吳 玉

(太原市財(cái)政投資評(píng)審中心，山西 太原 030001)

政府投資項(xiàng)目中變更與簽證的常見問(wèn)題及控制

吳 玉

(太原市財(cái)政投資評(píng)審中心，山西 太原 030001)

針對(duì)政府投資項(xiàng)目變更和簽證管理中存在的對(duì)投資估算重視不足、工程設(shè)計(jì)不完善、監(jiān)理責(zé)任不清等問(wèn)題，提出了加強(qiáng)制度監(jiān)督、減少工程變更與簽證發(fā)生等措施，以提高政府財(cái)政資金的使用率。

變更，簽證，投資，工程設(shè)計(jì)，造價(jià)

政府投資項(xiàng)目多是公益性項(xiàng)目，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等，一般來(lái)說(shuō)具有建設(shè)周期較長(zhǎng)、工程量較大、造價(jià)較高的特點(diǎn)，但目前由于在工程變更和簽證管理上存在一些相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致政府投資數(shù)額雖然出現(xiàn)了大幅急劇的增長(zhǎng)，卻同時(shí)出現(xiàn)了投資效率降低、資源大量浪費(fèi)、投資效益無(wú)法實(shí)現(xiàn)甚至滋生腐敗等問(wèn)題。因此，必須建立嚴(yán)格的管理制度和采取有效的措施來(lái)控制工程變更與簽證的發(fā)生與增多，提高政府投資建設(shè)的績(jī)效水平，使有限的財(cái)政資金得到最大化的利用。

從我們近幾年的評(píng)審實(shí)際情況看，因工程變更與簽證而調(diào)整工程造價(jià)，是每個(gè)項(xiàng)目都存在的現(xiàn)象，且變更與簽證的造價(jià)，在評(píng)審項(xiàng)目總投資中所占比例也趨于增加的態(tài)勢(shì)。通過(guò)對(duì)一些項(xiàng)目的分析匯總，個(gè)人淺見，主要問(wèn)題如下：

1)對(duì)決策階段的項(xiàng)目投資估算重視不足。投資估算是指在整個(gè)投資決策過(guò)程中，依據(jù)已有的資料和規(guī)定的方法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的投資額所進(jìn)行的估計(jì)。投資估算的準(zhǔn)確性直接影響著項(xiàng)目的投資決策、建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)方案、投資效果，并直接影響工程建設(shè)能否順利進(jìn)行。一般來(lái)說(shuō)，投資決策對(duì)工程造價(jià)的影響程度在政府投資項(xiàng)目建設(shè)各階段中占70%～90%，占比很大，但如此大的影響系數(shù)卻未能引起相關(guān)人員足夠的重視。當(dāng)前的管理過(guò)于重視工程實(shí)施階段的管理，而容易忽視前期投資決策的管理。一些項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不足而匆忙上馬，甚至個(gè)別項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)科學(xué)論證，從而造成建好的設(shè)施無(wú)法使用。一些項(xiàng)目為了能夠符合審批的條件而達(dá)到立項(xiàng)的目的，會(huì)出現(xiàn)故意少報(bào)計(jì)劃投資額或少編概算預(yù)算的情況，以使項(xiàng)目能夠順利立項(xiàng)，而在項(xiàng)目批準(zhǔn)后，從設(shè)計(jì)階段便將估算拋開，最終造成投資成倍增加，政府被動(dòng)買單。因此，政府投資項(xiàng)目常常會(huì)出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象，浪費(fèi)了寶貴的財(cái)政資金，給國(guó)家造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

