劉琳青

醫(yī)患糾紛人民調(diào)解職業(yè)化的實現(xiàn)路徑

劉琳青

社會治理創(chuàng)新的核心是處理政府與社會的關(guān)系，人民調(diào)解是社會治理中的重要環(huán)節(jié)。在醫(yī)患糾紛處置中引入人民調(diào)解機制，通過非訴訟爭議解決方式，為調(diào)處醫(yī)療機構(gòu)與患者在就醫(yī)過程中發(fā)生的糾紛提供無償?shù)墓嫘苑?wù)，是解決醫(yī)患矛盾糾紛、促進社會公平正義的重要舉措。專業(yè)的調(diào)解，需要專業(yè)的人民調(diào)解員隊伍，而人民調(diào)解的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)是強化專職、專業(yè)人民調(diào)解員隊伍、提升糾紛化解能力和推進法治建設(shè)的重要內(nèi)容。十八屆四中全會以來，黨中央高度重視社會組織的建設(shè)與管理。運用創(chuàng)新的管理體制，激發(fā)社會組織活力，建立有效預(yù)防和化解矛盾糾紛體系，發(fā)揮其在維護社會穩(wěn)定的功能，為推進人民調(diào)解職業(yè)化提供了發(fā)展機遇。閔行區(qū)從引導(dǎo)社會團體參與社會管理的角度出發(fā)，大力鼓勵和扶持社會團體建設(shè)，提出了以社會組織管理推進人民調(diào)解員職業(yè)化建設(shè)的實踐路徑。

一、閔行區(qū)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的實踐成效

提高了矛盾調(diào)解的成效。一是低成本。通過人民調(diào)解的方式化解醫(yī)患糾紛，直接目的在于低成本、非對抗性地解決矛盾糾紛。閔行區(qū)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會（以下簡稱“醫(yī)調(diào)委”）系由閔行區(qū)人民調(diào)解協(xié)會設(shè)立，并由閔行區(qū)區(qū)政府以“購買服務(wù)”的方式提供經(jīng)費保障。三年多來，醫(yī)調(diào)委調(diào)解醫(yī)患糾紛430件，主持達成調(diào)解協(xié)議392件，涉及協(xié)議金額2524.22萬元。而同期區(qū)財政為醫(yī)調(diào)委提供的經(jīng)費為在解決醫(yī)患糾紛方面不僅為對當(dāng)事人帶來便利，也大大減輕了政府介入各項專門事務(wù)的人力與物力投入，真正實現(xiàn)了“低成本、專業(yè)化、高收效”的處理問題，取得了良好的社會效益。

二是高效率。閔行區(qū)制定了《醫(yī)患糾紛引發(fā)突發(fā)性事件應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)定遇突發(fā)事件，由公安機關(guān)依法控制事態(tài)發(fā)展，人民調(diào)解員深入現(xiàn)場進行疏導(dǎo)和勸說，防止矛盾激化，對于符合受理條件的，可以就地調(diào)解，事后補辦手續(xù)。

整合了調(diào)解機制的資源。醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作機制是以黨委政府為主導(dǎo)，納入黨委群眾工作大局，從政府層面確定一系列政策及職責(zé)；以司法行政為主管，為醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作提供組織和政策保障，并進行指導(dǎo)；以專業(yè)化的人民調(diào)解組織為主體，確保調(diào)解工作的有效實施。目前，醫(yī)調(diào)委聘用專職人民調(diào)解員7名，均來源于法律或醫(yī)務(wù)工作者，形成了一支具有一定專業(yè)能力的調(diào)解團隊。通過與衛(wèi)生計生部門、人民法院、公安機關(guān)的對接，與保險機構(gòu)的配合，充分利用司法行政資源，形成了以政府部門主導(dǎo)，法律服務(wù)志愿團參與，保險理賠機構(gòu)補充的聯(lián)調(diào)聯(lián)動、合力化解醫(yī)患糾紛的工作模式。

提升了人民調(diào)解的專業(yè)水平。一是調(diào)解流程的規(guī)范化程度。區(qū)醫(yī)調(diào)委對糾紛受理、主持調(diào)解、調(diào)解終止、調(diào)解期限規(guī)定、調(diào)解員確定以及調(diào)解文書制作等均作了具體詳盡的規(guī)則。規(guī)則貫穿了調(diào)解的全過程，保障了調(diào)解活動的規(guī)范性。二是調(diào)解員專業(yè)資格的要求。醫(yī)患糾紛調(diào)解員必須具有一定醫(yī)學(xué)或法律知識、政策水平和實際經(jīng)驗。在實踐工作中通過對專職人民調(diào)解員的績效考核，從專業(yè)知識、工作紀(jì)律、社會經(jīng)驗、調(diào)解技巧、工作實效等方面進行綜合考評，形成了一支與醫(yī)患糾紛調(diào)解專業(yè)要求相適應(yīng)的專職人民調(diào)解員隊伍。

