文 （湖南行政學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410006）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)矛盾糾紛開(kāi)始多元、復(fù)雜化，農(nóng)村社會(huì)也不可避免地呈現(xiàn)出多種糾紛特征，除了傳統(tǒng)的土地糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛和鄰里糾紛外，還有基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的新型法律糾紛。如新農(nóng)村重點(diǎn)工程建設(shè)中引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)糾紛，農(nóng)村地區(qū)城市化引發(fā)的土地、房屋拆遷糾紛，城郊結(jié)合部農(nóng)民的建房糾紛，工業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境污染引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)糾紛，執(zhí)法過(guò)程中群眾對(duì)政策不理解或執(zhí)法過(guò)程中與相對(duì)人產(chǎn)生的糾紛，村委會(huì)換屆選舉中違法違規(guī)操縱選舉導(dǎo)致的糾紛等。農(nóng)村糾紛解決有多種選擇，但大多選擇了非訴方式，采取司法訴訟方式較少。面對(duì)多樣化的糾紛解決方式，當(dāng)事人會(huì)選擇使自己利益最大化的方式［1］。各糾紛主體基于社會(huì)認(rèn)知不同以及價(jià)值觀的差異，選擇的解紛方式各不相同，除了自行私了、協(xié)商、和解以及談判外，還有村民鄰里調(diào)解、村委會(huì)調(diào)解、人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解、司法所綜治辦調(diào)解、基層政府主持的調(diào)解或裁決等方式。本文指稱(chēng)的基層政府參與農(nóng)村糾紛解決方式既包括司法所、綜治辦的調(diào)解，也包括基層政府主持的農(nóng)村糾紛的調(diào)解或裁決。實(shí)證調(diào)研表明，農(nóng)民更愿意選擇基層政府參與的糾紛解決方式，該類(lèi)糾紛解決方式在30%以上。即是說(shuō)，基層政府參與糾紛解決已成為農(nóng)村糾紛解決的主流方式。

一、農(nóng)村基層政府參與糾紛解決的法理析解

一般而言，糾紛需要通過(guò)司法機(jī)構(gòu)解決。農(nóng)村基層政府參與糾紛解決是否符合法理要求？這關(guān)系到基層政府的職能定位。從法律上講，基層政府解決法律糾紛的范圍非常廣泛。除了刑事案件以及法律規(guī)定必須由其他機(jī)關(guān)處理的糾紛，基層政府都有可能介入。根據(jù)司法部《民間糾紛處理辦法》的規(guī)定，“基層人民政府處理民間糾紛的范圍，為《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》規(guī)定的民間糾紛，即公民之間有關(guān)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益和其他日常生活中發(fā)生的糾紛”［2］。盡管基層政府部門(mén)參與糾紛解決有了法律明確規(guī)定，并且在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了司法所、綜治辦、派出所等，但對(duì)基層政府參與的農(nóng)村糾紛調(diào)解或裁決還需要從法理上闡述清楚。否則，就可能影響到基層政府對(duì)參與農(nóng)村糾紛作用的發(fā)揮。

