■ 李路曲 張飛龍／文

當(dāng)前新加坡人均GDP已達(dá)5.5萬(wàn)美元，超過(guò)很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家，是后發(fā)展國(guó)家中最早進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列的。圖為2013年8月9日新加坡國(guó)父李光耀和大家一起在新加坡國(guó)慶游行慶典上揮舞閃光棒。

美國(guó)學(xué)者弗朗西斯·福山從分析西方殖民主義之后非西方國(guó)家國(guó)家能力低下的原因入手，提出一個(gè)秩序良好的社會(huì)需要具備強(qiáng)政府、法治和民主問(wèn)責(zé)三個(gè)基本要素。在福山看來(lái)，政治發(fā)展順序非常重要，在進(jìn)入現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之后，應(yīng)首先建立強(qiáng)勢(shì)政府而非民主制度，在尚未建立有效統(tǒng)治能力之前就推行民主化的政府無(wú)一例外會(huì)遭受失敗，在此之后才能有民主問(wèn)責(zé)。其實(shí)福山的這一觀點(diǎn)很大程度上已為后發(fā)展國(guó)家尤其是新加坡的政治發(fā)展所印證。

新加坡是一種強(qiáng)國(guó)家治理模式，一黨長(zhǎng)期執(zhí)政，以現(xiàn)代法治來(lái)維持政治秩序，政府高效而廉潔，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中起著重要作用，但政府的規(guī)模并不大，并發(fā)展了與多元化經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)的民主政治。當(dāng)前新加坡人均GDP已達(dá)5.5萬(wàn)美元，超過(guò)很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家，是后發(fā)展國(guó)家中最早進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列的。

強(qiáng)政府與小政府

新加坡是一個(gè)面積僅有718.3平方公里，常住人口約550萬(wàn)的城市國(guó)家。但是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在人口規(guī)模和地域面積與之相當(dāng)?shù)闹袊?guó)城市中，政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模要比新加坡大得多。新加坡只設(shè)有中央政府，沒(méi)有地方政府，是一級(jí)政府的行政組織構(gòu)造，其中內(nèi)閣各部16個(gè)，法定機(jī)構(gòu)40個(gè)左右，這其中還有近20個(gè)相當(dāng)于中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)。以與新加坡城市面積和城市居民規(guī)模相當(dāng)?shù)闹袊?guó)省會(huì)城市和計(jì)劃單列市為例，中國(guó)是市—區(qū)—街道三級(jí)政府結(jié)構(gòu)，不但市一級(jí)政府設(shè)有直屬的政府分支機(jī)構(gòu)——局、委、辦，而且還有區(qū)一級(jí)政府及其分支機(jī)構(gòu)——局、委、辦。中國(guó)省會(huì)城市平均人口約為654萬(wàn)人，較大城市下轄的區(qū)平均人口約為117萬(wàn)，省會(huì)城市人口規(guī)模與新加坡幾乎沒(méi)有什么差距。因?yàn)樾录悠碌牧鲃?dòng)人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于中國(guó)的省會(huì)城市，但中國(guó)省會(huì)城市的政府行政機(jī)構(gòu)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于新加坡，市一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)平均約有60個(gè)左右，此外每個(gè)區(qū)政府的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置平均也達(dá)到近42個(gè)，加上每個(gè)省會(huì)城市平均8個(gè)區(qū)，這樣一來(lái)，中國(guó)省會(huì)城市的政府機(jī)構(gòu)比新加坡要多5倍以上。這還沒(méi)有把街道一級(jí)行政組織和黨的專職機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)進(jìn)去(新加坡除黨的中央總部外，沒(méi)有專設(shè)的黨的分支機(jī)構(gòu))。

新加坡政府的行政層級(jí)少，機(jī)構(gòu)規(guī)模小，這使得政治輸出和輸入直接而通暢，較少會(huì)產(chǎn)生政策扭曲的現(xiàn)象，因此政府的治理工作就相對(duì)簡(jiǎn)單。而中國(guó)省會(huì)城市政府的層級(jí)和機(jī)構(gòu)都人為地增加了，政府規(guī)模過(guò)于龐大，這使得政治輸出和輸入呈現(xiàn)出間接性和重復(fù)性，受到多重干擾，從而導(dǎo)致政策扭曲和行政效率低下。從新加坡的情況來(lái)看，保持一個(gè)主導(dǎo)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)政府并不一定要保留龐大的政府機(jī)構(gòu)。