加強了人民調(diào)解的保障體系。人民調(diào)解工作經(jīng)費的支持和保障是《人民調(diào)解法》的重要內(nèi)容，也是長期制約人民調(diào)解工作發(fā)展的瓶頸問題。建立以政府財政保障為主，社會力量參與為輔，多層次、多渠道的經(jīng)費投入機制是人民調(diào)解工作發(fā)展的重要保障。閔行區(qū)自2008年實行政府購買人民調(diào)解服務(wù)機制以來，財政經(jīng)費的投入逐年遞增。2009年，區(qū)政府制定《閔行區(qū)關(guān)于規(guī)范政府購買人民調(diào)解的意見（試行）》，對政府購買公共服務(wù)的形式、程序、經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)評估等內(nèi)容進一步規(guī)范。政府出資，協(xié)會運作、司法行政機關(guān)監(jiān)管的政府購買服務(wù)形式，既保證了社會力量在矛盾化解過程中的獨立第三方地位，又大大提高了社會力量參與社會管理的熱情和工作積極性。

二、閔行區(qū)人民調(diào)解專業(yè)化、職業(yè)化的實現(xiàn)路徑

人民調(diào)解職業(yè)化的形成條件

第一，政策保障—公共服務(wù)體系改革加強了社會組織管理的可推廣性。

黨的十八屆四中全會明確指出要加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。”這意味著，以社會治理創(chuàng)新為契機，發(fā)揮政府主導(dǎo)優(yōu)勢，構(gòu)筑以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的多元化的調(diào)解機制，促進調(diào)解手段的多樣化，調(diào)解發(fā)展的專業(yè)化、職業(yè)化和社會化，能提高糾紛化解的效率，降低糾紛化解的成本，拓寬群眾利益表達、權(quán)益保障渠道，構(gòu)建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，加快形成“大社會、小政府”協(xié)同共治的格局。2013年底，國務(wù)院對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。2014年3月，閔行區(qū)司法局和財政局積極溝通，依據(jù)《指導(dǎo)意見》中關(guān)于服務(wù)范圍、服務(wù)方式、運作模式等方面內(nèi)容，制定了《關(guān)于進一步規(guī)范本區(qū)政府購買人民調(diào)解服務(wù)的意見》，明確購買服務(wù)主體和承接主體，強調(diào)購買服務(wù)的管理職責(zé)和評估機制，為全面推廣提供了制度保障。

第二，實踐條件—長期的經(jīng)驗積累加強了推動職業(yè)化的可持續(xù)性。

2008年，閔行區(qū)發(fā)揮政府資源，整合社會力量，由區(qū)財政統(tǒng)一撥款，委托閔行區(qū)人民調(diào)解協(xié)會具體承接和運作政府購買調(diào)解服務(wù)項目。6年來，人民調(diào)解協(xié)會秉承“社會化招聘、企業(yè)化管理、專業(yè)化培訓(xùn)、市場化運作”的理念，組建專業(yè)調(diào)委會，化解了大量專業(yè)領(lǐng)域的疑難復(fù)雜糾紛，基本具備自治性、組織性、專業(yè)性等特點，為推進人民調(diào)解職業(yè)化提供有力支撐。目前，區(qū)層面共招聘30名專職人民調(diào)解員，分別派駐于區(qū)調(diào)解受理中心和交通事故、醫(yī)患糾紛、房地物業(yè)、涉老糾紛、勞動爭議、消費爭議等專業(yè)性調(diào)解組織。截至今年10月，區(qū)專業(yè)性調(diào)解組織共受理案件4.36萬件，主持達成調(diào)解協(xié)議4.23件，涉及協(xié)議金額4.59億元。

第三，行業(yè)發(fā)展—協(xié)會的指導(dǎo)地位加強了建立職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的可行性。

2014年5月，閔行區(qū)區(qū)人民調(diào)解協(xié)會，增設(shè)了地方工作委員會、專業(yè)委員會、紀(jì)律委員會、財務(wù)部及秘書處等內(nèi)部機構(gòu)，審議通過了專業(yè)性委員會工作職責(zé)及紀(jì)律委員會的工作規(guī)則，完善了行業(yè)組織的自我管理和自我監(jiān)督的體制機制。目前，區(qū)人民調(diào)解協(xié)會，46個單位會員，545個個人會員，在全區(qū)所有街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)工作委員會，會員涵蓋了區(qū)級、鎮(zhèn)街、村（居）、樓組四級人民調(diào)解組織，基本實現(xiàn)了區(qū)人民調(diào)解協(xié)會在全區(qū)人民調(diào)解的行業(yè)指導(dǎo)地位，提升了以行業(yè)協(xié)會建立職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、推進職業(yè)化的實際操作性。