第一，法律規(guī)定某類(lèi)糾紛須由政府處理。根據(jù)我國(guó)憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，基層政府是我國(guó)的基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)和人大執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行人大的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。因此，基層政府必須要承擔(dān)起農(nóng)村社會(huì)保一方平安的職責(zé)。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的糾紛激增，“一個(gè)重要途徑和必由之路就是合理利用多種權(quán)力資源，特別是擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的糾紛解決功能，以克服在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的大規(guī)模規(guī)則秩序創(chuàng)建中容易出現(xiàn)的顧此失彼的狀態(tài)，提高糾紛解決和社會(huì)調(diào)整的效率和效益?！保?］完善社會(huì)多元化的糾紛解決機(jī)制也是政府及其工作部門(mén)的法定職責(zé)。政府參與糾紛解決，有些法律明確規(guī)定必須先由政府部門(mén)處置。具體哪些糾紛須由政府先行處置？《土地管理法》《行政復(fù)議法》明確規(guī)定行政確權(quán)類(lèi)案件須由政府先行處置。行政確權(quán)行為直接涉及到對(duì)民事主體的身份、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任等法律事實(shí)的認(rèn)定，它改變了當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，容易引發(fā)其他民事?tīng)?zhēng)議，這些民事?tīng)?zhēng)議的解決以行政爭(zhēng)議的處理結(jié)果為依據(jù)。屬于這一類(lèi)的糾紛有土地、礦產(chǎn)、森林等資源確權(quán)所引發(fā)的爭(zhēng)議糾紛。根據(jù) 《土地管理法》《行政復(fù)議法》規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)先由政府處理。［4］當(dāng)事人對(duì)政府的處理決定不服，才可以向人民法院提起行政訴訟。對(duì)受理的土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件，調(diào)解是必要程序。法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上先行調(diào)解，依行政權(quán)力化解此類(lèi)糾紛。行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的必經(jīng)程序，否則即屬程序違法。

第二，維護(hù)地方穩(wěn)定是基層政府的基本職責(zé)?；鶎诱c司法機(jī)關(guān)不同，其首要職責(zé)是維護(hù)地方社會(huì)秩序與穩(wěn)定，基層政府面對(duì)的對(duì)象是地方民眾?；鶎诱谧非笸咨平鉀Q農(nóng)村法律糾紛的同時(shí)，還要結(jié)合社會(huì)治安綜合治理的要求，對(duì)某些群體的群眾行為加以適當(dāng)引導(dǎo)與教育，以便及時(shí)預(yù)防各類(lèi)危害社會(huì)治安行為的發(fā)生。較之司法部門(mén)，基層政府更加注重宏觀層面上的高度，解決個(gè)案的同時(shí)，還要注重不要產(chǎn)生負(fù)面影響，爭(zhēng)取通過(guò)每個(gè)法律糾紛的化解，來(lái)預(yù)防控制同類(lèi)法律糾紛的產(chǎn)生，而不是化解某個(gè)糾紛就算完成了一項(xiàng)任務(wù)。基層政府出發(fā)點(diǎn)與立場(chǎng)不同，擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任和使命也不相同。在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)的要求下，基層政府不僅僅是關(guān)注某些個(gè)案糾紛的解決，還要注重對(duì)糾紛的預(yù)防和排查，具有明顯的糾紛防范預(yù)警功能。所以，基層政府參與農(nóng)村社會(huì)糾紛的解決有其必要性。當(dāng)前，各級(jí)黨委政府對(duì)信訪(fǎng)維穩(wěn)的責(zé)任要求很?chē)?yán)，特別是對(duì) “重復(fù)訪(fǎng)”、“群訪(fǎng)”、“集訪(fǎng)”的責(zé)任追究更為嚴(yán)厲。如果百姓的糾紛解決不好，沒(méi)有在基層經(jīng)過(guò)多次反復(fù)調(diào)處，當(dāng)事人一旦上訪(fǎng)，上級(jí)還會(huì)批復(fù)給基層政府處理，這個(gè)時(shí)候的基層政府就會(huì)陷于被動(dòng)，甚至?xí)恍旁L(fǎng)人所“要挾”。因此，基層政府對(duì)農(nóng)村糾紛調(diào)處的態(tài)度很積極，它直接關(guān)系到基層政府的政績(jī)?；鶎诱ぷ魅藛T在糾紛調(diào)處過(guò)程中，會(huì)憑借豐富的閱歷和工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)糾紛引起的緣由進(jìn)行深入分析，查找其中的共性因素，進(jìn)而對(duì)同類(lèi)糾紛及時(shí)排查和處置，防止類(lèi)似糾紛發(fā)生?；鶎诱畢⑴c糾紛的解決，事實(shí)上就是在履行管理職能，是運(yùn)用政府的權(quán)威以及各種力量和規(guī)范，保進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。同時(shí)，從眾多的糾紛調(diào)處過(guò)程當(dāng)中，基層政府也會(huì)總結(jié)歸納，尋找案發(fā)的根源和共性，在行政管理中提煉出管用的經(jīng)驗(yàn)與方法，總結(jié)失敗與教訓(xùn)，改善管理模式，改變管理措施，達(dá)到穩(wěn)定一方的目的。

