陳興林

創(chuàng)新社會治理促進社會和諧穩(wěn)定

陳興林

社會治理是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)所進行的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。貫徹落實中共黨的十八大和十八屆三中、四中全會關(guān)于“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會治理體制”的要求，對維護最廣大人民群眾的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序具有重大意義。筆者認(rèn)為，應(yīng)認(rèn)真分析目前社會領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，準(zhǔn)確理解和把握社會治理的基本現(xiàn)狀，探索創(chuàng)新社會治理方式，促進社會和諧穩(wěn)定，推動經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

一、社會治理創(chuàng)新是現(xiàn)階段發(fā)展形勢的必然要求

當(dāng)前我國正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會治理面臨著許多新情況和新問題：一是人民內(nèi)部矛盾易發(fā)多發(fā)。社會矛盾涉及各行業(yè)各階層，主要集中在農(nóng)村土地征收征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、國有企業(yè)改制、涉法涉訴等領(lǐng)域，因勞資糾紛、醫(yī)患糾紛、環(huán)境污染、非法集資、股市房市投資受損等引發(fā)的矛盾明顯增多。二是社會組織管理和服務(wù)問題突出。一方面，各類社會組織快速增多，截至2014年底，全國依法登記的社會組織54.7萬個，備案的城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織35.9萬個；另一方面，政社不分現(xiàn)象依然存在，社會組織發(fā)展培育不足，活力不強，作用發(fā)揮不夠。三是公共安全形勢嚴(yán)峻。安全生產(chǎn)事故時有發(fā)生，食品藥品安全問題時有出現(xiàn)，以報復(fù)社會為目的的惡性案件和極端事件有所增多。信息網(wǎng)絡(luò)管理任務(wù)日益繁重，我國有5.64億網(wǎng)民，4.2億手機上網(wǎng)用戶，是世界上互聯(lián)網(wǎng)使用人口最多的國家。與此同時，外部勢力千方百計進行滲透破壞活動，國家安全形勢面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國社會領(lǐng)域存在的問題，是經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段性特征的集中反映，使我國社會治理環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。

第一，從經(jīng)濟層面看，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷推進，大批人員需要下崗轉(zhuǎn)崗，以多種形式創(chuàng)業(yè)就業(yè)；隨著農(nóng)村生產(chǎn)力不斷發(fā)展，大批農(nóng)村富余勞動力需要轉(zhuǎn)移就業(yè)；地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距以及部分社會成員之間收入分配差距依然較大，統(tǒng)籌各方面利益難度增加；隨著多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，社會組織形式需要作出相應(yīng)變動；工業(yè)用地、城市用地需求激增，農(nóng)村土地征收征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷容易產(chǎn)生大量矛盾；長期存在的粗放型發(fā)展方式在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、產(chǎn)品質(zhì)量等方面引發(fā)不少社會問題。

第二，從社會層面看，機關(guān)和企事業(yè)單位等承擔(dān)的社會管理職能大部分已經(jīng)剝離出去，越來越多的人由“單位人”變成“社會人”。非公有制經(jīng)濟組織、社會組織快速發(fā)展，城鄉(xiāng)流動人口大量增加，新的社會階層不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、居住結(jié)構(gòu)等發(fā)生重大變化。

第三，從思想文化層面看，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增加。一方面，人們的公平意識、民主意識、權(quán)利意識、法治意識、監(jiān)督意識不斷增強。另一方面，部分社會成員思想道德失范，有些人世界觀、人生觀、價值觀發(fā)生扭曲。

第四，從社會治理工作層面看，一些部門和地方經(jīng)濟建設(shè)一手硬、社會治理一手軟問題仍然不同程度存在，面對新情況，過去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已經(jīng)難以完全適應(yīng)社會發(fā)展新形式的要求。

二、當(dāng)下社會治理方式存在的問題

近年來，我國各級政府普遍重視并采取多種措施加強社會治理取得了一定的成效。社會治理逐步受到重視并成為各級政府的重要職能，相關(guān)政策陸續(xù)出臺，社會治理方面的支出在政府財政支出中所占比重不斷提升，許多地方積極發(fā)展各類社會組織，注重增強基層自治功能，逐步提高社會自我管理和社會自治管理水平。各地普遍重視加強社會保障、就業(yè)、公共財政、公共服務(wù)等制度建設(shè)，民生得到了明顯改善。不少地方注重運用調(diào)節(jié)手段化解社會矛盾，創(chuàng)新聯(lián)動機制處理突發(fā)事件，構(gòu)建大防控格局維護社會治安，保持了社會大局穩(wěn)定。但是，現(xiàn)行社會治理方式還存在不少問題，主要表現(xiàn)在幾個方面。

