劉志峰

(山東省水利工程管理局，山東濟(jì)南 250014)

山東省河道采砂管理工作實(shí)踐及探索

劉志峰

(山東省水利工程管理局，山東濟(jì)南 250014)

對山東省河道采砂管理工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，并對存在的法規(guī)不完善、管理體制機(jī)制不順暢、監(jiān)管能力不足等問題提出了對策建議，對進(jìn)一步做好河道采砂管理工作具有重要意義。

河道;采砂;管理;山東省

1 前 言

山東省河砂資源豐富，主要分布于魯中南和魯東地區(qū)的山區(qū)河道，比較集中地分布于沂河、沭河、大汶河、濰河、泗河和大沽河等河道。此外，一些水庫的河砂儲量也十分豐富，可達(dá)百萬m3以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省河砂儲量約9億多m3，其中可采量約4億多m3，泰安、臨沂、濰坊、煙臺、日照、濟(jì)寧、青島、萊蕪等市河砂比較富集，尤以泰安、臨沂和濰坊三市最多，儲量分別達(dá)3.2億m3、1.6億m3和1.3億m3。

河道采砂事關(guān)河勢穩(wěn)定、防洪安全和沿岸工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活設(shè)施的安全，直接影響沿岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系廣大人民群眾的根本利益。近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建筑市場對砂石資源的需求量越來越大。對此，山東省各級水行政主管部門把河道采砂管理工作作為保障防洪安全和生態(tài)安全，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的大事來抓，認(rèn)真履行水行政主管部門職責(zé)，加強(qiáng)規(guī)劃，創(chuàng)新舉措，規(guī)范秩序，綜合施治，齊抓共管，取得了明顯成效。

2 河道采砂管理工作實(shí)踐

2.1 嚴(yán)格規(guī)劃與計(jì)劃管理

a.扎實(shí)做好河道采砂規(guī)劃編制工作。河砂資源屬于不可再生的稀缺資源，開采速度遠(yuǎn)快于生成速度，做好采砂規(guī)劃，直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。山東省各級水行政主管部門十分重視河道采砂規(guī)劃編制，省水利廳早在2006年3月就下發(fā)了《山東省河道采砂規(guī)劃編制指導(dǎo)綱要》，2008年10月轉(zhuǎn)發(fā)了水利部

頒布的《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》，明確了編制標(biāo)準(zhǔn)，并對編制工作進(jìn)行了具體部署。目前，全省規(guī)劃河道長度達(dá)561.3km，規(guī)劃開采區(qū)113個，規(guī)劃控制開采總量7025.7萬m3。

b.嚴(yán)格河道采砂年度計(jì)劃管理。按照已批準(zhǔn)的河道采砂管理規(guī)劃，結(jié)合河道現(xiàn)狀和砂石年度需求情況，在保障河道防洪安全、工程安全和生態(tài)安全的前提下，合理制定年度采砂實(shí)施方案。年度采砂實(shí)施方案是以砂場為單位組織編制，主要內(nèi)容包括擬采砂地點(diǎn)(砂場)、開采期、開采方式、開采范圍、開采量等，并附相關(guān)圖示。各縣(市、區(qū))年度采砂實(shí)施方案報(bào)經(jīng)設(shè)區(qū)市水行政主管部門審核后組織實(shí)施。各設(shè)區(qū)市根據(jù)河道采砂規(guī)劃和年度實(shí)施方案，按照保證河道安全和合理利用砂資源的原則，統(tǒng)一審批轄區(qū)內(nèi)擬開采砂場數(shù)量和開采量。

2.2 積極探索管理模式

山東省各有關(guān)市堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，采取多種形式，探索形成了行之有效的河道采砂管理模式。

a.“政府主導(dǎo)、部門參與”模式。即以市縣政府直接管理，由水利、國土、公安、財(cái)政、稅務(wù)、林業(yè)等有關(guān)部門參與，組建政府采砂管理辦公室，統(tǒng)一負(fù)責(zé)市縣采砂的審批、監(jiān)督及稅費(fèi)征收，規(guī)范采砂秩序。臨沂市的沂水、平邑、蒙陰、沂南縣市等即采用該模式。

b.“政府授權(quán)、水利管理”模式。明確水利部門及其河道管理機(jī)構(gòu)是河道采砂管理主體，受政府委托行使河砂資源的綜合管理權(quán)，負(fù)責(zé)河砂開采、運(yùn)銷和儲存的監(jiān)督管理。泰安市及各縣專門成立河道管理局，強(qiáng)化河道采砂集中管理，實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃定點(diǎn)、統(tǒng)一出讓發(fā)證、統(tǒng)一稽查票據(jù)、統(tǒng)一征收稅費(fèi)、統(tǒng)一解繳分成、統(tǒng)一稽查監(jiān)管”的“六統(tǒng)一”管理，實(shí)現(xiàn)了“禁得住、管得死、收益高、不出事”的管理目標(biāo)。