第三，建構(gòu)為民務(wù)實(shí)清廉服務(wù)型政府的要求。當(dāng)前，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要目標(biāo)是建設(shè)為民務(wù)實(shí)清廉的服務(wù)型政府。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各級(jí)政府已經(jīng)由高高在上的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”。面對(duì)農(nóng)村日益復(fù)雜的各類(lèi)糾紛，各基層政府有責(zé)任也有義務(wù)幫助糾紛當(dāng)事人在資源有限的情況下用便捷、低成本的方式解決糾紛，以高效、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)的糾紛解決方式方法造福于民、取信于民，基層政府已經(jīng)在努力重塑“有困難有需要找政府”的形象。在農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)農(nóng)民遇到糾紛難以排解時(shí)，找法院訴訟除了有訴訟門(mén)檻外，律師費(fèi)用也是村民需要考慮的問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)、實(shí)惠、便利的角度來(lái)看，無(wú)論是大案還小案，無(wú)論是簡(jiǎn)單案件糾紛，還是復(fù)雜、疑難的案件糾紛，當(dāng)事人在糾紛發(fā)生后，往往想到求助的是基層政府，這是他們?cè)诩m紛處理之初最為理性的選擇。其一，基層政府處理是無(wú)償?shù)?、免費(fèi)的，政府有義務(wù)做好服務(wù)，化解矛盾。基層政府處理可以不受許多規(guī)則限定。而且，基層政府工作人員的態(tài)度一般都較為溫和；其二，基層政府是離他們居住地最近的權(quán)力機(jī)構(gòu)，從農(nóng)村到法庭或法院距離較遠(yuǎn)，并且法庭也不是每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立，只有大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)才設(shè)立。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是老百姓辦事中心，一般來(lái)說(shuō)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心位置所在。到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事，大門(mén)隨時(shí)敞開(kāi)，找人也方便，從陽(yáng)光臺(tái)上一看就知道誰(shuí)是主管領(lǐng)導(dǎo)，誰(shuí)是駐村干部，誰(shuí)是綜治、司法一線(xiàn)的工作人員，只要帶著想調(diào)處好的誠(chéng)意，一般都會(huì)比較快地進(jìn)入調(diào)處程序，妥善解決糾紛；其三，基層政府解紛效果較為明顯。目前農(nóng)村糾紛形態(tài)越來(lái)越復(fù)雜化和多樣化，很多糾紛無(wú)法在村部或者家族內(nèi)解決，村民認(rèn)為政府部門(mén)有著強(qiáng)大的行政強(qiáng)制權(quán)力，其工作人員對(duì)國(guó)家法律政策比較了解，深為當(dāng)?shù)厝罕娛煜ば刨?lài)。從政府歷年進(jìn)行的民意走訪(fǎng)和民意測(cè)評(píng)結(jié)果看，群眾對(duì)政府部門(mén)糾紛解決的滿(mǎn)意度明顯高于司法部門(mén)。據(jù)調(diào)查，基層政府調(diào)處農(nóng)村糾紛，80%以上都能調(diào)處好。而到司法機(jī)關(guān)走訴訟程序，有這樣一種可能：輸了官司，一腔怨氣；贏了官司，精疲力竭，甚至因?yàn)閳?zhí)行不到位繼續(xù)上訪(fǎng)，僅僅只是出了口氣，其他訴愿差不多沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

