姜 捷

（鹽城衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 鹽城 224005）

食品安全關(guān)乎人民和國家的切身利益，而近年來頻頻曝光的各種食品安全“門”事件考驗(yàn)著廣大消費(fèi)者的承受力，引發(fā)了公眾恐慌，也引起了黨和政府以及輿論的高度關(guān)注。據(jù)《小康》雜志一份調(diào)查顯示，食品安全是當(dāng)前民眾最大的不安，經(jīng)常焦慮者超過70%［1］。為此，十八屆三中全會(huì)確立“建立最嚴(yán)格的食品安全管理制度”，再次強(qiáng)調(diào)“依法強(qiáng)化危害食品藥品安全、影響安全生產(chǎn)、損害生態(tài)環(huán)境、破壞網(wǎng)絡(luò)安全等重點(diǎn)問題治理”，用法律手段為食品安全提供保障。

1 目前食品安全監(jiān)管存在的問題

食品安全問題源于多個(gè)方面，既有政府管理的失控，又有企業(yè)管理的漏洞，既有法律制度的不完善，又有市場機(jī)制的不健全，還包括輿論媒體、食品行業(yè)協(xié)會(huì)等等的缺失。

1.1 從市場角度看，食品企業(yè)數(shù)量多，分布散

市場對(duì)資源配置起決定性作用，中國目前市場經(jīng)濟(jì)還不盡成熟，在一個(gè)不完全的市場經(jīng)濟(jì)條件下，容易出現(xiàn)市場失靈，不安全食品既易被不自覺地生產(chǎn)出來，還不易被完全監(jiān)管到，導(dǎo)致食品安全事故的頻發(fā)和假冒偽劣食品的泛濫。從中國目前的食品市場看，食品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、空間分散，中國目前有40多萬家食品加工企業(yè)，90%是中小企業(yè)，許多“三無”家庭式小作坊屢禁不止［2］。

不僅如此，食品市場是一個(gè)典型的信息不對(duì)稱市場。食品的質(zhì)量只有在被消費(fèi)之后才能得到反饋，而那些假冒偽劣食品的危害和風(fēng)險(xiǎn)，只有經(jīng)過長期的觀察后才能浮出水面，這樣的時(shí)間差使得生產(chǎn)經(jīng)營者處于信息的優(yōu)勢。信息優(yōu)勢主體往往會(huì)利用自身優(yōu)勢地位去損害信息劣勢者的權(quán)益，或是設(shè)法隱瞞所掌握的有用信息［3］。在市場利益的推動(dòng)下，一些不法經(jīng)營者利用這一時(shí)間差以次充好，進(jìn)行投機(jī)經(jīng)營，以謀求利益最大化。

1.2 從政府角度看，食品監(jiān)督人員少，官方檢測機(jī)構(gòu)弱小

隨著中國食品藥品行業(yè)的不斷發(fā)展，食品藥品的種類和數(shù)量與日俱增，但目前的食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)的人力資源嚴(yán)重滯后。截至2009年底，中國省級(jí)及以下食品藥品監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)人力資源總量僅為4.8萬人［4］。從專業(yè)程度看，技術(shù)人員所占比例很少，2010年底食品藥品監(jiān)督管理人員總數(shù)有8萬多人，其中技術(shù)人員僅3萬多人，而且技術(shù)人員大多都來自各衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)療檢疫部門，具備食品檢測專業(yè)知識(shí)的從業(yè)人員十分緊缺；從學(xué)歷水平看，現(xiàn)有的食品藥品監(jiān)督管理人員中本科生所占數(shù)量超過整體的一半，其次的就是大專生，所占比例將近1/3，而研究生及其以上的學(xué)歷人員卻十分稀少。從工作經(jīng)驗(yàn)上看，中國的食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)人員中行政機(jī)構(gòu)的人員工作年限5年以下的比例占21%，工作5～9年的占有46.3%，整體人員隊(duì)伍相對(duì)年輕，工作經(jīng)驗(yàn)有限［5］。從近年來食品藥品監(jiān)管效果的反饋情況可以看出，食品藥品業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)數(shù)量多，監(jiān)管任務(wù)重，但技術(shù)人員、執(zhí)法人員數(shù)量有限，食品藥品監(jiān)管形勢嚴(yán)峻。