第一，思想觀念與民眾期盼和社會發(fā)展存在一定甚至較大差距。如有的政府部門及其工作人員“官本位”“權(quán)力本位”“政府本位”等觀念仍較嚴(yán)重，不重視如何在管理中更好地服務(wù)公民、社會，而偏重于怎樣方便政府自上而下的實行控制，在一定程度上造成了對社會治理和公共服務(wù)的需求響應(yīng)慢、效果差、效率低、成本高的狀況。有的社會組織管理理念和方式的行政色彩明顯，有的基層組織自治意識不強，影響了社會自我管理和社會自治的成效。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變相對滯后社會治理體制存在一定缺陷。政府對微觀經(jīng)濟運行仍干預(yù)過多，社會治理和公共服務(wù)職能履行仍顯不足。同時，有的政府部門尚存在職責(zé)不清、結(jié)構(gòu)不順，協(xié)調(diào)不力、運行不暢，管理無序、效率不高等問題。

第三，社會治理工作機制不健全導(dǎo)致社會治理滯后。隨著社會轉(zhuǎn)型的推進、社會結(jié)構(gòu)的深刻變化和社會民主程度的日益提高，需要全面建立并逐步完善社會治理機制。但目前由于多種原因，新的機制如社會治理綜合決策與執(zhí)行、社會利益整合、社會保障、社會組織和社區(qū)建設(shè)與管理、危機應(yīng)急管理等機制，有的雖已建立但欠健全，有的尚處于探索構(gòu)建階段，以致社會治理力度不足，甚至存在一定“管理空白”。社會治理的缺失導(dǎo)致社會矛盾和利益沖突難以得到及時有效的防范和化解，在一定程度上影響了社會的穩(wěn)定與和諧。

第四，社會治理方式與手段比較單一效能難以發(fā)揮。如有的政府部門仍習(xí)慣于以行政手段為主進行社會治理，導(dǎo)致其社會治理活動突擊性、簡單化，缺乏有效性、規(guī)范性、系統(tǒng)性；有的管理人員執(zhí)法不當(dāng)，以強制性手段侵犯相對人利益，從而造成管理過程中與公民的沖突，降低社會對政府的信任度。社會治理模式的弊端不但不利于解決矛盾糾紛，在某些領(lǐng)域還導(dǎo)致矛盾糾紛的激化，帶來更大的社會沖突。

第五，社會組織和公眾參與社會治理不足尚未形成整體合力。近年來，各地在吸納社會組織參與社會治理方面做了一些有益的探索，截至2014年底，全國登記注冊的社會組織總量54.7萬個，其中社會團體28.9萬個，民辦非企業(yè)單位25.5萬個，基金會3549個?；鶎尤罕娮灾谓M織共計68.3萬個，其中，村委會58.9萬個，村民小組466.4萬個；居委會94620個。初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會組織體系；基層自治制度不斷深化，覆蓋群眾日益擴大。但由于有關(guān)法律法規(guī)不健全、制度不完善，部分組織行政色彩濃郁，成員素質(zhì)不高，參與社會治理的程度比較有限，效果不甚明顯。城鄉(xiāng)基層自治組織因擔(dān)負(fù)的行政事務(wù)重，加之自治意識不強，參與社會治理不足，公民因缺乏機制保障，參與立法和社會政策的制定較少，全社會沒有形成一個公開透明從而促進政府與公眾互信的良性機制。

三、對社會治理創(chuàng)新的幾點建議

社會治理是一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一個動態(tài)的發(fā)展過程，轉(zhuǎn)型期社會變革需要與之相適應(yīng)社會治理模式?；诳甲C和實證分析，對社會治理創(chuàng)新提出以下幾點建議。

第一，進一步創(chuàng)新社會治理理念。堅持以人為本，應(yīng)進一步明確政府及其工作人員的角色定位，即應(yīng)成為為公民和社會提供公共產(chǎn)品、保障公共安全、保護公共利益、維護社會公平的管理者、服務(wù)者，應(yīng)更加關(guān)注社會困難群體，體現(xiàn)社會主義人道主義和人文關(guān)懷，努力促進和實現(xiàn)成果共享，使構(gòu)成社會的各個階層及參與社會發(fā)展的不同群體，都能夠各盡其能、各得其所、共同發(fā)展。同時，應(yīng)最大程度地整合社會資源，充分整合各種社會力量，培育發(fā)展各類社會組織，共同參與社會治理。應(yīng)著力減少社會治理和發(fā)展的成本，通過制定和實施科學(xué)有效的社會政策，維護社會公平，實現(xiàn)社會公正，在更高層次上促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