c.“水利牽頭、部門協(xié)作”模式。以水利部門牽頭管理，水利與國土、交通等部門按照職責(zé)權(quán)限分別進(jìn)行審批和收費(fèi)，各部門職責(zé)分工明確，相互配合，共同管理河道采砂。其他市、縣大部分采用這種模式。

d.“流域管理、部門配合”模式。在沂、沭河及南

四湖河道采砂管理中，山東省地方有關(guān)部門，積極配合

淮委管理單位管好河道采砂。

2.3 強(qiáng)化采砂安全管理

加強(qiáng)安全管理是河道采砂管理工作的重要前提。

a.嚴(yán)格實(shí)施采砂許可。根據(jù)采砂規(guī)劃，明確開采的時間、范圍和采砂量。對于河道采砂，切實(shí)落實(shí)主汛期安全度汛措施，嚴(yán)格禁止主汛期采砂，避免影響河道行洪。對于水庫采砂，2011年7月和2013年9月分別下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)水庫管理和保護(hù)范圍內(nèi)有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于嚴(yán)禁在水庫管護(hù)范圍內(nèi)從事采砂活動的通知》，嚴(yán)禁水庫采砂許可，水庫若需清淤必須經(jīng)過嚴(yán)格審批。2003年以來，山東省共頒發(fā)河道采砂許可證近1400份，許可采砂總量6000多萬方，有效規(guī)范了采砂行為。

b.落實(shí)河道采砂安全管理責(zé)任制。逐河逐段逐級落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，明確責(zé)任人，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。濟(jì)寧等市建立了政府行政首長負(fù)責(zé)制，對管理不到位、造成影響河道度汛安全或出現(xiàn)重大安全事故的，依法追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

c.加強(qiáng)采砂安全檢查。每年防汛檢查、安全生產(chǎn)大檢查，都將河道采砂安全作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，省市還每年組織開展河道采砂專項(xiàng)檢查活動。2013年，更是結(jié)合水利部河湖執(zhí)法大檢查活動，對全省所有河道采砂情況進(jìn)行了全面排查，共清理非法采砂船1154艘，取締非法采砂碼頭140處。同時，加大日常巡查力度，采取水陸巡查相結(jié)合、明查暗訪與蹲點(diǎn)守候相結(jié)合，對違反采砂管理規(guī)定、影響河道安全的行為，及時提出整改意見，責(zé)令限期進(jìn)行整改，有效地保障了河道行洪和水利工程安全。

2.4 依法開展綜合整治

近年來，山東省從制度、隊(duì)伍、設(shè)施和執(zhí)法等多方面入手，建立多管齊下、多措并舉的綜合整治機(jī)制，嚴(yán)厲打擊盜采濫挖等非法采砂行為，有效地維護(hù)了采砂區(qū)水事秩序和社會穩(wěn)定。

a.建立健全規(guī)章制度。制定出臺了《山東省河道采砂收費(fèi)細(xì)則》，重點(diǎn)涉砂市也分別出臺了河道采砂管

理辦法等規(guī)范性文件，全省重要采砂河道基本做到了“一河一辦法”，確保綜合整治有法可依、有章可循。

b.加強(qiáng)采砂管理隊(duì)伍和設(shè)施建設(shè)。通過建立專管機(jī)構(gòu)，配齊配強(qiáng)管理人員，裝備現(xiàn)代化監(jiān)管設(shè)施，增強(qiáng)了河道采砂管理能力和水平。泰安市、縣、鄉(xiāng)三級建立起370多人的采砂管理隊(duì)伍，濟(jì)寧市在泗河沿線采砂站點(diǎn)全部安裝了攝像頭，實(shí)行24h實(shí)時監(jiān)控，同時配備交通、通訊、GPS定位等設(shè)備，為綜合整治提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。

c.依法開展河道采砂專項(xiàng)整治行動。近年來，全省有關(guān)部門共下達(dá)各類涉砂執(zhí)法文書2600多份，對130多人分別采取了強(qiáng)制措施，依法懲處1000多人，鄆城縣向陽河劉莊閘段河堤非法取土以及滕州市顧嶺沙場、邱石沙場違法采砂等案件得到依法查處，有力地震懾了違法采砂行為。

d.建立邊界河道采砂管理工作聯(lián)席會議制度。為了加強(qiáng)邊界河道采砂和執(zhí)法工作協(xié)調(diào)配合、信息溝通、聯(lián)合執(zhí)法，山東省建立了邊界河道采砂管理工作聯(lián)席會議制度，為邊界河道采砂管理和執(zhí)法工作提供了機(jī)制保障和有力支持。

