確認，具有極強的不穩(wěn)定性。

（三）各糾紛解決方式間銜接不暢

當前各糾紛解決方式間銜接不暢主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，行政救濟與司法救濟之間的關(guān)系沒有理順?，F(xiàn)有制度安排在行政復議與行政訴訟的關(guān)系上，以當事人選擇為原則，以復議前置、復議選擇終局、復議終局和訴訟終局為例外。因當事人在享受程序自由選擇權(quán)的同時，卻喪失意欲維護的實體權(quán)利而備受詬病。復議前置、復議選擇終局、復議終局和訴訟終局等例外性質(zhì)的制度設(shè)置的正當性也經(jīng)不起推敲。

第二，其他非正式糾紛解決方式與正式糾紛解決制度之間的關(guān)系沒有理順。信訪、協(xié)調(diào)和解與復議、訴訟之間的關(guān)系，由于缺乏制度層面上的規(guī)范和確認，而長期游離于法律之外，在立法與實踐之間陷入一種尷尬的分裂。

第三，司法終局的原則沒有貫徹。司法的終局性包括兩層含義：一是所有解決糾紛的機構(gòu)在作出裁決后，當事人不服，都可以向法院起訴；二是法院的終審判決是發(fā)生法律效力的判決。除了法律規(guī)定或依照法定程序提起再審，任何國家機關(guān)任何人都不能變更、廢除法院的裁判。在司法最終性被突破的情況下，司法權(quán)威被顛覆，案件陷入循環(huán)，糾紛化解永遠“在路上”。

（四）各糾紛解決方式的功能與負擔配置不協(xié)調(diào)

首先表現(xiàn)為司法路徑的擁堵。在現(xiàn)代社會，司法無疑是最重要和最終的糾紛解決方式，但不是唯一的渠道。由于對法治主義弘揚有余，弊端論述不足，在“法律萬能主義”、“訴訟中心主義”理念的影響下，法院幾乎壟斷糾紛解決權(quán)，人財物等重要資源集中配置于司法機關(guān)和正式訴訟程序，造成訴訟爆炸、司法負重難行。司法無疑是制度化、規(guī)范化程度最高已經(jīng)公正性、權(quán)威性、最有保障的糾紛解決方式，但并非一切糾紛都適合法院解決，法院的解決方案即使是合法的未必就是最佳的，并不能適應(yīng)所有糾紛解決的需要 。訴訟中由于以是否滿足特定規(guī)則要件的形式被定型化處理，造成現(xiàn)實案件的個性被抽象化［7］，無法根據(jù)案件的個性作出實體正義程度較高的判決。司法救濟強調(diào)程序正義和形式法治，有時甚至難免與實體正義相沖。形成鮮明對照的是，復議由于其公正性不足而喪失比較優(yōu)勢，備受冷落；信訪制度則功能錯位紊亂，大量擠壓正式糾紛解決渠道、破壞法治成果。

（五）糾紛解決的有效性不足、法治化程度不高

形式主義法治及其影響下的糾紛解決的形式主義是造成糾紛解決的有效性不足的直接原因。嚴格形式法治只注重“合法性”，忽視當事人訴求、行政目的和個案正義的實現(xiàn)，造成程序空轉(zhuǎn)卻無益于實體糾紛的解決。糾紛解決方式缺乏通盤考慮和配套整合是糾紛解決的有效性不足的深層原因，而司法終局性被突破則是造成糾紛解決的有效性不足的本質(zhì)原因。目前行政糾紛解決過程中，仍慣于依賴人治思維或追求息事寧人，忽視規(guī)則和理性，或然性和隨意性大，糾紛處理的結(jié)果在相當程度上取決于各方力量對比和博弈。

四、完善行政糾紛解決機制的路徑

（一）擴大糾紛解決機制的覆蓋范圍并實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)整合

為解決當前行政糾紛解決機制系統(tǒng)性“疏漏”的問題，需要進一步擴大糾紛解決制度的受案范圍，合理利用不同類型的糾紛解決方式將全部的行政糾紛納入其中，而不是以各種“技術(shù)”將排除在外。同時，需要對現(xiàn)有的糾紛解決方式缺乏通盤考慮和配套整合，形成一套多層次、全方位、立體式、互補互助、無遺漏和無沖突的糾紛解決系統(tǒng)。可以考慮適當發(fā)展新型糾紛解決方式。如以由省級政府對市縣政府與被征地人之間征地補償安置爭議進行裁決的征地補償安置裁決方式為經(jīng)驗依托，借鑒英國的裁判所制度，考慮設(shè)立針對某一類糾紛的各種專門的糾紛解決委員會，既滿足了個別領(lǐng)域具體糾紛解決的需要，也保障了專業(yè)性和程序靈活高效。

（二）發(fā)揮各糾紛解決方式的應(yīng)有作用

在滿足糾紛解決機制基本標準的前提下，對糾紛解決機制的完善應(yīng)當建立在尊重各糾紛解決方式固有特點和客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，而非人為填補其劣勢，如行政訴訟側(cè)重公正，即應(yīng)當首要完善行政訴訟在公正方面的實現(xiàn)和保障機制，保障司法權(quán)威和司法的最終性，而非致力于效率的提高。