不僅如此，中國當(dāng)前的官方法定檢測機(jī)構(gòu)還十分弱小。首先，中國國內(nèi)的食品安全檢測標(biāo)準(zhǔn)還有待進(jìn)一步健全。中國目前實(shí)施的各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)中有相當(dāng)一部分是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并不是國家標(biāo)準(zhǔn)，難以形成統(tǒng)一的衡量和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。其次，中國食品安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)還有待提升。例如，就農(nóng)藥殘留這一項(xiàng)，中國標(biāo)準(zhǔn)僅達(dá)CAC（國際食品法典委員會(huì)）的7%，達(dá)日本標(biāo)準(zhǔn)的9.5%，達(dá)歐盟標(biāo)準(zhǔn)的9.9%，美國標(biāo)準(zhǔn)的7.2%［6］。再次，官方的檢測設(shè)備相對(duì)落后。中國大多數(shù)食品檢測機(jī)構(gòu)資金匱乏，缺少資金投入，導(dǎo)致檢測設(shè)備遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)裝備。盡管，目前普遍采用了原子吸收、氣相色譜、高效液相色譜法等設(shè)備，但是像氣質(zhì)聯(lián)用、液質(zhì)聯(lián)用等國際先進(jìn)設(shè)備還未普及［7］。這就造成檢測結(jié)果易出現(xiàn)偏頗，科學(xué)性和安全性缺乏保障。加之中國食品安全領(lǐng)域中的檢測機(jī)構(gòu)大多隸屬于各地行政監(jiān)管部門，具有一定的行政色彩，在一定程度上也可能會(huì)影響檢測結(jié)果的公平與公正［8］。

2 第三方力量在食品安全監(jiān)管中的現(xiàn)狀

雖然自2009年起中國就陸續(xù)出臺(tái)了《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等相關(guān)法律法規(guī)，但食品安全狀況難以得到根本性的扭轉(zhuǎn)。監(jiān)管體制運(yùn)行低效的問題出在哪？當(dāng)前中國采取的是政府單一監(jiān)管模式，而中國食品市場主體多、類型廣、規(guī)格參差不齊，僅僅依靠政府無法完全掌握市場資源，只能采取“打補(bǔ)丁”的方法，不能從源頭解決頻發(fā)的食品安全問題，第三方參與的缺失是當(dāng)前中國食品安全監(jiān)管體制運(yùn)行低效的主要原因。因此，必須要拓寬治理主體的范圍，充分發(fā)揮第三方的作用。

在食品安全問題上，第三方監(jiān)管主要是指不包括政府和企業(yè)在內(nèi)的個(gè)人和組織，對(duì)食品生產(chǎn)從原料到成品各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行公證檢驗(yàn)，以確保產(chǎn)品質(zhì)量的一種監(jiān)管制度［9］。以行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方檢測機(jī)構(gòu)和新聞媒體等為代表的第三方，以其特有的監(jiān)管途徑、靈活的監(jiān)管方式和廣泛的社會(huì)影響力，是食品安全問題中不可忽視的第三方力量。但在過去政府單一監(jiān)管模式下，第三方力量嚴(yán)重缺位，難以發(fā)揮其作用。

2.1 缺乏獨(dú)立資金，難以確保監(jiān)管結(jié)果客觀公正

第三方食品安全監(jiān)管的建立，應(yīng)不隸屬于政府部門或企業(yè)，按照市場運(yùn)作原則獨(dú)立選擇或承擔(dān)檢測項(xiàng)目，其研究方法和結(jié)果也不受任何部門的約束和影響，以保證檢測結(jié)果的公正、客觀和科學(xué)。而事實(shí)上，中國目前絕大部分第三方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)或是依賴于政府的行政劃撥，或是依附企業(yè)，甚至為大型企業(yè)所操縱。檢測機(jī)構(gòu)一旦隸屬于行政監(jiān)管部門，就必然帶有一定的行政色彩；一旦為大型企業(yè)所操控，就容易淪為金錢買賣下的工具，檢測結(jié)果就會(huì)在不同程度上受到影響。因此，正是由于現(xiàn)有的第三方力量在資金上不獨(dú)立，淡化了第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立存在的目的和意義，容易受到一些不良環(huán)境和不當(dāng)利益等因素的影響，難以確保第三方檢測和監(jiān)管的獨(dú)立性和公正性。