3 河道采砂管理中存在的問題及相關(guān)建議

3.1 進(jìn)一步完善河道采砂管理法規(guī)體系

《中華人民共和國水法》規(guī)定，國家實(shí)行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實(shí)施辦法，由國務(wù)院規(guī)定，但至今國家尚未制定出臺《河道采砂許可制度實(shí)施辦法》。受多種因素制約，山東省擬制定的《河道采砂管理辦法》也尚未出臺。目前，河道采砂管理尚缺乏效率等級高、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)。采砂執(zhí)法手段缺少法律支持，采砂執(zhí)法中扣船、炸船、罰沒和人員入罪等很難實(shí)施，非法采砂的違法成本低，執(zhí)法難度大。下一步，應(yīng)加強(qiáng)河道采砂管理立法工作，并出臺相應(yīng)配套政策措施，進(jìn)一步完善河道采砂管理法規(guī)體系，為河道采砂管理工作提供強(qiáng)有力的法律支持。

3.2 進(jìn)一步理順河道采砂管理體制機(jī)制

目前河道采砂管理涉及水利、國土等多個部門。河道采砂許可環(huán)節(jié)涉及水利部門的河道采砂許可和國土部門的采礦許可，監(jiān)管環(huán)節(jié)涉及水利、國土、公安等部門，目前缺少統(tǒng)一的河道采砂管理辦法，部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制尚未建立。同一事項(xiàng)，多頭審批、發(fā)證和收費(fèi)，往往出現(xiàn)只收費(fèi)、不監(jiān)管的情況，這是目前多數(shù)地方河道采砂管理體制機(jī)制不夠順暢的根本原因。下一步，應(yīng)按照十八屆三中全會簡化審批程序和加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管的精神，推行河砂資源管理的一部門管理和“一證一費(fèi)”的審批收費(fèi)管理體制，使審批權(quán)與安全監(jiān)管職責(zé)相匹配，既能落實(shí)河道防洪安全監(jiān)管職責(zé)，又確保了國家對資源的權(quán)屬管理。

3.3 進(jìn)一步提升河道采砂監(jiān)管能力

河道采砂安全影響主要在河道，日常監(jiān)管任務(wù)主要在水行政主管部門。但目前全省河道及采砂管理存在人員數(shù)量少、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足、技術(shù)手段落后等問題。河道采砂監(jiān)管的手段還主要依靠日常巡查，沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋和全天候監(jiān)管，在偏遠(yuǎn)河段或非巡查時段，非法采砂隨時有可乘之機(jī)。下一步，應(yīng)加大對河道工程管理和水利執(zhí)法方面的投入力度，充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍，完善監(jiān)管設(shè)施、設(shè)備，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)一步提升河道采砂監(jiān)管能力，促進(jìn)山東省河道采砂管理工作再上新臺階。

4 總結(jié)

山東省各級水行政主管部門對全省河道采砂實(shí)施依法管理，做了大量富有成效的探索工作，取得了一些成績，但是目前仍然存在采砂管理法規(guī)不完善、管理體制機(jī)制不順暢、監(jiān)管能力不足等問題亟待解決。今后，要學(xué)習(xí)長江水利委員會以及江蘇省等兄弟省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷加大整治力度，進(jìn)一步促進(jìn)河道采砂管理依法有序開展，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。

［1］吳志廣，馬水山．長江河道采砂管理的實(shí)踐與對策建議［J］．中國水利，2006(6)．

［2］王金生．淺議河道采砂管理體制［J］．中國水利，2012 (20)．

［3］侯良澤．河道采砂管理工作存在的問題及對策［J］．中國水利，2011(10)．

River channel sand mining management work practice and exploration in Shandong Province

LIU Zhifeng
(Shandong Water Conservancy Project Administration，Jinan 250014，China)

The practice of river channel sand mining management work in Shandong is summarized．Countermeasures and suggestions are proposed aiming at imperfect laws，poor management system and institution，insufficient supervision ability and other problems．The paper has important significance for further doing well in river channel sand mining management．

river channel;sand mining;management;Shandong Province

TV212.5+2

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1005-4774(2015)06-0061-03