范克欣

(天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300171)

流動(dòng)攤販?zhǔn)侵笩o(wú)合法固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，利用城市的道路或者公共場(chǎng)所，偶爾或者經(jīng)常通過(guò)擺攤設(shè)點(diǎn)或者沿街叫賣(mài)進(jìn)行商品買(mǎi)賣(mài)或者提供服務(wù)而謀利的人。隨著城鎮(zhèn)化和改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步被打破，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷向縱深發(fā)展之時(shí)，劇烈的社會(huì)變革導(dǎo)致農(nóng)村失地農(nóng)民和城市貧困人員就業(yè)壓力劇增。在城市也就出現(xiàn)這樣一個(gè)群體，他們主要以失業(yè)人員、城市貧困人員、進(jìn)城務(wù)工人員和失地農(nóng)民為主，他們?yōu)榫S持生計(jì)，選擇流動(dòng)攤販作為謀生手段。

一、流動(dòng)攤販存在的合理性

流動(dòng)攤販?zhǔn)遣糠重毨藛T謀生的重要手段，也能滿足社會(huì)低端人群的消費(fèi)需求，流動(dòng)攤販的存在是必然的，也是合理的。流動(dòng)攤販，是一種傳統(tǒng)的商業(yè)活動(dòng)，承載著歷史文化的傳承。同時(shí)，作為一種提供商品和服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組成部分，這種非正規(guī)的就業(yè)形式，是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中出現(xiàn)的，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，具有一定的經(jīng)濟(jì)合理性和正當(dāng)性。

流動(dòng)商販的存在具有其一定的合理性，但是其無(wú)序化發(fā)展，對(duì)城市的綜合管理和公共秩序的維護(hù)帶來(lái)挑戰(zhàn)，成為城市管理部門(mén)主要規(guī)制的對(duì)象。他們占道經(jīng)營(yíng)，影響城市的交通秩序，經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品質(zhì)量有瑕疵，易侵犯消費(fèi)者的健康權(quán)。同時(shí)經(jīng)營(yíng)混亂，擾亂市場(chǎng)秩序，侵犯市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

二、流動(dòng)攤販治理的必要性

在當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境下，流動(dòng)攤販的存在具有其合理性，攤販經(jīng)濟(jì)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組成部分，具有合法性，所以，城市對(duì)流動(dòng)攤販的管理應(yīng)在憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行，但是在目前的城市管理中，在片面的城市管理理念指導(dǎo)下，以追求整潔有序，具備大都市的競(jìng)爭(zhēng)力為城市建設(shè)目標(biāo)，在創(chuàng)建“衛(wèi)生城市”、“文明城市”運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，不少城市都把影響城市市容和環(huán)境的流動(dòng)攤販作為重點(diǎn)整治和取締的對(duì)象，于是城市管理綜合執(zhí)法和流動(dòng)攤販之間的沖突就不斷見(jiàn)諸報(bào)端，流動(dòng)攤販的治理偏離了法治軌跡，陷入了治理困境。

三、流動(dòng)攤販治理的法治困境

治理流動(dòng)攤販依據(jù)的規(guī)范性文件具有不同的法律效力層級(jí)，所涉及的范圍表述也不盡然一致，這些規(guī)范性文件本身存在著滯后，沖突和重疊，具體性規(guī)范欠缺，可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，這就容易出現(xiàn)綜合執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法中，遇到新問(wèn)題新情況，很難找到法律依據(jù)，或者對(duì)同一違法行為可以援引適用眾多規(guī)范性文件，加大執(zhí)法難度，執(zhí)法口徑不統(tǒng)一，難以保證執(zhí)法的公平性和公信力。