雖然中新兩國(guó)都是一種強(qiáng)政府體制，但是與新加坡這樣的現(xiàn)代化城市相比，作為中國(guó)城市治理主體的政府機(jī)構(gòu)顯得頗為臃腫龐雜、職責(zé)不清和人浮于事。多設(shè)置一個(gè)政府分支機(jī)構(gòu)就要多分得一份權(quán)力，權(quán)力過(guò)小它就會(huì)去爭(zhēng)取權(quán)力，同時(shí)這也會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的功能和權(quán)力重疊，降低政府效率。權(quán)力的運(yùn)作是依托于成本的支撐，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的增加，必然會(huì)因之而增加相應(yīng)的職位，這就需要依靠更多的稅收來(lái)支付行政成本。更嚴(yán)重的是，為了維護(hù)自身的利益，官僚機(jī)構(gòu)本身會(huì)形成一種利益集團(tuán)，通過(guò)各種方式和渠道維護(hù)、鞏固和擴(kuò)展自身利益，阻礙改革的順利推進(jìn)?！斑^(guò)大的政府權(quán)力會(huì)過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)，這是阻礙改革的重要因素?！?/p>

進(jìn)行合理的制度和功能設(shè)計(jì)是保證政府有效治理的重要前提。在制度和功能設(shè)計(jì)上，新加坡政府分為兩類：一類是國(guó)家行政機(jī)構(gòu), 即16個(gè)部；另一類是法定局，隸屬于某一個(gè)部。法定機(jī)構(gòu)以經(jīng)營(yíng)為主,同時(shí)承擔(dān)著一定的政府和行業(yè)管理職能,它們?cè)诜煞秶鷥?nèi)擁有較大的自主權(quán)。我們可以新加坡的住屋發(fā)展局和人民協(xié)會(huì)為例。前者因新加坡較好地解決了民眾的住房問(wèn)題而聞名于世。它承擔(dān)著改善民眾住房的任務(wù)，一方面享受政府或國(guó)家法令提供的優(yōu)惠政策，另一方面引入市場(chǎng)機(jī)制，在政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合下，不但加速推動(dòng)了住房建設(shè)，而且使其因市場(chǎng)機(jī)制的引入有較充足的資金保證。人民協(xié)會(huì)是政府管理社會(huì)基層組織的機(jī)構(gòu)，負(fù)有一定的行政職能；但是它不是進(jìn)行全面的行政管理，而是對(duì)基層社會(huì)組織進(jìn)行指導(dǎo)，促進(jìn)它們發(fā)揮一定的自治性，履行一定的治理社會(huì)的職能。由此看來(lái)，法定機(jī)構(gòu)這種半政府性半企業(yè)或半社會(huì)性的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)際上在相當(dāng)程度上是把在中央集權(quán)體制下本該由政府掌握的一些權(quán)力和職能讓渡給了市場(chǎng)或社會(huì)。兩者都較好地體現(xiàn)了在政府主導(dǎo)下政府與市場(chǎng)或社會(huì)的有效結(jié)合。從新加坡的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，簡(jiǎn)政放權(quán)是要把保持政府的主導(dǎo)作用與處理好政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系結(jié)合起來(lái)，它并不意味要放棄政府的主導(dǎo)作用。

政府主導(dǎo)與“互賴式治理”

新加坡的政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單而高效，與它充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用不無(wú)關(guān)系。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)多元化的發(fā)展，新加坡政府提出了政府與社會(huì)組織進(jìn)行“互賴式治理”的方針，以建構(gòu)政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系，改革傳統(tǒng)的由政府單獨(dú)治理的方式。由此，新加坡政府對(duì)社會(huì)組織越來(lái)越持開(kāi)放的態(tài)度，大力培育和創(chuàng)建社團(tuán)組織，以實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的“互賴式治理”。

