祁全明

（西北民族大學(xué)法學(xué)院 甘肅 蘭州 730030）

一、基本概念

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地的一種，與農(nóng)村的宅基地、公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地共同構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地的范圍，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的分類

1.經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的存量集體建設(shè)用地；2.符合規(guī)劃，辦理農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)用審批的新增集體建設(shè)用地。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍

1.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企業(yè)使用屬于本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地；2.村辦企業(yè)使用屬于本村農(nóng)民集體所有的土地；3.村民組辦企業(yè)使用屬于本村民組農(nóng)民集體所有的土地；4.農(nóng)民個(gè)體、農(nóng)民集資聯(lián)辦企業(yè)以及農(nóng)民集體與其他單位和個(gè)人聯(lián)辦的企業(yè)使用所在農(nóng)民集體組織所有的土地。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)的主體

主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體。一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，二是村農(nóng)民集體，三是村民小組。

但是目前農(nóng)村中存在著“集體組織缺位”的現(xiàn)象，就是原來法律規(guī)定的各種農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織基本不存在了，被村民委員會(huì)或者被農(nóng)業(yè)公司、合作社等替代了。村民委員會(huì)是個(gè)政治組織，不是經(jīng)濟(jì)組織，但是在大多數(shù)農(nóng)村尤其是西部農(nóng)村，村民委員會(huì)都取代了法律意義上的“集體經(jīng)濟(jì)組織”，法律意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織在這些地區(qū)不是名存實(shí)亡，而是完全消失了。其中最典型的，就是集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，現(xiàn)在已經(jīng)由村民委員會(huì)享有和行使。直接和村民訂立承包合同的，就是村民委員會(huì)，而不是“集體經(jīng)濟(jì)組織”。但是地方政府和管理層普遍認(rèn)為村民委員會(huì)就是集體了。其實(shí)從法律角度來看，村民委員會(huì)不是集體。

二、確權(quán)原則

鑒于國(guó)土資源管理工作在建國(guó)后處于逐步規(guī)范的過程，大量集體建設(shè)用地是在不同時(shí)期和不同政策背景下形成的，為完成好當(dāng)前的土地確權(quán)，需要堅(jiān)持如下幾個(gè)基本原則。

第一，堅(jiān)持實(shí)體與程序并重。在確權(quán)過程中，不僅要依據(jù)現(xiàn)有實(shí)體法律法規(guī)進(jìn)行各項(xiàng)土地權(quán)屬的確定，還要堅(jiān)持基本的程序正義。由于我國(guó)土地問題的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，使得確權(quán)本身面臨著巨大的調(diào)查取證等工作，在此過程中，堅(jiān)持程序正義既是土地確權(quán)工作本身的需要，也是防止在確權(quán)過程中行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力和充分尊重當(dāng)事人的基本要求。

第二，堅(jiān)持歷史和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的原則。建國(guó)以來我國(guó)共進(jìn)行過四次土地確權(quán)，分別是1951 年的土地改革、上世紀(jì)80 年代中期的宅基地確權(quán)和90年代早期的確權(quán)和2010 年開始的這次確權(quán)。在歷次確權(quán)過程中，都相應(yīng)地頒布了一些法律法規(guī)和政策，再加上我國(guó)地域遼闊，各地農(nóng)村土地實(shí)際情況差別很大，操作過程也不能整齊劃一，造成了很多歷史遺留問題。因此，在此次確權(quán)過程中，應(yīng)該對(duì)歷史遺留的土地權(quán)屬問題，只要符合當(dāng)時(shí)規(guī)定的歷史事實(shí)，不能輕易地改動(dòng)和否定；對(duì)現(xiàn)在實(shí)際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對(duì)待。在確權(quán)時(shí)要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持歷史與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合、原則性和靈活性相結(jié)合。

第三，有利于保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的原則。土地確權(quán)雖然是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即人民政府依照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行認(rèn)定的行政行為，但是最終權(quán)利的歸屬是農(nóng)民自己，土地權(quán)利的確認(rèn)關(guān)系到農(nóng)民自己的生活、生存乃至生命。因此在確權(quán)過程中要充分保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，不僅要尊重農(nóng)民作為土地權(quán)利享有者的主體地位，還要按照法定程序進(jìn)行調(diào)查、審核，切實(shí)做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確，登記資料記載和證書填寫無誤，發(fā)證及時(shí)，能夠真正通過確權(quán)來保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

