唐 明

（湖南大學 經(jīng)濟與貿(mào)易學院，湖南 長沙 410082）

一、引言及文獻綜述

作為“財富之母”的土地，在我國計劃經(jīng)濟體制下長期“無價值、無期限、無流通”的使用配置。隨著市場經(jīng)濟基本體制的確立和市場經(jīng)濟發(fā)展，土地資源開始顯現(xiàn)出其應有的高價值，目前已實現(xiàn)“高價值、有期限、自由流通”的資源配置狀況。各類用地大幅升值，土地資源市場配置已占主導地位。與之相應，中國住房制度改革的根本目的是建立與市場經(jīng)濟體制相適應的新住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化和貨幣化。據(jù)報道，2009年全國住宅總價值約為91.48萬億元，已經(jīng)超出當年GDP 近2倍；而2013年房產(chǎn)市值已升至GDP的300%～400%，初步估算高達155.8～207.7萬億元。從1978～2012年，中國城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到52.6%，預計2050年將超過80%①。中國已經(jīng)由一個具有幾千年農(nóng)業(yè)文明的鄉(xiāng)村型社會正式轉型邁入以城市型社會為主體的城市時代。改革開放使得我國的房地產(chǎn)資源巨幅升值，新型城鎮(zhèn)化建設將進一步提升其價值，作為全社會的基礎性制度——房地產(chǎn)增值收益的分配機制構建是當前推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設亟待解決的首要問題，因此黨的十八屆三中全會明確要求：“建立與完善兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制?！?/p>

我國房地產(chǎn)市場層次較多，具體包括土地征購市場、土地一級市場和房地產(chǎn)二、三級市場，而每一級交易市場都呈現(xiàn)出影響因素的復雜性和利益相關者的多元化，本質上都是利益分配。在現(xiàn)行產(chǎn)權制度及經(jīng)濟制度背景下，我國房地產(chǎn)價值形成過程和各個增值環(huán)節(jié)如圖1所示［1］。近年來由土地征收和拆遷過程中的土地增值收益分配問題引發(fā)了尖銳的社會矛盾，目前學術界的研究主要集中在圖1所示的土地增值Ⅰ和土地增值Ⅱ環(huán)節(jié)即土地的征收和出讓環(huán)節(jié)，述評如下：一是關于土地增值收益本源與增值方式的研究。學者從多個角度討論和測算土地增值，對土地增值源泉認定直接影響到對其歸屬的確定［2］［3］［4］。二是關于農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配理論研究。如何確定農(nóng)地非農(nóng)化過程中巨幅土地增值收益的歸屬？學界曾展開激烈辯論，呈現(xiàn)三種代表性觀點：“漲價歸農(nóng)”［5］［6］、“漲價歸公”［7］［8］和“公私兼顧”［9］（P34）［10］。經(jīng)過較長時間的學術爭論，學界對“公私兼顧”理念達 成共識。三是關于農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配制度與政策探索。對農(nóng)地增值收益分配現(xiàn)狀與問題的研究，學者們得出的結論高度一致，即政府和農(nóng)村集體的收益比例嚴重失調，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的經(jīng)濟福利損失巨大［11］［12］。學者們分別從征地制度改革［13］［14］、租稅費制度改革［15］［16］、產(chǎn)權制度改革［17］［18］等角度分析土地增值收益制度優(yōu)化或重構。

圖1 房地產(chǎn)增值環(huán)節(jié)與價值形態(tài)示意

綜觀現(xiàn)有研究，學界對農(nóng)地非農(nóng)化環(huán)節(jié)的增值收益來源、收益分配的基礎理論與制度改革等方面進行了系統(tǒng)分析，取得了豐碩的成果，許多研究已經(jīng)轉化為現(xiàn)實的政策決策，這主要體現(xiàn)在農(nóng)地非農(nóng)化環(huán)節(jié)土地增值收益分配的政策取向在十八屆三中全會已基本確立。但學界對已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化的房地產(chǎn)即圖1中土地增值Ⅱ及其后續(xù)環(huán)節(jié)的研究主要集中在對“土地財政”的探討，但大多并不是專題研究房地產(chǎn)增值收益合理分配問題，學界對已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化的房地產(chǎn)增值收益分配的研究目前還鮮有涉及。與之前的研究相比，本文的創(chuàng)新在于：（1）試圖提煉出房地產(chǎn)價值的不同組成部分（增值部分）及其相應的受益人，以此來探討房地產(chǎn)增值收益合理分配的依據(jù)。（2）鑒于我國房地產(chǎn)市場是特殊的多輪次交易市場，而現(xiàn)有研究大多立足某一層面的市場研究，忽略政府在土地征購、拍賣、房地產(chǎn)開發(fā)和流通使用等過程中的不同角色。本文試圖將征地、出讓、房地產(chǎn)開發(fā)流通及房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的增值置于統(tǒng)一的分析框架進行統(tǒng)籌研究，以期全面、客觀地剖析房地產(chǎn)增值收益分配中存在的主要問題及其制度根源。（3）試圖將“土地財政”和房地產(chǎn)稅改革等問題上升至房地產(chǎn)增值收益分配機制層面，嘗試從根源上把控房地產(chǎn)稅改革的核心要點，提出由“土地財政”向“土地稅收”轉型的可行方案。