在執(zhí)法理念上，當(dāng)前城市綜合執(zhí)法部門(mén)把流動(dòng)攤販當(dāng)做不文明落后的標(biāo)志，認(rèn)為他們是城市臟亂差的源頭，嚴(yán)重影響城市的市容市貌，對(duì)待流動(dòng)攤販往往采取高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)決取締并嚴(yán)加禁止。這種執(zhí)法理念只是片面的考慮到城市公共管理和秩序的需要，沒(méi)有考慮到流動(dòng)攤販的存在是一部分社會(huì)弱勢(shì)群體就業(yè)的需要，是實(shí)現(xiàn)他們生存發(fā)展的重要手段，同時(shí)流動(dòng)攤販也可滿足部分群眾的生活需求。片面執(zhí)法理念，未能平衡流動(dòng)攤販的生存發(fā)展利益和城市的公共秩序需要，只能加劇城市綜合執(zhí)法部門(mén)和流動(dòng)攤販之間的矛盾，城市管理部門(mén)本身為了城市居民的公共利益行使綜合執(zhí)法權(quán)，但當(dāng)對(duì)流動(dòng)攤販采取罰款、暫扣、驅(qū)趕等措施時(shí)，易造成城市綜合執(zhí)法部門(mén)和流動(dòng)攤販的沖突。流動(dòng)攤販的管理會(huì)越來(lái)越難，最后陷入治理的困境。

我國(guó)的城市綜合執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法法律依據(jù)不足，基層執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)層次不齊，不少執(zhí)法者在法律規(guī)定權(quán)限內(nèi)隨意執(zhí)法，甚至超越權(quán)限執(zhí)法，侵犯流動(dòng)攤販合法權(quán)益的事件不斷發(fā)生。有的執(zhí)法者執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對(duì)同種違法行為實(shí)行不同罰，對(duì)同一攤販同種行為不同時(shí)間，不同執(zhí)法者處罰也不盡相同，這就造成了執(zhí)法混亂，裁量權(quán)邊界不清，從而損害了執(zhí)法的公信力。對(duì)于流動(dòng)攤販，城市綜合執(zhí)法部門(mén)的管理手段主要是巡邏或接到舉報(bào)后，前往現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。由于城市綜合執(zhí)法部門(mén)除了行政處罰權(quán)以外沒(méi)有其他的行政管理權(quán)(比如人身強(qiáng)制權(quán))，在執(zhí)法過(guò)程中別無(wú)選擇地采取圍、追、堵、禁、趕、罰等方式整治流動(dòng)攤販，而這些執(zhí)法方式顯得簡(jiǎn)單而粗暴，導(dǎo)致了雙方矛盾日益緊張，甚至引發(fā)惡性事件。

四、流動(dòng)攤販的法治化治理路徑

(一)轉(zhuǎn)變管理理念，疏而不堵，管而不禁，合理確定攤販的法律地位

實(shí)現(xiàn)流動(dòng)攤販的法治化治理，首先需要轉(zhuǎn)變管理理念。忽視社會(huì)客觀實(shí)際狀況和部分貧困人員生存發(fā)展的需要，一味對(duì)流動(dòng)攤販否定禁止取締的做法應(yīng)該予以擯棄。小商販并非城市的累贅，流動(dòng)攤販也并非創(chuàng)建衛(wèi)生城市、文明城市的絆腳石，流動(dòng)攤販的存在反而是一個(gè)城市的胸襟的體現(xiàn)，是一個(gè)開(kāi)放文明、管理有序城市的一張名片。尊重小商販的合法地位，允許在一定范圍內(nèi)存在，劃定區(qū)域經(jīng)營(yíng)，為其提供一定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，比如:政府可以在居民區(qū)或一些街區(qū)建立費(fèi)用低廉的跳蚤市場(chǎng)或臨時(shí)性集市，吸收那些由收入微薄、家庭困難或下崗待業(yè)人員等經(jīng)營(yíng)的攤販，此類小商販只需憑家庭收入證明、下崗證明或高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)證明等即可“無(wú)照入駐”。而對(duì)于不能進(jìn)入市場(chǎng)又未取得執(zhí)照的商販也不采取暴力驅(qū)趕或一律禁止的辦法，在不影響交通和環(huán)境衛(wèi)生的情況下應(yīng)允許其經(jīng)營(yíng)，只需進(jìn)行抽查式監(jiān)管。

(二)完善立法，建立專門(mén)的攤販管理的法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法行為，依法實(shí)現(xiàn)流動(dòng)攤販的治理