需要說(shuō)明的是，人們對(duì)于基層政府參與糾紛解決的信念有其特殊的歷史根源。古代中國(guó)社會(huì)，人們遇到特別冤屈的案件時(shí)，會(huì)采取攔堵官轎的形式來(lái)申冤，這是因?yàn)樵谄胀ò傩昭壑?，政府?quán)威高，說(shuō)話(huà)管用，這無(wú)形中形成了一種信仰，折射到今天，就是當(dāng)靠哪一個(gè)部門(mén)無(wú)法單獨(dú)來(lái)解決糾紛的時(shí)候，群眾就希望政府出面解決，因?yàn)槿罕娤嘈耪臋?quán)威，相信政府會(huì)公正處理，而不會(huì)考慮部門(mén)的單方利益。針對(duì)群體性、征地拆遷等大的糾紛，民眾一般都會(huì)選擇政府來(lái)解決。他們認(rèn)為政府作為國(guó)家權(quán)力的全權(quán)代表，其身份具有權(quán)威性和公正性，從而對(duì)政府參與糾紛解決的結(jié)果容易認(rèn)同。

二、農(nóng)村基層政府參與糾紛解決的比較優(yōu)勢(shì)

在構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，糾紛解決機(jī)制已經(jīng)不可能由訴訟獨(dú)挑大梁。無(wú)論從政治角度考量，還是從法治層面分析，農(nóng)村基層政府在糾紛解決中的作用應(yīng)該更受重視，其解紛的優(yōu)越性會(huì)更加凸顯。相對(duì)于訴訟而言，基層政府參與農(nóng)村糾紛解決方式更有其比較優(yōu)勢(shì)。

首先，能有效預(yù)防糾紛擴(kuò)大。基層政府承擔(dān)著社會(huì)治安綜合治理的職能，當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，一般會(huì)主動(dòng)介入糾紛，采取各種策略和技術(shù)來(lái)解決糾紛。在糾紛解決過(guò)程中，基層政府不單單是負(fù)責(zé)糾紛的解決，還要預(yù)防糾紛的產(chǎn)生。在矛盾被激化前，基層政府能夠發(fā)揮其主動(dòng)性和優(yōu)勢(shì)，層層排查，層層化解，不僅能最大效率地解決糾紛，更能把矛盾糾紛抑制在萌芽狀態(tài)，抑或解決在基層，盡可能地節(jié)約行政資源和司法資源?；鶎诱巧霞?jí)所有政策法規(guī)的最終落實(shí)者，對(duì)整個(gè)管轄區(qū)域的把握掌控，對(duì)維穩(wěn)動(dòng)態(tài)信息的把握，對(duì)千絲萬(wàn)縷的關(guān)系的了解最全面，對(duì)某類(lèi)糾紛產(chǎn)生的緣由也最容易看到本質(zhì)，哪些是主要矛盾，哪些是次要矛盾，哪些是急于要解決的，哪些是可以暫時(shí)緩一步的，比任何一個(gè)基層部門(mén)都能把握得當(dāng)。因此，當(dāng)糾紛來(lái)臨時(shí)，基層政府迅速采取措施，可以最大限度地預(yù)防某些矛盾糾紛的擴(kuò)大，能夠在無(wú)形之中消除隱患，保一方平安。但是，換作上一級(jí)政府或部門(mén)，就不一定能夠拿捏得當(dāng)。

第二，有利于減少糾紛解決成本。相對(duì)于訴訟成本，基層政府解決糾紛成本最低。首先，門(mén)檻低。基層政府解決糾紛不需要支付相關(guān)費(fèi)用，不需要準(zhǔn)備相關(guān)材料或者委托律師來(lái)代理，只需要向政府反映情況即可，甚至政府會(huì)主動(dòng)上門(mén)調(diào)解糾紛。如果到司法部門(mén)，除了要交納相關(guān)費(fèi)用，反反復(fù)復(fù)的交通費(fèi)用、吃住費(fèi)用等開(kāi)支更難計(jì)其數(shù)，這些會(huì)給本來(lái)就屬于弱勢(shì)群體的訴訟一方帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)壓力，再加上時(shí)間成本，很不劃算。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決糾紛程序簡(jiǎn)單，方式靈活不會(huì)像司法機(jī)關(guān)那樣有嚴(yán)格的法律程序的要求，有利于雙方當(dāng)事人矛盾及時(shí)化解?？梢哉f(shuō)，用最簡(jiǎn)單的方式解決很煩瑣的問(wèn)題，省去很煩瑣的程序，老百姓樂(lè)意。如果是裁決，那就更加簡(jiǎn)單，只要查清事實(shí)，找準(zhǔn)法律政策依據(jù)就行。另外，村民對(duì)復(fù)雜的訴訟程序并不太熟悉，對(duì)政府的運(yùn)作方式則相對(duì)了解。所以與司法機(jī)關(guān)相比，村民會(huì)認(rèn)為具有公權(quán)力象征的基層政府是他們解決糾紛最實(shí)惠也最有效的選擇，省錢(qián)省事、省心省力。調(diào)研過(guò)程中，聽(tīng)到糾紛調(diào)處未果最后去打官司的村民感慨：早知如此，不如按政府原來(lái)的調(diào)處意見(jiàn)辦，到了法院，最后的結(jié)果大同小異，花了很多時(shí)間，浪費(fèi)不少錢(qián)，有些后悔莫及。