新加坡社會(huì)組織的發(fā)展通常有兩種方式。一種是由政府自上而下創(chuàng)建的，這種是半政府半民間性質(zhì)的，如人民協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的居民委員會(huì)，還有早期的民眾聯(lián)絡(luò)所等。它的功能是貫徹政府的方針，組織民眾活動(dòng)，溝通民眾與政府之間的聯(lián)系。由于這種社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)成員并不是專職的，因此，他們并不總是政府的代言人，而在很大程度上是民眾與政府溝通的橋梁。政府對(duì)這種社團(tuán)組織給予一定的資金和人才支持，也適度干預(yù)其人事安排。以新加坡最大的三個(gè)社會(huì)組織為例，人民協(xié)會(huì)是法定機(jī)構(gòu)，公民咨詢委員會(huì)和民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會(huì)由政府早年創(chuàng)建，居民委員會(huì)則是在政府的鼓勵(lì)下創(chuàng)建的。這些社會(huì)組織遍布新加坡城市基層社區(qū)，在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著巨大的作用。應(yīng)該說(shuō)，這類社會(huì)組織的特點(diǎn)就是它的半政府性和半民間性，它不像多數(shù)強(qiáng)政府或威權(quán)主義國(guó)家那樣，完全由政府來(lái)控制社會(huì)組織，而是有其民間特性，即民眾可以在相當(dāng)程度上決定這些組織的作用。

社會(huì)組織建立的另一種方式是自下而上的，也即由民間自發(fā)組織的。近十幾年來(lái)，新加坡的非政府組織有很大的發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，企業(yè)和企業(yè)組織的自由度很大。在近年來(lái)的多次國(guó)際經(jīng)濟(jì)自由度排名中，新加坡都位列世界第二名。社會(huì)組織積極發(fā)揮作用，不僅調(diào)動(dòng)了它們的積極性，也彌補(bǔ)了政府的不足，尤其是社會(huì)組織多是根據(jù)社會(huì)的需要運(yùn)作的，不會(huì)產(chǎn)生不必要的浪費(fèi)。

在社會(huì)組織的發(fā)展過(guò)程中，政府的作用不可低估，這是保證其有序發(fā)展的重要前提。一般來(lái)說(shuō)，威權(quán)主義國(guó)家都是一種強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，社會(huì)組織的發(fā)展受到諸多限制，這就導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)之間的相互疏離和不信任，導(dǎo)致二者無(wú)法協(xié)作開(kāi)展“互賴式治理”。這在傳統(tǒng)的體制中有其合理性，但在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)多元化發(fā)展起來(lái)后就會(huì)削弱國(guó)家的治理能力。對(duì)此，新加坡的經(jīng)驗(yàn)是在政府的扶持和幫助下培育一批具有實(shí)際辦事能力的社會(huì)公益組織和社團(tuán)，授予它們?cè)谔囟I(lǐng)域的優(yōu)先代表權(quán)，政府在經(jīng)費(fèi)上給予適度支持。同時(shí)，為保障社會(huì)組織能夠按照政府的政策行事，要保證政府在社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的構(gòu)成上有一定的發(fā)言權(quán)。在社會(huì)組織的協(xié)助下，政府的簡(jiǎn)政放權(quán)不僅不會(huì)導(dǎo)致治理能力的弱化，反而可以在不增設(shè)新的政府機(jī)構(gòu)的情況下進(jìn)行有效的治理。采取這種“互賴式治理”模式有助于消弭國(guó)家與社會(huì)之間的相互不信任感，拉近二者的距離，構(gòu)建合作式治理格局。社會(huì)組織能夠在國(guó)家的監(jiān)管和指導(dǎo)之下逐步發(fā)育成長(zhǎng)，政府也能在社會(huì)整合的同時(shí)，保持其自主性，增強(qiáng)執(zhí)政效率，進(jìn)而提升國(guó)家治理能力。

高度的法治化

新加坡是一個(gè)高度法治化的國(guó)家，其法治建設(shè)成功的基本經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)在仍值得我們重視：

一是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略能否盡快地完成從革命斗爭(zhēng)向現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)變，對(duì)現(xiàn)代法治建設(shè)有著深刻的影響。很多后發(fā)展國(guó)家的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人在相當(dāng)長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)缺乏對(duì)政治形勢(shì)和國(guó)家主要任務(wù)的正確判斷，致使國(guó)家長(zhǎng)期陷入民族斗爭(zhēng)或階級(jí)斗爭(zhēng)的人為爭(zhēng)斗之中，沒(méi)有完成從革命斗爭(zhēng)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，主觀地把政治和法律分為不同階級(jí)性質(zhì)的，以革命法規(guī)、民族法規(guī)甚至宗教法規(guī)替代現(xiàn)代法律原則，這就很難有效地進(jìn)行現(xiàn)代法治建設(shè)。