2.2 缺乏良性互動(dòng)，難以獲得社會(huì)公信力

由于中國一直沿用政府單一行政監(jiān)管模式，第三方機(jī)構(gòu)權(quán)力受限，資源不足，對(duì)于食品的評(píng)估、檢測和信息公布等工作主要由質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門承擔(dān)，因此民眾未能正確認(rèn)識(shí)到行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全領(lǐng)域中的責(zé)任和作用。就行業(yè)協(xié)會(huì)而言，對(duì)于食品安全的監(jiān)管影響還僅僅局限于食品安全行業(yè)內(nèi)部的企業(yè)和專業(yè)技術(shù)人員，很少將食品檢測結(jié)果直接公布于眾，未能形成和民眾之間的互動(dòng)交流反饋，因此民眾在遇到食品安全問題時(shí)首先選擇的仍舊是質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門，難以發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督作用。不僅如此，目前中國的食品安全行業(yè)協(xié)會(huì)，無論是民間機(jī)構(gòu)還是專業(yè)組織，都缺乏有效的管理和運(yùn)營機(jī)制，內(nèi)部的職能分工和責(zé)任分化不明晰，難以獲得從行業(yè)到企業(yè)、從政府到消費(fèi)者的認(rèn)可及相應(yīng)的社會(huì)公信力。就第三方檢測機(jī)構(gòu)而言，由于中國第三方檢測的技術(shù)裝備和經(jīng)驗(yàn)水平還未達(dá)到國際先進(jìn)水平、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制存在很大漏洞，以至于第三方在檢測過程中出現(xiàn)了很多錯(cuò)報(bào)告、假報(bào)告，嚴(yán)重影響了第三方食品安全監(jiān)管的社會(huì)聲譽(yù)。

總之，目前中國第三方力量在食品安全領(lǐng)域中處于弱勢地位，與經(jīng)營者相比，接收到的信息往往已經(jīng)過加工，對(duì)食品質(zhì)量欠缺深層次的了解；與政府相比，所授監(jiān)管權(quán)力有限，開展工作存在較大難度。

3 歐美發(fā)達(dá)國家第三方力量的現(xiàn)狀

歐美日等發(fā)達(dá)國家的食品供應(yīng)被世界上公認(rèn)為是最安全的，這不僅得益于有一個(gè)比較完善的監(jiān)管制度，更得益于這些國家愈來愈認(rèn)識(shí)到第三方監(jiān)管的重要性，充分發(fā)揮第三方力量在食品安全領(lǐng)域應(yīng)有的作用。在西方發(fā)達(dá)國家，第三方檢測力量相對(duì)成熟，采用市場化的運(yùn)作模式和強(qiáng)大的技術(shù)支持，擁有較強(qiáng)的社會(huì)公信力。

以美國為例，2011年1月4日，美國頒布并實(shí)施了《食品安全現(xiàn)代化法案》，完成了美國食品安全監(jiān)管體系70多年來最大的調(diào)整和變革。該法案非常重視發(fā)揮第三方作用。首先，推行第三方審核認(rèn)可制度［10］。對(duì)于食品生產(chǎn)和傳輸過程的監(jiān)管，交由國家授權(quán)認(rèn)證的第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)，第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以是外國政府、外國政府的機(jī)構(gòu)、外國企業(yè)或任何符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的第三方，這就意味著企業(yè)、非政府組織和私人均可能成為合格的第三方［11］，第三方審核機(jī)構(gòu)根據(jù)FDA（美國食品和藥品管理局）制定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)相關(guān)食品企業(yè)的生產(chǎn)和傳輸實(shí)施監(jiān)管審核。其次，推行第三方檢測機(jī)構(gòu)認(rèn)可制度。由FDA制定食品檢測機(jī)構(gòu)的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，符合標(biāo)準(zhǔn)并獲得FDA認(rèn)可的檢測機(jī)構(gòu)才能從事食品安全檢驗(yàn)檢測活動(dòng)；不具備這一標(biāo)準(zhǔn)的檢測機(jī)構(gòu)所出具的檢測結(jié)果將不具有法律效力。不僅如此，該法案還通過法律授權(quán)FDA為第三方檢測機(jī)構(gòu)增加人員編制和經(jīng)費(fèi)投入，確保第三方力量有充足資金提高人力資源質(zhì)量和檢測技術(shù)質(zhì)量。