我國(guó)的城市管理部門(mén)在對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行治理時(shí)，沒(méi)有明確的法律授權(quán)，往往處于借法執(zhí)法地位。盡管在部分地區(qū)，如北京、上海、重慶、烏魯木齊等地，出于便捷管理和落實(shí)執(zhí)法為民理念的需要，紛紛出臺(tái)了地方攤販管理的地方法規(guī)，但是在國(guó)家層面上，始終缺少一部國(guó)家層面的法律，對(duì)攤販的法律地位，城市管理的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法具體標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。這就造成執(zhí)法的原則性規(guī)定較多，具體詳細(xì)執(zhí)法程序和細(xì)則比較少，執(zhí)法自由裁量權(quán)過(guò)大而不受監(jiān)督制約，就容易出現(xiàn)暴力執(zhí)法，激化城管部門(mén)和流動(dòng)攤販的矛盾。又由于長(zhǎng)期受“重實(shí)體，輕程序”的影響，我國(guó)的城市管理部門(mén)在面對(duì)流動(dòng)攤販的時(shí)候，往往以執(zhí)法者的高姿態(tài)，不向相對(duì)人說(shuō)明理由，在向相對(duì)人作出不利處罰時(shí)，不允許相對(duì)人進(jìn)行辯解和說(shuō)明原因，甚至把相對(duì)人的態(tài)度作為執(zhí)法裁量的因素，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，缺少人性化制度，損害執(zhí)法的公信力，也容易侵犯攤販的合法權(quán)益。所以解決流動(dòng)攤販問(wèn)題，很有必要在國(guó)家層面制定攤販管理的法律，明確流動(dòng)攤販的合法地位，確定流動(dòng)攤販合法轉(zhuǎn)化為有民商主體的條件和程序，同時(shí)對(duì)流動(dòng)攤販的管理部門(mén)進(jìn)行法律授權(quán);明確執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法方式，確立執(zhí)法的具體詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán);明確告知相對(duì)人的執(zhí)法理由，告知相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù);明確相對(duì)人的辯解，申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利，嚴(yán)格規(guī)定行政執(zhí)法程序，建立行政執(zhí)法責(zé)任追究和監(jiān)督制度。

(三)推行人性化的執(zhí)法方式，明確攤販的義務(wù)和處罰原則，建立科學(xué)化的分類管理模式，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)攤販的有效治理

要實(shí)現(xiàn)流動(dòng)攤販的有效治理，必須建立科學(xué)化的分類管理模式，對(duì)流動(dòng)攤販的經(jīng)營(yíng)區(qū)域和營(yíng)業(yè)時(shí)間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并對(duì)流動(dòng)攤販的市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?。比?可以學(xué)習(xí)韓國(guó)的做法，將城市的公共管理區(qū)域分為禁止經(jīng)營(yíng)區(qū)域、限制經(jīng)營(yíng)區(qū)域和開(kāi)放引導(dǎo)區(qū)域。在交通和人流壓力很大的主干道、車(chē)站，公交換乘站等核心重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)禁止流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)，而在交通壓力較小的區(qū)域，比如:過(guò)街天橋，地下通道，街心公園等場(chǎng)所，可以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)有限制的經(jīng)營(yíng)。這些地方在上下班高峰期禁止擺攤經(jīng)營(yíng)，而在清晨和晚間可以開(kāi)放為經(jīng)營(yíng)區(qū)域。另外，在一些人流和車(chē)流相對(duì)較少的次級(jí)干道區(qū)域，也可以在適當(dāng)管理和引導(dǎo)的前提下，對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行開(kāi)放經(jīng)營(yíng)。同時(shí)對(duì)于一些營(yíng)業(yè)時(shí)間較短的攤販，可以讓攤販在同一區(qū)域不同時(shí)間段交替經(jīng)營(yíng)，比如:營(yíng)造成可以安排早點(diǎn)和流動(dòng)菜攤的經(jīng)營(yíng)，中午可以安排經(jīng)營(yíng)盒飯經(jīng)營(yíng)，晚上則可以安排各種夜宵活動(dòng)，這樣能充分利用公共空間，避免資源的浪費(fèi)，還能形成攤販經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效益，吸引更多消費(fèi)人群，提高攤販的收益。除此之外，對(duì)于攤販比較集中且規(guī)模比較大，發(fā)育成熟，可以考慮在一些區(qū)域建立特色市場(chǎng)、跳蚤市場(chǎng)、特色街區(qū)。在一些大型居民社區(qū)，還可開(kāi)展一些便民攤點(diǎn)，比如:自行車(chē)，電動(dòng)車(chē)維修、家電維修、手工裁縫服務(wù)等，既不對(duì)公共交通造成影響，還可以對(duì)居民提供便民服務(wù)。