二是相對(duì)于成熟民主體制的法治建設(shè)主要依賴于政治制度和公民監(jiān)督而言，后發(fā)展國(guó)家的法治建設(shè)則要處理好領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的作用、黨內(nèi)制約機(jī)制與司法制度的相對(duì)獨(dú)立性之間的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，后發(fā)展國(guó)家在獨(dú)立后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)國(guó)家領(lǐng)袖個(gè)人以及政治精英的作用很大，這是由當(dāng)時(shí)的政治和社會(huì)發(fā)展水平以及政治體制特征所決定的。充分發(fā)揮領(lǐng)袖個(gè)人和領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的作用是否有利于現(xiàn)代法治建設(shè)，要看領(lǐng)袖個(gè)人及領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)是否具有現(xiàn)代意識(shí)和明確的現(xiàn)代化導(dǎo)向。如果具有明確的現(xiàn)代化導(dǎo)向和現(xiàn)代法治意識(shí)，則他們通過(guò)強(qiáng)力手段建立起的國(guó)家秩序會(huì)成為現(xiàn)代法治建設(shè)的基礎(chǔ)和前提；如果他們?nèi)狈ΜF(xiàn)代化導(dǎo)向，則他們通過(guò)強(qiáng)力手段所建立的國(guó)家秩序會(huì)成為傳統(tǒng)的集權(quán)主義政治的基礎(chǔ)。當(dāng)然，對(duì)于這一時(shí)期多數(shù)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，其現(xiàn)代化導(dǎo)向與傳統(tǒng)的政治觀念兼而有之，主要是強(qiáng)弱之間的差距，因而他們所建立的秩序中的現(xiàn)代性也主要是強(qiáng)弱之間的差距。

在法治建設(shè)的過(guò)程中，新加坡黨和政府的高層領(lǐng)導(dǎo)尤其是李光耀本人把傳統(tǒng)與現(xiàn)代性較好地結(jié)合了起來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，就是從新加坡的社會(huì)和政治現(xiàn)實(shí)出發(fā)，利用國(guó)家權(quán)力來(lái)建立國(guó)家秩序并進(jìn)而推進(jìn)現(xiàn)代法治建設(shè)。在建立國(guó)家秩序的階段，國(guó)家的強(qiáng)力和政治領(lǐng)袖的“人治”起了重要作用。盡管李光耀有西方法學(xué)的背景和明確的法治意識(shí)，但新加坡的政治現(xiàn)實(shí)使他認(rèn)識(shí)到政治手段和領(lǐng)袖的個(gè)人魅力是建立國(guó)家秩序和推進(jìn)法治建設(shè)的前提條件。因此，他在進(jìn)行國(guó)家政權(quán)建設(shè)和政治斗爭(zhēng)時(shí)，一方面運(yùn)用國(guó)家政權(quán)的力量打擊反對(duì)派和社會(huì)不穩(wěn)定勢(shì)力；另一方面在這一過(guò)程中盡可能依法行事，運(yùn)用媒體保持一定程度的行動(dòng)公開(kāi)性和透明性，通過(guò)司法程序保持一定程度的合法性。在政治形勢(shì)穩(wěn)定后，則積極地進(jìn)行現(xiàn)代法治建設(shè)，而不是像很多后發(fā)展國(guó)家那樣在這一時(shí)期仍然堅(jiān)持革命法規(guī)。