針對(duì)2013年的“馬肉危機(jī)”，歐盟委員會(huì)通過與食品安全相關(guān)的一攬子提案，從政策環(huán)境、資金支持和制度管理三方面加強(qiáng)對(duì)第三方檢測的扶持力度。在歐盟實(shí)行“農(nóng)田到餐桌”的食品質(zhì)量監(jiān)管中，涉及大量的食品檢驗(yàn)檢疫工作，其中絕大多數(shù)的檢驗(yàn)檢疫工作都是由第三方檢測機(jī)構(gòu)完成的，政府主要負(fù)責(zé)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)的審查和日常工作的監(jiān)管，卻實(shí)現(xiàn)了較好的食品安全監(jiān)管效果［12］。

4 中國第三方力量的培育和應(yīng)發(fā)揮的作用

第三方的存在和壯大是解決食品安全問題的重要力量。其一，第三方力量有助于促進(jìn)行業(yè)自制。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管和資質(zhì)認(rèn)定、提高第三方檢測機(jī)構(gòu)的科學(xué)化水平和新聞媒體的曝光力度，有利于形成良好的約束機(jī)制。其二，第三方力量可以為食品安全提供可靠技術(shù)保障。以第三方檢測機(jī)構(gòu)為例，他們可以為不具備檢測能力的食品企業(yè)提供檢測服務(wù)，為政府行政執(zhí)法、企業(yè)合法經(jīng)營和消費(fèi)者維權(quán)提供“硬件”幫助。其三，第三方力量還可以在食品安全問題中起到公益宣傳和輿論監(jiān)督的作用。借助新聞和網(wǎng)絡(luò)媒體的力量，既可以把食品安全的信息及時(shí)地通過網(wǎng)絡(luò)或新聞媒體傳播給消費(fèi)者，引導(dǎo)消費(fèi)者的正確消費(fèi)，又可以促使企業(yè)經(jīng)營者合法經(jīng)營，形成良性競爭的市場環(huán)境。要打破現(xiàn)有的政府監(jiān)管的“單一”治理模式，切實(shí)解決食品安全問題，就必須大力培育第三方力量，調(diào)動(dòng)第三方的龐大力量，共同保障食品安全。

就政府而言，要轉(zhuǎn)換自身角色定位，從財(cái)力、物力、人力多方面培育和扶植第三方力量。對(duì)食品安全的監(jiān)管，要由當(dāng)下單一型政府監(jiān)管模式向政府主導(dǎo)下的多元主體共同治理模式轉(zhuǎn)變，建立以食品藥品監(jiān)督管理總局為中心、按照食品種類劃分責(zé)任部門的“分類管理”。政府要適當(dāng)放寬對(duì)食品行業(yè)協(xié)會(huì)的行政審批制度，降低相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的成立門檻；強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的自治性和監(jiān)管能力，增強(qiáng)第三方檢測機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，減少政府的行政干預(yù)；充分保障新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加大對(duì)媒體工作者的保護(hù)力度，充分利用輿論的力量披露食品安全問題；還要在一定程度上給予資金扶助和優(yōu)惠政策，為第三方力量的壯大營造相對(duì)寬松和自由的發(fā)展環(huán)境。在此基礎(chǔ)上效仿西方建立“黑名單”制度，問責(zé)到底，加強(qiáng)懲治力度，嚴(yán)打食品安全問題［13］。