第二，深化改革，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的多主體協(xié)作治理的新型社會治理格局。改革創(chuàng)新的重點應(yīng)為：進一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順部門之間關(guān)系，明確職責(zé)，充分發(fā)揮政府在社會治理中的主導(dǎo)作用；進一步發(fā)展和規(guī)范各類社會組織，發(fā)揮其在社會治理中的作用；進一步加強城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，切實提高社區(qū)服務(wù)和管理水平；更加注重公民文明素質(zhì)的培養(yǎng)，引導(dǎo)公民正確認(rèn)識和處理利益關(guān)系，提高公民參與社會治理的能力。

第三，創(chuàng)新社會治理方式。應(yīng)以確立“管理”與“服務(wù)”并重理念為基礎(chǔ)，積極創(chuàng)新社會治理方式，逐步實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃與政策引導(dǎo)、法律法規(guī)制約、利益調(diào)節(jié)、行政控制、輿論宣傳與思想道德教育等方式的有機結(jié)合，提升社會治理的綜合化、科學(xué)化水平。

第四，切實提高政府工作人員的社會治理能力。應(yīng)通過加強教育培訓(xùn)、實踐鍛煉、完善管理機制等途徑，切實提高政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會群體利益，發(fā)展社會事業(yè)，處理社會矛盾糾紛，運用多種手段進行社會引導(dǎo)等方面的能力，為加強社會治理、促進社會和諧提供有力的人才支持。

第五，建立健全社會治理的機制體系。應(yīng)著力建立健全以下機制。

一是社會治理綜合決策機制和執(zhí)行機制。構(gòu)建由政府部門、有關(guān)社會組織和利益群體參與的社會治理綜合決策機制，有利于滿足決策主體多元化和決策過程民主化、科學(xué)化的要求，使政府在社會政策、法規(guī)制定等方面符合社會公眾的整體利益，為實現(xiàn)社會治理的綜合治理奠定基礎(chǔ)，為推進依法加強社會治理提供依據(jù)。為此，應(yīng)進一步健全重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示與聽證、決策評估等制度，建立健全決策反饋糾偏機制和決策責(zé)任追究制度。完善社會治理和社會發(fā)展的執(zhí)行機制，即要求執(zhí)行主體能夠運用現(xiàn)代信息技術(shù)，收集有違政府公共管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和危害生態(tài)環(huán)境安全的相關(guān)信息，指揮調(diào)遣各方面的管理資源及時執(zhí)法，保證政府社會治理職能執(zhí)行到位，使各種違反社會治理政策法規(guī)的行為能夠得到及時、有效的懲處。這兩個層面的機制既要有所分工，又要密切配合，做到?jīng)Q策符合實際、利于執(zhí)行，執(zhí)行過程出現(xiàn)的新情況又能夠及時反饋到?jīng)Q策層。

二是社會利益整合機制。利益關(guān)系是一切社會關(guān)系的基礎(chǔ)。社會和諧，核心在于人們利益關(guān)系的和諧。建立健全社會利益整合機制，體現(xiàn)在四個方面：一是建立和完善公平的利益分配機制。在加快建立統(tǒng)一開放的市場經(jīng)濟體系，減少行政干預(yù)，打破壟斷，促進資源自由流動，使市場調(diào)節(jié)資源配置和利益分配功能得到有效發(fā)揮的同時，加強對收入分配的宏觀調(diào)節(jié)，促進各利益群體在利益分配上機會均等，逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、不同利益群體差距擴大的趨勢。二是建立和完善公正的利益約束機制。一方面，加強法制建設(shè)，防止在社會利益的獲取過程中出現(xiàn)權(quán)錢交易等非法行為，創(chuàng)造公平公正的競爭環(huán)境，減少社會利益的矛盾和沖突；另一方面，加強道德約束，進一步引導(dǎo)人們通過合法經(jīng)營和誠實勞動獲取利益，使人們在追求物質(zhì)利益的同時，發(fā)展精神上的健康需求。三是建立健全暢通的利益表達機制。首先，充分發(fā)揮各級人大、政協(xié)作為各階層利益表達的主渠道作用，建立制度平臺，積極發(fā)揮社團、行業(yè)組織、社會中介組織和城鄉(xiāng)基層自治組織表達各階層利益訴求的作用。其次，應(yīng)建立健全社會協(xié)商對話機制，發(fā)揮其表達民意、解釋政策、提供決策幫助的作用。應(yīng)擴大群眾利益訴求渠道，將傳統(tǒng)的來信來訪、來人來訪，進一步向來電來訪、網(wǎng)上來訪等渠道拓展；推進領(lǐng)導(dǎo)干部接訪制度化、下訪常態(tài)化；對群眾反映的問題，建立限時辦理制度，督促相關(guān)部門及時辦結(jié)。再次，應(yīng)建立規(guī)范利益表達方式的運作機制，支持合法的制度性表達，控制和疏導(dǎo)抗議性表達，防止和化解非制度性表達。四是建立健全利益矛盾調(diào)處機制。綜合運用法律、政策、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等方法，把人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機結(jié)合起來，通過健全矛盾發(fā)生前的超前聯(lián)動排查調(diào)處機制、矛盾發(fā)生時的合力化解機制、矛盾調(diào)處中的督查督辦工作機制和矛盾解決后的責(zé)任追究機制，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，化解不同矛盾糾紛，避免突發(fā)性群體事件的發(fā)生。