按照西方的民主理論，如果過(guò)于依賴領(lǐng)袖個(gè)人進(jìn)行法治建設(shè)，那么其偶然性很大。也就是說(shuō)，如果換了一個(gè)不那么懂法和執(zhí)法不那么堅(jiān)決的領(lǐng)導(dǎo)人，它的法治建設(shè)就很可能前功盡棄。這種看法不無(wú)道理，亦曾是新加坡領(lǐng)導(dǎo)人需要解決的問(wèn)題。然而這種看法也并不全面，現(xiàn)在看來(lái)，在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的體制內(nèi)可以在很大程度上解決這個(gè)問(wèn)題。盡管新加坡仍是一黨執(zhí)政，但它對(duì)高層領(lǐng)導(dǎo)人的制約機(jī)制已經(jīng)建立起來(lái)，其司法的獨(dú)立性已經(jīng)越來(lái)越大。過(guò)去，除人民行動(dòng)黨及其政府的最高層對(duì)法院有實(shí)際的控制權(quán)外，其他人并不能凌駕于法院之上。而在近20年來(lái)，司法部門的獨(dú)立性越來(lái)越大，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人并不能隨意對(duì)司法進(jìn)行干預(yù)。加之政治透明度越來(lái)越高，反對(duì)黨、媒體和公民對(duì)政府官員的監(jiān)督越來(lái)越有力，因而其法治建設(shè)的成果不可能由于一黨長(zhǎng)期執(zhí)政或領(lǐng)袖個(gè)人的更替而被破壞。

不斷推進(jìn)民主政治建設(shè)

新加坡獨(dú)立50年來(lái)，在人民行動(dòng)黨一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的情況下，反對(duì)黨和社會(huì)組織都有較大的發(fā)展，在大選中形成了有效競(jìng)爭(zhēng)的局面。應(yīng)該說(shuō)，新加坡之所以發(fā)展的好，與執(zhí)政黨在民主的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中不斷改進(jìn)自己的執(zhí)政方式不無(wú)關(guān)系。新加坡民主的格局已經(jīng)初步形成。

從新加坡的情況可以看到，在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的環(huán)境中不意味著民主政治不能適度發(fā)展。無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中，在現(xiàn)代社會(huì)中一黨執(zhí)政都為民主政治的發(fā)展留下了很大的空間。新加坡就是在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的環(huán)境中培育了民主的機(jī)制和現(xiàn)代法治建設(shè)。

按照經(jīng)典的西方政治學(xué)理論，權(quán)力監(jiān)督只有在多元民主政體下才能建成，因?yàn)檫@是保證有效監(jiān)督的制度前提。這并沒(méi)有錯(cuò)，在一些國(guó)家的政治實(shí)踐中也得到了證實(shí)，但這不意味著它適用于所有的政治現(xiàn)實(shí)，尤其是我們不應(yīng)忽視或否定人們主觀上對(duì)善的追求。從政治哲學(xué)上看，這一理論是依靠制度對(duì)人的“惡”的本性進(jìn)行制約，在現(xiàn)實(shí)中視官員具有無(wú)限的權(quán)力擴(kuò)張欲望，而弱化了道德的自律性。但在人的素質(zhì)提高和政治發(fā)展的今天，道德自律已經(jīng)越來(lái)越強(qiáng)。這表現(xiàn)在當(dāng)今的政治發(fā)展中，一些一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的一元體制力圖在政治體制中建立起完善的民主監(jiān)督機(jī)制，在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的體制中發(fā)展出越來(lái)越高的多元性或民主。因此，在這些體制中不但非制度化的主體自覺(jué)的監(jiān)督越來(lái)越有效，而且制度化的監(jiān)督也被建立起來(lái)。尤其重要的是，執(zhí)政者的改革意識(shí)和民主意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)烈，他們會(huì)主動(dòng)地推進(jìn)民主和法治建設(shè)，這與過(guò)去有很大的不同。

我們看到的另一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，在多元民主體制內(nèi)人們則在考慮如何提高政府的效率以及有效地維持社會(huì)和政治秩序，出現(xiàn)了威權(quán)體制內(nèi)人們更多地強(qiáng)調(diào)民主，而民主體制內(nèi)人們更多地強(qiáng)調(diào)秩序的現(xiàn)象。實(shí)際上，絕對(duì)意義上的權(quán)力制衡是不存在的，它只是人們對(duì)權(quán)力制約抱持的一種理想。即使在西方多元體制中，權(quán)力制衡也不能過(guò)于嚴(yán)密。因?yàn)闄?quán)力制衡與效率經(jīng)常表現(xiàn)出矛盾的一面，過(guò)度的權(quán)力制衡會(huì)損害執(zhí)政效率包括法律運(yùn)作的效率。由此看來(lái)，要想保證政府運(yùn)作的效率，就要給政府一定的獨(dú)立的、不受約束的權(quán)力。