就第三方力量而言，首先，要建立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管平臺(tái)，獨(dú)立于質(zhì)檢、工商等部門之外，使之不受限于政府的行政干涉之下。檢測機(jī)構(gòu)一旦隸屬于各地行政監(jiān)管部門，就必然帶有一定的行政色彩，在一定程度上也會(huì)影響檢測結(jié)果的公平與公正，所以要確保第三方的獨(dú)立性，避免政府體系內(nèi)的干擾。建立獨(dú)立的食品檢測機(jī)構(gòu)和運(yùn)作程序，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)食品安全的主導(dǎo)作用。

新聞和網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督應(yīng)本著對(duì)民眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，不受制于任何力量進(jìn)行客觀公正的報(bào)道，提高消費(fèi)者的自我防范能力，為社會(huì)營造良好的輿論氛圍。其次，要建立一個(gè)平等的溝通機(jī)制，確保信息通暢。由于目前第三方機(jī)構(gòu)權(quán)力受限，資源不足的現(xiàn)狀，對(duì)于食品的評(píng)估、檢測和信息公布等工作主要由質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門承擔(dān)，因此要積極搭建第三方機(jī)構(gòu)與各機(jī)構(gòu)、企業(yè)、市場和消費(fèi)者之間的信息溝通平臺(tái)，建立權(quán)責(zé)分明的食品安全檢測體系。借助現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)，搭建監(jiān)測網(wǎng)站、微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，進(jìn)行服務(wù)式動(dòng)態(tài)跟蹤，及時(shí)發(fā)布一手信息資源，為社會(huì)提供真實(shí)的食品安全信息。并實(shí)行線上咨詢、指導(dǎo)、檢測一體化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)第三方監(jiān)測平臺(tái)與社會(huì)大眾的“雙向互動(dòng)”。

再次，要加大資金投入和專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)，提高第三方力量的檢測水平。加大人才引進(jìn)力度，為第三方機(jī)構(gòu)培養(yǎng)更多專業(yè)、高素質(zhì)人才。定期開展對(duì)各級(jí)政府和監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人、監(jiān)管執(zhí)法人員、協(xié)管員、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有關(guān)人員食品安全法律法規(guī)、業(yè)務(wù)技能、工作作風(fēng)等方面的輪訓(xùn)，提高第三方檢測的科學(xué)性和真實(shí)性。與此同時(shí)，還要充分利用有限的資金，積極研究檢測技術(shù)新方法、研制新的檢驗(yàn)儀器，不斷提高分析和檢測的能力，發(fā)揮食品檢測機(jī)構(gòu)的技術(shù)支撐作用，為人民群眾的食品安全問題提供更好的保障［14］。

5 結(jié)束語

習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)“中國改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，需要解決的問題格外艱巨，都是難啃的硬骨頭”，食品安全問題也不例外。一些企業(yè)和監(jiān)管部門的利益固化已然成為當(dāng)下解決食品安全問題的一塊礁石。因此，需要加快扶植和培育第三方力量的步伐，充分利用社會(huì)資源，擴(kuò)大治理食品安全問題的主體范圍，破除已有的不正當(dāng)?shù)募鹊美?，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)第三方力量的參與程度和治理力度，形成安全、有序、科學(xué)的食品安全治理模式。

1 陳彥麗.市場失靈、監(jiān)管懈怠與多元治理——論中國食品安全問題［J］.哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（3）：59～64.

2 高原，陳磊.中國食品源監(jiān)管存三大難題［EB/OL］.（2010—09—30）［2015—03—13］http：//www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2010－09/30/content＿2303834.htm？node＝7571

3 胡汝為，劉恒.行政倫理視角下的食品安全管制問題初探［J］.社會(huì)科學(xué)家，2008（8）：38～40.

4 李順平，尹愛田，井珊珊，等.我國食品藥品監(jiān)督管理行政機(jī)構(gòu)人力資源配置狀況與變化分析［J］.中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2011（3）：42～44.

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14 姚勇.食品安全檢測存在的問題以及相應(yīng)的解決方案［J］.中國科技博覽，2014（14）：271～272.