人民調(diào)解的職業(yè)化模式

第一，建立漸進式的職業(yè)培訓(xùn)體系。

2014年7月，閔行區(qū)司法局、區(qū)人保局、區(qū)人民調(diào)解協(xié)會共同協(xié)商，制定了本區(qū)人民調(diào)解員職業(yè)培訓(xùn)的制度，構(gòu)建以“初任培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)、專技培訓(xùn)、等級培訓(xùn)”為內(nèi)容的人民調(diào)解員培訓(xùn)體系，實行由區(qū)司法局、區(qū)人保局負(fù)責(zé)制定總體規(guī)劃，，由區(qū)人民調(diào)解協(xié)會負(fù)責(zé)具體實施。區(qū)人民調(diào)解協(xié)會，制定培訓(xùn)計劃、建立培訓(xùn)檔案、研究師資選聘，并實行與培訓(xùn)考核相關(guān)的人民調(diào)解員行業(yè)評級制度。

第二，建立規(guī)范化的職業(yè)選聘標(biāo)準(zhǔn)。

區(qū)人民調(diào)解協(xié)會以行業(yè)管理為導(dǎo)向，根據(jù)《人民調(diào)解法》、《人民調(diào)解組織委員會組織條例》的規(guī)定，結(jié)合本區(qū)人民調(diào)解工作實際，在全區(qū)范圍內(nèi)制定專職人民調(diào)解員選聘標(biāo)準(zhǔn)，對于在本區(qū)從事專職人民調(diào)解員提出規(guī)范化的資質(zhì)條件和崗位要求。目前，區(qū)人民調(diào)解協(xié)會根據(jù)選聘標(biāo)準(zhǔn)在全區(qū)共招聘58名專職人民調(diào)解員，包括本區(qū)專業(yè)性人民調(diào)解委員會調(diào)解員和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會調(diào)解員。

第三，建立績效性的職業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)。

目前，區(qū)層面專職人民調(diào)解員實行基本服務(wù)費和以案取酬費的薪酬制度，通過政府購買調(diào)解服務(wù)方式，納入?yún)^(qū)政府財政年度預(yù)算保障。區(qū)人民調(diào)解協(xié)會根據(jù)《關(guān)于下發(fā)閔行區(qū)醫(yī)患糾紛專職人民調(diào)解員績效考核辦法（試行）的通知》（滬閔醫(yī)調(diào)辦【2013】1號）、《區(qū)專業(yè)性調(diào)委會人民調(diào)解工作考核辦法》（滬閔預(yù)調(diào)辦【2013】2號），綜合考量受案量、成功數(shù)、服務(wù)滿意度等指標(biāo)，開展與年終獎金和等級津貼掛鉤的績效考核；鎮(zhèn)街層面專職人民調(diào)解員薪酬由地方政府財政保障，聘用單位根據(jù)轄區(qū)實際，制定年度考核及與之掛鉤的工作補貼和等級津貼制度。

人民調(diào)解職業(yè)化的發(fā)展方向

第一，明確職能定位，創(chuàng)新調(diào)解服務(wù)的供給模式。

對于政府來說，通過社會力量解決矛盾糾紛，有利于提升糾紛解決效率，防止矛盾沖突升級，緩解基層政權(quán)受到社會的直接壓力；同時，有利于拓寬糾紛解決工作的社會參與面，保障公共服務(wù)的專業(yè)性和社會性。因此，政府對此的職能定位在于著力構(gòu)建服務(wù)體系和監(jiān)管制度，為社會問題的解決創(chuàng)造有利的政策制度環(huán)境。相關(guān)政府部門則結(jié)合實際需求及借鑒國外經(jīng)驗，有效評估市場對人民調(diào)解員數(shù)量和結(jié)構(gòu)需求，明確人民調(diào)解員的職業(yè)屬性，促進職業(yè)崗位的開發(fā)，發(fā)揮其在公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。