三是修復(fù)當(dāng)事人之間的關(guān)系。中國(guó)鄉(xiāng)村是個(gè)人情社會(huì)，傳統(tǒng)文化深厚。中國(guó)的法治建設(shè)必須注重本土資源挖掘，注重中國(guó)法文化的傳統(tǒng)與實(shí)際。受古代儒家思想影響，國(guó)人在心里信奉一個(gè)“和”字，以和為貴。即使起了爭(zhēng)端，雙方當(dāng)事人往往也不愿意“撕破臉皮”對(duì)簿公堂，尤其是農(nóng)村家族或者鄰里間的矛盾沖突。國(guó)家司法機(jī)關(guān)的介入，不一定會(huì)產(chǎn)生很好效果，反而可能破壞原有秩序和人情。為此，基層政府在農(nóng)村糾紛解決過(guò)程中的作用更受重視。基層政府能夠結(jié)合地方風(fēng)俗人情，通過(guò)參與糾紛、調(diào)和矛盾關(guān)系。在解決利益糾紛的同時(shí)，能夠兼顧到一個(gè)地域或一方關(guān)系的和諧。這充分顯示出基層政府解決糾紛的獨(dú)特魅力和作用。和解與判決是兩個(gè)不同概念，和解是雙方讓步，彼此都是高姿態(tài)，在調(diào)處過(guò)程中都從情理方面替對(duì)方著想，這樣有利于調(diào)處結(jié)果的最終落實(shí)，也有利于后續(xù)關(guān)系的處理，也就是“冤家宜解不宜結(jié)”。而判決則不同，是彼此各不相讓?zhuān)耆揽克痉C(jī)關(guān)作出裁決，這樣，敗訴一方覺(jué)得有失顏面，難以化解忿恨。如果不配合判決后的執(zhí)行，勝訴一方的維權(quán)也會(huì)有阻力甚至很難實(shí)現(xiàn)。雙方關(guān)系僵化了，一旦有機(jī)會(huì)，相互都可能伺機(jī)滋事，這就可能“冤冤相報(bào)”。因此從構(gòu)建和諧社會(huì)的需要出發(fā)，基層政府參與糾紛解決具有獨(dú)特效果。

三、農(nóng)村基層政府參與糾紛解決面臨的風(fēng)險(xiǎn)

事物都有兩面性，各種糾紛解決機(jī)制都有其利弊。囿于基層政府工作人員法律水準(zhǔn)的局限、調(diào)處糾紛時(shí)的權(quán)力缺失監(jiān)督以及“促使雙方讓步”的特殊方式，基層政府參與農(nóng)村糾紛解決也可能面臨一些風(fēng)險(xiǎn)，從而給基層政府帶來(lái)負(fù)面影響。為此，需要正視風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)防范。