除此之外，還應(yīng)明確流動(dòng)攤販的經(jīng)營(yíng)義務(wù)，必須嚴(yán)格遵守流動(dòng)攤販的面積和經(jīng)營(yíng)位置的規(guī)定，不能隨意擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積或者經(jīng)營(yíng)區(qū)域，擠占城市有限的公共空間資源，否則面臨嚴(yán)格的行政處罰。流動(dòng)攤販還應(yīng)遵守環(huán)境衛(wèi)生的要求，不能將垃圾或者污水隨意倒棄處理，應(yīng)該確保攤位經(jīng)營(yíng)干凈衛(wèi)生。有條件的城市可以為固定攤販配備統(tǒng)一的售貨攤，作為一項(xiàng)民生工程，由公共財(cái)政進(jìn)行專項(xiàng)投資(投入)，免費(fèi)向攤販開(kāi)放使用，僅收取少量的管理費(fèi)。同時(shí)攤販還應(yīng)該明碼標(biāo)價(jià)，亮明攤販許可，即可接受消費(fèi)者的質(zhì)量監(jiān)督，也可方便城市管理部門(mén)執(zhí)法檢查。

(四)成立攤販組織，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，增強(qiáng)攤販的自我權(quán)益保護(hù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)民間組織自治與政府部門(mén)治理相結(jié)合的互贏局面

目前，我國(guó)對(duì)流動(dòng)攤販的治理主要有城管部門(mén)或者綜合執(zhí)法承擔(dān)，執(zhí)法主體比較單一，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法效果和服務(wù)水平不能保障。有效的治理應(yīng)該是多種主體協(xié)同管理的結(jié)果，其中攤販組織的作用就不可忽視。攤販組織既可以實(shí)現(xiàn)自我教育、自我約束、自我管理、自我服務(wù)，同時(shí)還可以協(xié)調(diào)社區(qū)居民、流動(dòng)攤販利益沖突，積極向政府部門(mén)反映流動(dòng)攤販意見(jiàn)和需求，保護(hù)攤販自身合法權(quán)益和利益訴求。政府主管部門(mén)在制定流動(dòng)攤販管理規(guī)定時(shí)候，可以充分考慮流動(dòng)攤販的實(shí)際需求和經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，使制定的政策更具有可操作性和有效性，由此實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。例如:韓國(guó)除了政府機(jī)構(gòu)管理外還成立了“全國(guó)攤點(diǎn)業(yè)聯(lián)合會(huì)”，原則上只要申請(qǐng)加入，獲得批準(zhǔn)后就可以出攤了。臺(tái)灣處行政機(jī)關(guān)外攤販協(xié)會(huì)也是臺(tái)灣地區(qū)管理流動(dòng)攤販的重要力量，各地的攤販組織分擔(dān)著本級(jí)政府的部分管理職能，通過(guò)執(zhí)行相應(yīng)的法律和規(guī)章對(duì)流動(dòng)攤販形成一定的約束。非政府性質(zhì)的攤販組織是政府公權(quán)力在攤販管理上的有益補(bǔ)充，通過(guò)攤販組織的自我約束管理，既可減輕城市管理部門(mén)的負(fù)擔(dān)，又可以緩解城管和攤販的矛盾沖突，增強(qiáng)執(zhí)法的有效性和公信力。同時(shí)，流動(dòng)攤販自身的合法權(quán)益也得到最大程度的保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)多方互贏的良好局面。