三是社會保障機制。應(yīng)加快完善社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系，著力保障困難群體——失業(yè)者、低收入者、殘疾人等的最低限度的日常生活，將進入城市生活的農(nóng)民工群體真正納入城市政府社會治理和公共服務(wù)的視野，加強其社會保障和權(quán)益維護工作。應(yīng)合理確定社會保障的標(biāo)準(zhǔn)和方式，積極擴大城鄉(xiāng)社會保障覆蓋面，優(yōu)化社會保障基金的統(tǒng)籌和管理，打造新的社會保障服務(wù)平臺，拓寬社會保障的內(nèi)涵，加大對有勞動能力的貧困人群進行就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)扶持的力度等。

四是社會組織和社區(qū)建設(shè)與管理機制。各類社會組織如學(xué)會、協(xié)會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等社會中介組織，既是社會治理的對象，更是參與社會治理發(fā)揮協(xié)同作用的主體。建立健全社會組織建設(shè)機制：一是要注重制度規(guī)范，在國家相關(guān)法律及配套政策出臺、修訂完善之前，根據(jù)地方實際，制定社會組織登記管理和培育發(fā)展的地方性規(guī)章，以促進其健康發(fā)展。二是要進一步實行放權(quán)，實現(xiàn)社會組織由“官辦”向“民辦”的轉(zhuǎn)變。三是要加大政府的支持力度，集中有限資源，對公益性、互助性、專業(yè)服務(wù)類的社會組織予以重點扶持。四是要指導(dǎo)、幫助、監(jiān)督社會組織建立健全各項規(guī)章制度，加強自身建設(shè)，提高組織持續(xù)發(fā)展能力。應(yīng)將黨建工作覆蓋到各種社會組織，通過單獨組建、聯(lián)合組建或設(shè)立兼職黨建聯(lián)絡(luò)員等途徑，落實黨建工作責(zé)任制，以黨建促進和保障其順利發(fā)展，發(fā)揮其在社會治理和公共服務(wù)中的積極作用。五是要建立健全社區(qū)建設(shè)機制，進一步理順社區(qū)內(nèi)不同組織機構(gòu)間的相互關(guān)系，逐步改變社區(qū)縱向管理模式，建立職責(zé)明確、分工合理的扁平化社區(qū)管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；進一步強化社區(qū)自治功能，合理界定社區(qū)居委會職責(zé)，使居委會擺脫行政化束縛，減輕負(fù)擔(dān)，切實發(fā)揮居民自我服務(wù)、自我管理和自我監(jiān)督的作用；切實實行“權(quán)隨責(zé)走”“費隨事轉(zhuǎn)”，對基層政府轉(zhuǎn)移延伸給社區(qū)的有關(guān)工作進行合理分類和規(guī)范，確需社區(qū)協(xié)助完成的工作，按照工作量向社區(qū)轉(zhuǎn)入必要的人員和經(jīng)費。

五是危機應(yīng)急管理機制。由社會安全、食品安全、自然災(zāi)害、環(huán)境等突發(fā)性事件引發(fā)的社會風(fēng)險危機，對公共利益構(gòu)成較大甚至嚴(yán)重的危害，必須構(gòu)建有效的機制予以應(yīng)對。應(yīng)建立社會運行狀況的監(jiān)測體系及危機預(yù)警系統(tǒng)，加強對社會建設(shè)和社會治理有關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)測，對可能出現(xiàn)的問題和危機提前預(yù)判，完善信息發(fā)布制度，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制以及善后恢復(fù)的保險機制，切實提高政府應(yīng)急管理的科學(xué)性、針對性和有效性?！?/p>

（陳興林，重慶市江北區(qū)人民法院研究室主任，一級法官；江北區(qū)政協(xié)委員；民革重慶江北區(qū)副主委，民革重慶市社法委委員。）