一是濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的各種糾紛，基層政府通常會(huì)以積極姿態(tài)，采取合理有效措施預(yù)防和解決。但同時(shí)，也可能迫于上級(jí)壓力或?yàn)榱恕罢?jī)”需要，而采取不合法手段，濫用權(quán)力壓制糾紛。在具體的解紛過(guò)程中，濫用權(quán)力牟取私利現(xiàn)象也可能存在。調(diào)研中就出現(xiàn)一例，某碎石場(chǎng)壓損公路糾紛案。因該碎石廠家是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要財(cái)稅創(chuàng)收點(diǎn)，基層政府因此回避民眾呼聲，消極對(duì)待群眾意見(jiàn)。還有較為普遍的現(xiàn)象是人為干擾因素較多。遇到糾紛處理時(shí)，雙方都可能通過(guò)各種渠道和途徑給調(diào)處主持方打招呼，要求偏向一方處理問(wèn)題，甚至給基層政府主要負(fù)責(zé)人施壓。面對(duì)這類(lèi)情況，基層政府難免會(huì)受到情感影響和壓力，調(diào)處會(huì)失去公平公正，弱勢(shì)群體的正當(dāng)權(quán)益有時(shí)難以得到維護(hù)。這類(lèi)事件一多，社會(huì)評(píng)價(jià)就不好。基層政府參與處理糾紛，依靠法律來(lái)約束當(dāng)事人畢竟不是主要手段，更多的是靠評(píng)理說(shuō)服，所以，人為因素影響較大，調(diào)處糾紛時(shí)的權(quán)力缺失監(jiān)督。

二是權(quán)威失落的風(fēng)險(xiǎn)。基層政府的權(quán)威維系與正確行使權(quán)力有關(guān)，但一些制度如信訪(fǎng)制沒(méi)有礙于政府正確行使權(quán)力。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，農(nóng)村糾紛越來(lái)越復(fù)雜，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)意識(shí)日益提高，這就要求基層政府要相應(yīng)提高糾紛解決能力。然而基層政府在糾紛解決過(guò)程中，或?yàn)榱苏?jī)、個(gè)人私利等，可能濫用手中權(quán)利，侵犯一方利益，其結(jié)果自然不被對(duì)方接受，由此影響到基層政府的權(quán)威。有些糾紛，本來(lái)無(wú)法調(diào)處，因?yàn)樵V求方無(wú)理取鬧，其要求不合法，也不合情理?；鶎诱谔幹眠@類(lèi)糾紛時(shí)，如果滿(mǎn)足其利益要求，就會(huì)損害更多人的正當(dāng)利益，導(dǎo)致更多問(wèn)題的爆發(fā)，所以基層政府大多選擇不予理會(huì)。但有些人會(huì)抓住信訪(fǎng)維穩(wěn)追責(zé)的體制弊端，搞上訪(fǎng)，集合幾個(gè)無(wú)所事事的人越級(jí)上訪(fǎng)，結(jié)果變成“集訪(fǎng)”、“群訪(fǎng)”、“重復(fù)訪(fǎng)”，上級(jí)追責(zé)下來(lái)，當(dāng)基層干部被要求去接訪(fǎng)時(shí)，上訪(fǎng)者就逼迫接訪(fǎng)干部滿(mǎn)足其要求。于是，為盡快接回上訪(fǎng)人員，為不被追責(zé)，基層干部違心答應(yīng)他們的無(wú)理要求。如此一來(lái)，基層政府因?yàn)樾旁L(fǎng)維穩(wěn)追責(zé)體制而導(dǎo)致權(quán)威削弱。實(shí)證調(diào)研中就有一例：某村兩三人為了個(gè)人私怨，打報(bào)告稱(chēng)某村干部不為群眾著想，謀取私利，有嚴(yán)重違法違紀(jì)行為。經(jīng)查，僅為雞毛蒜皮的小事，在農(nóng)村較為普遍，可以不作問(wèn)題處理。該干部工作熱情和工作能力都很突出，在群眾中威信也很高，反響也很好，鄉(xiāng)政府為息訪(fǎng)以回應(yīng)上訪(fǎng)者，多次批評(píng)教育該村干部，結(jié)果上訪(fǎng)人還不心甘，多次告到省里，要求該村干部下臺(tái)，要求開(kāi)除該村干部黨籍，追究村干部法律責(zé)任。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看了上訪(fǎng)人所謂的“信訪(fǎng)材料”，當(dāng)著上訪(fǎng)人的面對(duì)鄉(xiāng)干部說(shuō)“有問(wèn)題！要查處，當(dāng)?shù)卣坏冒印薄o(wú)奈，鄉(xiāng)政府最后只有把那些小事擴(kuò)大化，給予該村干部一個(gè)處分，同時(shí)責(zé)令其“違法行為”給予賠償。但是，換屆選舉時(shí)，該村干部依舊深得民心，無(wú)論是支委還是村主任海選都得到高票，上訪(fǎng)者無(wú)話(huà)可說(shuō)，但上訪(fǎng)人對(duì)政府做法還是不滿(mǎn)意。為了息訪(fǎng)，基層政府有時(shí)也會(huì)違心做事。如此一來(lái)，老百姓認(rèn)為，只要上訪(fǎng)，“有理無(wú)理都算道理”，只要上訪(fǎng)，“有法違法都算合法”。這類(lèi)事情導(dǎo)致的基層政府權(quán)威削弱較為普遍。