2)工程設(shè)計(jì)不完善，深度不夠。設(shè)計(jì)由于各種原因不夠完善，設(shè)計(jì)質(zhì)量和深度不夠。主要基于以下幾點(diǎn)原因：a.技術(shù)性沒(méi)有同經(jīng)濟(jì)性很好的結(jié)合。設(shè)計(jì)人員一般情況下對(duì)技術(shù)比較重視，但缺乏相關(guān)的經(jīng)濟(jì)理念，常常忽略了設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)性。如地基換填材料的選擇，在都能滿足設(shè)計(jì)承載力要求的前提下，應(yīng)當(dāng)盡量考慮當(dāng)?shù)氐?、產(chǎn)量大的、價(jià)格穩(wěn)定的品種，以降低工程成本。b.不合理設(shè)計(jì)出現(xiàn)的誤差而導(dǎo)致的設(shè)計(jì)變更。為追求建設(shè)速度，有大量工程邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊辦手續(xù)，形成了所謂的三邊工程，致使設(shè)計(jì)不完善，甚至于漏項(xiàng)。以及因施工現(xiàn)場(chǎng)條件的變化，導(dǎo)致不斷出現(xiàn)新的設(shè)計(jì)變更來(lái)解決舊有的矛盾和問(wèn)題。如道路管網(wǎng)設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)地下原有管線未能完全摸清，造成施工時(shí)存在交叉或存在破壞，只能變更設(shè)計(jì)或?qū)Τ袎汗芫W(wǎng)進(jìn)行改造。c.設(shè)計(jì)超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。不按規(guī)定的檔次，千方百計(jì)將建設(shè)裝修的標(biāo)準(zhǔn)變高；在設(shè)計(jì)過(guò)程中不推行限額設(shè)計(jì)，不考慮量力而行，量入為出，致使其造價(jià)超范圍，設(shè)計(jì)的過(guò)度超標(biāo)已經(jīng)是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。

3)監(jiān)理責(zé)任不清，工程簽證管理不嚴(yán)格。a.現(xiàn)場(chǎng)簽證的權(quán)力界限不明確?，F(xiàn)場(chǎng)管理誰(shuí)有簽字權(quán)、簽證的金額權(quán)限有多大，在現(xiàn)場(chǎng)管理中應(yīng)明確，不然會(huì)造成同一工程，或多人簽認(rèn)或無(wú)人簽認(rèn)，在結(jié)算中有的簽證造價(jià)占整個(gè)工程費(fèi)用比例過(guò)高等現(xiàn)象。b.簽證不能及時(shí)辦理。由于相關(guān)的法律、法規(guī)對(duì)簽證的時(shí)效沒(méi)有特別明確的規(guī)定，同時(shí)在施工過(guò)程中主要的精力都放在了保證進(jìn)度和質(zhì)量上，現(xiàn)場(chǎng)簽證大多數(shù)都是在工程基本完工、編制結(jié)算才補(bǔ)辦簽證，其準(zhǔn)確性受時(shí)間拖延會(huì)受到影響。c.簽證內(nèi)容不夠規(guī)范?，F(xiàn)場(chǎng)簽證的確認(rèn)手續(xù)不規(guī)范，工程簽證內(nèi)容不夠準(zhǔn)確，甚至不真實(shí)，簽證用詞含糊、模棱兩可，造成結(jié)算時(shí)因計(jì)算依據(jù)不足而無(wú)法計(jì)算造價(jià)。如簽證寫開挖土石方350 m3,是土方還是石方，是機(jī)械開挖、人工開挖或是人工配合機(jī)械開挖，這些都應(yīng)在簽證中予以明確，以免歧義。d.存在高套、高估、冒算的現(xiàn)象。一些施工單位為了加大利潤(rùn)，在簽證單上更改或添加事項(xiàng)、加大數(shù)據(jù)，有弄虛作假行為。我們?cè)谠u(píng)審中發(fā)現(xiàn)，在同一個(gè)項(xiàng)目、相鄰標(biāo)段、同等地質(zhì)條件相同施工方法的條件下，兩個(gè)施工單位土方挖運(yùn)簽證價(jià)差別很大(大兩倍之多)，很明顯其中一個(gè)單價(jià)有高套的可能；有的項(xiàng)目將報(bào)價(jià)中已包含的內(nèi)容再辦簽證，重復(fù)計(jì)算，金額達(dá)10余萬(wàn)元。

針對(duì)以上問(wèn)題，個(gè)人認(rèn)為主要應(yīng)從以下幾方面做好控制管理工作:

1)加強(qiáng)制度監(jiān)督，完善管理制度。工程變更、簽證是政府投資項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的常態(tài)現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)工程變更、簽證的管理，是對(duì)相關(guān)各級(jí)工程管理人員的要求，也是各級(jí)管理人員管理水平的綜合體現(xiàn)。因此必須建立起相對(duì)完善的管理制度，明確各相關(guān)管理人員的責(zé)任，提高其履行職責(zé)的業(yè)務(wù)水平和積極性。俗話說(shuō)，沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。政府投資的項(xiàng)目管理部門(即建設(shè)單位)應(yīng)建立完善變更和簽證的相關(guān)管理制度，明確規(guī)定建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位等各相關(guān)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。定下規(guī)矩，才能在變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證的辦理過(guò)程中規(guī)范各相關(guān)人員的行為，促使其認(rèn)真履職。同時(shí)，應(yīng)按照國(guó)家的法律法規(guī)，健全監(jiān)督和責(zé)任追究制度，來(lái)提高政府投資工程的管理水平。也即中央現(xiàn)在提倡的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