在建立合理、有效的行政糾紛解決機制的分析中，關(guān)于何種糾紛解決應(yīng)當作為主渠道的問題成為焦點［8］。對此問題的回答或按照建構(gòu)理性，本著目前糾紛解決的制度設(shè)計，人為調(diào)整各糾紛解決方式在糾紛解決中的作用比重，或是遵循比較優(yōu)勢下的制度選擇，尊重當事人自主選擇救濟程序。一個制度的貢獻不是靠強制，而是靠選擇。權(quán)力無法等同于權(quán)威，強制未必能贏得信任。筆者認為，“主渠道”并非完善行政糾紛解決機制應(yīng)當關(guān)注的重點，應(yīng)當在尊重各糾紛解決方式固有特點和客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，致力于完善各糾紛解決方式，發(fā)揮各糾紛解決方式的比較優(yōu)勢。

（三）處理好各糾紛解決方式之間的銜接關(guān)系

統(tǒng)攬各國的處理經(jīng)驗，當下處理行政糾紛解決方式之間的銜接關(guān)系，可以遵循以下原則：第一，尊重當事人對糾紛解決方式的自由選擇，原則上應(yīng)將糾紛解決方式的選擇權(quán)交給當事人，由當事人自主選擇。同時重新設(shè)定并嚴格限定自主選擇的例外模式。第二，對其他非正式糾紛解決方式處理糾紛結(jié)果需要由正式糾紛解決制度規(guī)范、審查、確認。第三，捍衛(wèi)司法判決的最終性。第四，明確信訪在特殊情況下面向?qū)嵸|(zhì)正義的補充作用。

（四）提高糾紛解決機制應(yīng)對問題的有效性

提高糾紛解決機制應(yīng)對問題的有效性，應(yīng)當對當事人的訴求有一定的回應(yīng)，注重行政目的和個案實質(zhì)正義的實現(xiàn)，并盡量尊重當事人的意愿如保密，而非簡單的以“全有或全無”適用法律、作出回避案件個性的處理結(jié)果。面向有效性的完善方案至少需要從以下方面進行努力，第一，改進行政糾紛解決制度，使多重糾紛能夠“并案”處理。第二，改進糾紛解決方式間的銜接關(guān)系，確立形式主義糾紛解決方式中的終止條件。

（五）以法治思維和法治方式化解糾紛

解決糾紛、利益平衡的關(guān)鍵在于遵循共同的標準。實踐證明，不依法解決糾紛，只會導致更多的糾紛，使得糾紛解決的有效性更差。運用法治思維和法治方式化解糾紛要求守住合法的底線，堅持規(guī)則優(yōu)先、程序優(yōu)先。法治不僅是公民權(quán)利的庇護者，亦是公權(quán)力運行的“護身符”。非理性運作的公權(quán)力在破壞社會秩序的同時，也將自己暴露于力量角逐中，直至不堪負重，自我背反。遵循法治，人人都可以得到庇護；沒有法治，人人都是弱者。提高信訪和協(xié)調(diào)和解的法治化程度顯得尤為必要。

（六）提高糾紛解決的權(quán)威性、中立性和專業(yè)性

提高糾紛解決的權(quán)威性、中立性和專業(yè)性，應(yīng)當從以下方面努力。第一，進一步提高糾紛解決機構(gòu)人、財、物的獨立性，避免司法管轄受制于區(qū)域、級別等因素；保證裁決者獨立，僅對所辦案件負責。第二，增強糾紛處理結(jié)果的執(zhí)行效力，通過“黑名單”制度保證生效的糾紛處理結(jié)果的執(zhí)行。第三，堅持司法最終裁決。第四，引入行政專家或者法律專家，通過改善裁決者的構(gòu)成提升糾紛解決的專業(yè)性。

五、結(jié)語

我們的道路自信、理論自信、制度自信源于“中國性”，并通過“法治中國”提升和保障。隨著“法治中國”的逐步推進，行政糾紛解決機制也會逐步趨于完善，實現(xiàn)更有效的糾紛解決和權(quán)利救濟，但客觀而言，問題的解決是一個長期的過程，需要“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”來保證實現(xiàn)，不可能一蹴而就，行政糾紛解決機制的完善仍需深入而精細的研究。

［1］［日］棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度［M］.王亞新譯.中國政府大學出版社，2004：7-9.

［2］胡建淼，唐震.“行政訴訟調(diào)解、和解抑或協(xié)調(diào)和解——基于經(jīng)驗事實和規(guī)范文本的考量”［J］.政法論壇，2011.

［3］王學輝.“多元化糾紛化解機制研究——基于過程與階段視角的分析”［J］.行政法學研究，2012（01）.

［4］［5］楊偉東.“關(guān)于我國糾紛解決機制的思考”［J］.行政法學研究，2006.

［6］應(yīng)松年.構(gòu)建行政糾紛解決制度體系”［J］.國家行政學院學報，2007（03）.

［7］小島武司.訴訟外糾紛解決法［M］.中國政法大學出版社，2005：137.

［8］應(yīng)松年.行政復議應(yīng)當成為解決行政爭議的主渠道［J］.行政管理改革，2010（12）.