三是管轄沖突的風(fēng)險(xiǎn)。作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能部門(mén)，基層政府參與糾紛解決有比較優(yōu)勢(shì)，但參與范圍卻不夠明確。這里所說(shuō)的管轄沖突主要是指消極沖突。根據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，派出所可以處理民間糾紛。比如，一般治安案件，涉及到侵權(quán)賠償，當(dāng)事人既可以向基層政府反映情況，又可以到派出所報(bào)案處理。如果派出所覺(jué)得案情復(fù)雜但不嚴(yán)重，可能會(huì)把案件推給司法所解決，而司法所卻認(rèn)為自己?jiǎn)畏矫嫣幚聿缓?，最好由派出所出面解決。其實(shí)，這類(lèi)消極沖突可以通過(guò)聯(lián)合處理予以解決。在實(shí)際操作中，一些部門(mén)也有多一事不如少一事的心理，于是推逶扯皮，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和派出所支持，司法所處理糾紛有難度，司法所調(diào)配不了基層政府其他工作人員。為了某個(gè)難度大的糾紛，基層政府有時(shí)候也調(diào)配不動(dòng)各部門(mén)，還得依靠上級(jí)政府的權(quán)威，由上級(jí)政府明確參與部門(mén)及人員。正因?yàn)榇耍艜?huì)產(chǎn)生消極沖突，讓群眾產(chǎn)生無(wú)人管、無(wú)人理，踢皮球的負(fù)面感覺(jué)。上級(jí)的追責(zé)、百姓的埋怨都在政府主要負(fù)責(zé)人身上，而政府主要負(fù)責(zé)人可能沒(méi)有足夠精力和時(shí)間來(lái)親自處理。這就可能讓小糾紛演變成大糾紛。為此，需要認(rèn)真研究管轄沖突，從法律上明確政府部門(mén)調(diào)處糾紛的職責(zé)。

綜上所述，農(nóng)村糾紛的多元性已隨社會(huì)的發(fā)展不斷凸顯，在此背景下農(nóng)村糾紛解決機(jī)制變得豐富起來(lái)。面對(duì)不同類(lèi)型的法律糾紛，可以采取不同的方式解決。比較而言，基層政府參與解決農(nóng)村糾紛有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但也存在一些風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要完善相關(guān)機(jī)制，克服存在問(wèn)題，從而化解可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

［1］謝暉.當(dāng)代中國(guó)的鄉(xiāng)民社會(huì)、鄉(xiāng)規(guī)民約及其遭遇［J］.東岳論從，2004（07）.

［2］參見(jiàn)司法部《民間糾紛處理辦法》（199004.19）第三條，第十條.

［3］范愉.非訴訟糾紛解決機(jī)制研究［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000：656.

［4］參見(jiàn)《土地管理法》第16條規(guī)定.