2)加強(qiáng)控制，盡量減少工程變更和簽證的發(fā)生。工程項(xiàng)目一般工期長(zhǎng)，工作內(nèi)容復(fù)雜，參加人員眾多，環(huán)境條件各種各樣，完全不變更幾乎是不可能的，我們能夠做到的就是防范于未然，即從項(xiàng)目開始階段實(shí)行，從源頭上開始控制，盡量避免和減少變更的發(fā)生。

首先，在項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)階段進(jìn)行控制。工程的地質(zhì)情況要勘探清楚。要選擇有相關(guān)資質(zhì)的單位進(jìn)行水文、地質(zhì)、地下情況等方面的勘察，同時(shí)也應(yīng)在合同中約定，項(xiàng)目的施工過(guò)程中若發(fā)生了和勘探報(bào)告中不吻合的情況造成工程的變更，相應(yīng)的費(fèi)用可按比例要求勘探設(shè)計(jì)單位來(lái)承擔(dān)。項(xiàng)目建設(shè)單位人員前期應(yīng)和設(shè)計(jì)人員多交流、多溝通，多聽取設(shè)計(jì)人員的匯報(bào)。設(shè)計(jì)人員對(duì)各種新材料、新設(shè)備、新工藝等相關(guān)知識(shí)接觸比較早，也比較多。業(yè)主可以在和以往相類似的工程進(jìn)行比較的前提下，結(jié)合資金情況確定哪些可以采用。設(shè)計(jì)人員要在和建設(shè)單位充分溝通，深刻理解設(shè)計(jì)意圖的基礎(chǔ)上，深入項(xiàng)目實(shí)地進(jìn)行踏勘，盡可能地做到圖紙不缺項(xiàng)、不漏項(xiàng)、無(wú)差錯(cuò)，提高施工圖的設(shè)計(jì)質(zhì)量。并在設(shè)計(jì)中實(shí)行限額設(shè)計(jì)，保證投資的合理性、有效性。且設(shè)計(jì)應(yīng)經(jīng)多級(jí)復(fù)核，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，修正設(shè)計(jì)方案。同時(shí)，還應(yīng)在合同中約定設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)與利益分擔(dān)機(jī)制，做到設(shè)計(jì)與投資掛鉤，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一與均衡。同時(shí)政府作為投資項(xiàng)目的出資人，要從源頭介入，實(shí)行嚴(yán)格的圖紙審查制度，應(yīng)以項(xiàng)目的合規(guī)性、安全性、經(jīng)濟(jì)性為重點(diǎn)，加強(qiáng)財(cái)政評(píng)審。及時(shí)發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)失誤和不合理之處，盡可能在前期解決問(wèn)題。