第四，堅(jiān)持農(nóng)村生產(chǎn)生活的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展的原則。確權(quán)作為政府的行政確認(rèn)行為，不能以政府行為干擾甚至破壞正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和農(nóng)民的正常生活，不能影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。這就要求在確權(quán)過程中要尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律和農(nóng)民生活習(xí)慣，既要使土地權(quán)利盡快準(zhǔn)確地確定權(quán)利歸屬，又要使農(nóng)村社會(huì)能通過土地確權(quán)得到更快的發(fā)展。

三、確權(quán)的實(shí)體法依據(jù)

1995 年實(shí)施的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》目前應(yīng)該還是土地行政確權(quán)的實(shí)體法規(guī)?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》從第十九條到第二十五條對(duì)集體土地所有權(quán)作了詳細(xì)規(guī)定，確定了土地確權(quán)的時(shí)間點(diǎn)，即1962 年9 月《六十條》頒布之前、《六十條》公布起至1982 年國(guó)務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》發(fā)布時(shí)、1982 年國(guó)務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》發(fā)布時(shí)起至1987年《土地管理法》開始施行時(shí)。規(guī)定中規(guī)定：“土地改革時(shí)分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有證的土地，屬于農(nóng)民集體所有?！绷硗獾诙畻l規(guī)定“村農(nóng)民集體所有的土地，按目前該村農(nóng)民集體實(shí)際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)”。第二十一條規(guī)定“農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有；連續(xù)使用不滿二十年，或者雖滿二十年但在二十年期滿之前所枉者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的，由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)”。以上的規(guī)定從硬性的角度提出了土地確權(quán)的評(píng)判依據(jù)。

四、確權(quán)的程序法依據(jù)

2003 年03 月01 日實(shí)施的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》實(shí)際上就起到了行政確權(quán)工作中“程序法”的作用。該規(guī)定第十七條規(guī)定“承辦人在調(diào)查處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議過程中，可以向有關(guān)單位或者個(gè)人調(diào)查取證。被調(diào)查的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)協(xié)助，并如實(shí)提供有關(guān)證明材料?！钡谑藯l規(guī)定“在調(diào)查處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議過程中，國(guó)土資源行政主管部門認(rèn)為有必要對(duì)爭(zhēng)議的土地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人及有關(guān)人員到現(xiàn)場(chǎng)。必要時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)部門派人協(xié)助調(diào)查”。第十九條又明確規(guī)定“土地權(quán)屬爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人對(duì)各自提出的事實(shí)和理由負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向負(fù)責(zé)調(diào)查處理的國(guó)土資源行政主管部門提供有關(guān)證據(jù)材料”。第二十條規(guī)定“國(guó)土資源行政主管部門在調(diào)查處理爭(zhēng)議案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查雙方當(dāng)事人提供的下列證據(jù)材料：一、人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證；二、人民政府或者主管部門批準(zhǔn)征用、劃撥、出讓土地或者以其他方式批準(zhǔn)使用土地的文件；三、爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人依法達(dá)成的書面協(xié)議；四、人民政府或者司法機(jī)關(guān)處理爭(zhēng)議的文件或者附圖；五、其他有關(guān)證明文件?！钡诙粭l中規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)材料，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)?！痹诖_權(quán)過程中，應(yīng)該充分的聽取爭(zhēng)議雙方的主張，收驗(yàn)各方的證據(jù)，必要時(shí)安排聽證會(huì)，通過這些工作做出初步審查證據(jù)原則和繼續(xù)調(diào)查方案，然后再結(jié)合實(shí)際的情況主動(dòng)的進(jìn)行核實(shí)和調(diào)查補(bǔ)充。

總之，土地確權(quán)關(guān)系到農(nóng)民自身權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展，應(yīng)該堅(jiān)持“尊重事實(shí)、尊重歷史”的原則，準(zhǔn)確的認(rèn)定土地使用的歷史變遷情況，加之客觀書證和其他各種證據(jù)的證明，復(fù)雜的土地使用狀況才可能客觀再現(xiàn)，法律法規(guī)的準(zhǔn)繩作用才能充分發(fā)揮。另外，農(nóng)民的土地糾紛往往也是社會(huì)安定的隱患，所以把握事實(shí)的認(rèn)定，用充分的法律法規(guī)作為確權(quán)的依據(jù)，才可能使土地權(quán)利名實(shí)結(jié)合，真正達(dá)到土地確權(quán)的目的和效果。