第二，立足自治管理，提供優(yōu)質(zhì)高效的調(diào)解服務(wù)。

對于社會組織來說，通過推進政府購買人民調(diào)解服務(wù)工作，有利于強化調(diào)解隊伍的責(zé)任意識和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升人民調(diào)解員隊伍的穩(wěn)定性，有利于增加公共服務(wù)供給，確保及時、迅速、有效應(yīng)對專業(yè)領(lǐng)域的糾紛。因此，社會組織應(yīng)著力加強自主管理、自我完善、自行監(jiān)督、自治發(fā)展，解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題。近年來，區(qū)人民調(diào)解協(xié)會建立人民調(diào)解員選任標(biāo)準(zhǔn)，健全職業(yè)培訓(xùn)體系，鞏固績效考核制度，以行業(yè)管理的模式，逐步將職業(yè)化從區(qū)層面推廣至鎮(zhèn)街專職人民調(diào)解員隊伍，形成改善公共服務(wù)的合力。

第三，加強合作交流，實現(xiàn)人才培養(yǎng)的良性互動。

對于教育機構(gòu)來說，通過建立實習(xí)基地，加強專業(yè)教育與職業(yè)資格的無縫對接，有利于為行業(yè)培養(yǎng)高品質(zhì)、專業(yè)化、應(yīng)用型人才，破解行業(yè)人才短缺的難題。因此，區(qū)人民調(diào)解協(xié)會不斷加強與教育機構(gòu)的交流合作，搭建高校與行業(yè)人才培養(yǎng)和輸送橋梁。區(qū)人民調(diào)解協(xié)會建立了人民調(diào)解專業(yè)本科生實習(xí)教育基地，實行專業(yè)教師與資深專職人民調(diào)解員相結(jié)合的督導(dǎo)制度，探索實務(wù)導(dǎo)向的人民調(diào)解專業(yè)教育與職業(yè)資格銜接機制，破除學(xué)非所用、用非所學(xué)的現(xiàn)象，實現(xiàn)了人才培養(yǎng)與行業(yè)引進的良性互動。

三、人民調(diào)解專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)中需要注意的幾個問題

第一，注意保持人民調(diào)解的自治性質(zhì)。

人民調(diào)解組織為當(dāng)事人提供了一個自主解決糾紛的平臺，并通過對糾紛的主動介入改變談判的力度，幫助當(dāng)事人消除協(xié)商過程中的各種障礙。在現(xiàn)代社會中，國家、社會、個人應(yīng)是相對分離又良性互動的關(guān)系，而相對獨立的社會組織是聯(lián)系政府和公眾的橋梁和紐帶。目前，我國市民社會發(fā)育尚不夠成熟，各種自治組織（包括基層社區(qū)自治、行業(yè)自治、業(yè)主自治等）還在發(fā)展過程中，其自治和自我管理能力相對較低。在此情形之下，由政府出面，積極推動人民調(diào)解的發(fā)展是必要的。但是，有必要將政府權(quán)力的滲透維持在合理的限度內(nèi)，避免人民調(diào)解的行政化傾向，以保持人民調(diào)解的自治性、靈活性。

第二，創(chuàng)造有利于人民調(diào)解組織發(fā)展的制度性環(huán)境。

社會治理意味著政府與社會組織分享社會治理權(quán)力。目前，針對不斷出現(xiàn)的社會組織，由于缺乏相應(yīng)制度規(guī)范，難以有效界定其在社會治理過程中的權(quán)利義務(wù)。要推進人民調(diào)解的職業(yè)化建設(shè)，亟待解決幾個問題：一是應(yīng)當(dāng)立法明確，對教育、環(huán)保、醫(yī)療、勞資等重要領(lǐng)域的人民調(diào)解活動，允許合規(guī)的社會組織可以介入；二是設(shè)置合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。社會組織數(shù)量眾多，是否只需經(jīng)民政部門注冊的組織，就可以從事人民調(diào)解活動？筆者認(rèn)為，社會組織的開展人民調(diào)解活動的適格性，應(yīng)當(dāng)取得司法行政機關(guān)的認(rèn)可。三是要設(shè)置合理的監(jiān)督機制，要進一步明確調(diào)解組織在調(diào)解活動中的權(quán)利義務(wù)，強化調(diào)解組織自我監(jiān)督、自我約束的機制，并建立第三方監(jiān)督機制。

綜上所述，人民調(diào)解專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展，對于司法行政機關(guān)和人民調(diào)解行業(yè)組織的職能提出了更高的要求。在目前的社會治理體系下，政府應(yīng)該充分發(fā)揮自身的主導(dǎo)功能，創(chuàng)設(shè)人民調(diào)解社會組織相互促進、融合而非強化相互抵觸的基本制度框架。開展人民調(diào)解活動的社會組織應(yīng)當(dāng)審慎地尋找與各種制度的契合點，尋求自主性的發(fā)展空間，逐步建立起“依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。

（劉琳青，閔行區(qū)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作辦公室主任。）