其次，在施工階段進(jìn)行有效控制。項(xiàng)目開工前由業(yè)主組織設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等相關(guān)人員進(jìn)行設(shè)計(jì)方案、施工方案的交流。由業(yè)主詳細(xì)介紹對(duì)于本工程業(yè)主的要求，由設(shè)計(jì)方進(jìn)行設(shè)計(jì)方案、設(shè)計(jì)圖紙的交底，由施工方進(jìn)行施工組織設(shè)計(jì)、施工方案的交底，然后相關(guān)各方就疑點(diǎn)、有可能發(fā)生的難點(diǎn)進(jìn)行商討，協(xié)商處理辦法，或修改施工方案等，使得業(yè)主和設(shè)計(jì)的意圖能夠?qū)嵤?。以最大程度的減少后期的工程變更。同時(shí)要嚴(yán)格現(xiàn)場(chǎng)簽證的審批，嚴(yán)格三方簽證制度，所有的現(xiàn)場(chǎng)簽證必須經(jīng)施工方、監(jiān)理方、業(yè)主代表三方共同簽字并蓋章后方能有效。簽證的內(nèi)容必須屬實(shí)，描述必須詳細(xì)、數(shù)據(jù)必須確鑿。時(shí)間必須明確注明。要做到“隨發(fā)生隨簽認(rèn)、一事情一簽認(rèn)、一項(xiàng)目一簽認(rèn)、施工完簽認(rèn)完”，且要建立現(xiàn)場(chǎng)簽證歸檔制度，簽認(rèn)后應(yīng)分別保存相關(guān)資料，不得由施工單位單方保存。嚴(yán)禁出現(xiàn)隨意變更、任意簽證的行為。如開挖土方后，有的施工單位沒(méi)有運(yùn)走，只是在原地堆放，或只是在場(chǎng)內(nèi)發(fā)生了短距離的運(yùn)輸，但在簽證上卻只寫運(yùn)土，且不標(biāo)明運(yùn)距。這樣結(jié)算時(shí)就無(wú)據(jù)可尋了，難免會(huì)發(fā)生扯皮現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)在簽證中明確是否發(fā)生運(yùn)土，場(chǎng)內(nèi)倒運(yùn)還是外運(yùn)，運(yùn)送的量各是多少，運(yùn)距是多少，裝車的方式、運(yùn)送的方式，等等。如施工中有些項(xiàng)目干了一部分后取消了，在簽證中就應(yīng)明確寫出干了的具體工程量，是否發(fā)生了拆除，拆除后的材料是否可以利用，利用的量有多少。這就要求政府的代表——建設(shè)單位在施工階段實(shí)施全方位、全過(guò)程的動(dòng)態(tài)跟蹤與控制，即我們所言的跟蹤評(píng)審。對(duì)政府投資工程，可派專人進(jìn)行跟蹤，對(duì)資金的落實(shí)和使用情況、對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)情況等完全掌握，了然于心。還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政、發(fā)改、城建、審計(jì)等等部門聯(lián)手合作，形成合力，抓好對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的全方位管理。

3)對(duì)不可避免的變更綜合確定。對(duì)于工程變更，應(yīng)通過(guò)專家認(rèn)證，從變更的必要性、方案的技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)的合理性、執(zhí)行的便利性等方面綜合考慮，經(jīng)過(guò)比選來(lái)最終確定。如變更后，功能基本不變，但造價(jià)降低的，可以變；或者造價(jià)雖然有些增加，但是功能有較大幅度的改善的，可以變；或者造價(jià)基本不變，工期合理加快的，可以變；或者項(xiàng)目因特殊原因需提前完工，需改變施工方案，造價(jià)增加幅度在允許范圍內(nèi)的，等等。同時(shí)還應(yīng)根據(jù)變更的投資額度實(shí)行分級(jí)審查，確定性價(jià)比最高的方案。對(duì)涉及費(fèi)用調(diào)整的設(shè)計(jì)變更，應(yīng)當(dāng)由設(shè)計(jì)、業(yè)主、監(jiān)理等方共同簽署認(rèn)可方為有效。例如：某市《市政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)管理暫行規(guī)定》中規(guī)定，“城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，原則上不予變更，確需變更的，由城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)牽頭，會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)、重點(diǎn)、招標(biāo)、城投進(jìn)行會(huì)審后實(shí)施。其中超過(guò)100萬(wàn)元以上的單項(xiàng)變更，會(huì)審后由城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)報(bào)政府審批后實(shí)施。”否則，工程結(jié)算中是不被認(rèn)可的。政府要切實(shí)履行出資人的職責(zé)，從源頭上加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的變更簽證管理。變更簽證前對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行分析，分析其對(duì)造價(jià)的影響程度，要嚴(yán)格控制在設(shè)計(jì)概算之內(nèi)。

綜上所述，工程變更與簽證的管理是政府投資項(xiàng)目工程控制造價(jià)、保證質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。多年以來(lái)，政府投資項(xiàng)目由于花的不是個(gè)人的錢，業(yè)主單位或多或少存在“有政府做堅(jiān)強(qiáng)后盾”的思想，在監(jiān)管上一直有薄弱環(huán)節(jié)。只有通過(guò)加強(qiáng)對(duì)變更與簽證的全方位、全過(guò)程的管理與控制，才能最大限度地提高政府財(cái)政資金的使用效率。

Common alteration and visa problems and control of government investment project

Wu Yu

(TaiyuanFinancialInvestmentAuditingCenter,Taiyuan030001,China)

In light of government investment project alteration and visa management problems, such as investment estimation ignorance, imperfect engineering design and ambiguous supervision responsibilities and so on, the paper puts forward some suggestions including strengthening system monitoring, reducing engineering alteration and visa and other measures, with a view to improve government funds usage rate.

alteration, visa, investment, engineering design, cost

2015-01-12

吳 玉(1974- )，女，工程師

1009-6825(2015)09-0251-03

TU712.1

A