由于參與主體多元及影響因素廣泛，房地產(chǎn)增值收益分配研究歷來是一個復雜的研究命題。為簡化對問題的分析，本文做出以下合理假設，即在房地產(chǎn)巨量的增值收益分配中除掉政府“拿走的”，剩下的將由私人部門依據(jù)市場規(guī)則公平分配。轉型期，中國政府實際上是一個全國人民共有的特大型無限責任“資產(chǎn)公司”［19］，而土地是這個“資產(chǎn)公司”最為重要的資產(chǎn)，實際上我國所有土地都處于政府的控制之下。目前我國正處于工業(yè)化和城市化加速推進階段，土地開發(fā)經(jīng)營已經(jīng)成為政府推動城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的“助推器”，因此現(xiàn)階段我國政府取自房地產(chǎn)增值收益比較高具有一定的合理性，但前提是“取之有道，用之有效”，而且其取得收益的政策工具搭配適當。因此，本文將著重探討以政府為代表的公共部門在什么環(huán)節(jié)以何種政策工具獲取房地產(chǎn)的增值收益是公平合理的。

二、房地產(chǎn)增值收益分配機制的原理分析

（一）房地產(chǎn)價值的不同組成部分及其相應的受益人

依據(jù)土地經(jīng)濟學、房地產(chǎn)經(jīng)濟學等學科的理論闡述，房地產(chǎn)價值既包含其內(nèi)在價值，又包括由私人部門與公共部門帶來的增值部分。Hong、Yu-Huang 和Diana Brubake（2009）等學者將房地產(chǎn)價值的構成分為四個部分［20］（P25—30），如圖1所示。第一，房地產(chǎn)的固有價值或內(nèi)在價值，這是由房地產(chǎn)的生產(chǎn)能力及區(qū)位、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貨Q定的經(jīng)濟使用價值。按照永久產(chǎn)權制度，通過支付地價或繼承等方式成為所有者后將擁有該房地產(chǎn)的固有價值。土地所有者（無論是私有還是國有）都可以將土地使用權租賃給第三方，向承租人收取租金，一旦出售土地，則擁有所有的稅后資本增值。第二，房地產(chǎn)增值的重要源泉是由于經(jīng)濟增長、法律政策變化以及人口增加等外部因素的影響。而這些外部因素和房地產(chǎn)所有者或使用者的投資和勞動等付出關系不大，而是整個社會共同作用的結果，這部分房地產(chǎn)剩余價值應該由政府代表公眾獲得，政府可通過向流轉中房地產(chǎn)征收資本利得稅（所得稅）、遺產(chǎn)贈與稅等稅收來捕獲這部分增值，實現(xiàn)“溢價歸公”，用于收入重新分配或其他公共目的［21］（P36—42）［22］（P297—302）。第三，房地產(chǎn)價值及其增值在很大程度上會因基礎設施投資或公共服務等的增加而增值。由于這部分增值是政府公共支出資本化的結果，而財產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）則是獲得這部分增值的最有效手段，可以作為地方政府提供多種公共產(chǎn)品的價格［23］［24］（P115—143）。第四，由所有者或使用者投資和投資引發(fā)的擴散效應也可以增加房地產(chǎn)價值，投資和承擔風險的一方應該從房地產(chǎn)增值中受益。

在現(xiàn)實生活中，房地產(chǎn)增值價值往往由于區(qū)位、法律政策、環(huán)境設施等不同而變化多樣，上述剛性的稅收手段在實現(xiàn)房地產(chǎn)增值“漲價歸公”的同時，很可能會與多樣性的實際情況和政府尋求目標的多元性相違背。稅收的局限性以及政府對房地產(chǎn)增值收益管理成本進行回收，使得更加富有彈性、適應性和針對性的征費手段和管理手段成為房地產(chǎn)增值收益分配中的必要工具。圖2從概念上說明了房地產(chǎn)價值的不同組成部分及其相應的受益人，按照價值創(chuàng)造者區(qū)分和分配各部分增值收益在理論上是合理有效的，但事實上精確地劃分這些成分是非常困難的，在如何實施方面更是難以達成共識。房地產(chǎn)增值收益分配癥結源于各項增值因素存在外部性和融合性，而處理外部性最有效的方法：一是收取“庇古稅”；二是明確界定產(chǎn)權。因此，在清晰界定產(chǎn)權的基礎上，發(fā)揮好租、稅、費和管理手段四種政策工具，使其“并駕齊驅”形成公平合理的分配機制。

圖2 房地產(chǎn)價值的不同組成部分及其相應的受益人

（二）我國土地批租制度的原理剖析

我國實行土地批租制度，政府通過收取土地出讓金（地租）獲得土地的財產(chǎn)收益，私人部門通過支付土地出讓金獲得土地的使用權蘊藏的土地內(nèi)在價值。根據(jù)地租理論，地租主要由絕對地租和相對地租兩大部分構成。絕對地租是指某個區(qū)域中劣等地必須支付的最低標準地租②，而級差地租則是由區(qū)位差別以及固定資本含量不同等導致的土地租金的差別，其中級差地租Ⅰ決定于土地的區(qū)位，級差地租Ⅱ的形成則是由于持續(xù)投資等固定資本含量變動帶來的。因此，地租一般可認為是絕對地租、級差地租Ⅰ以及級差地租Ⅱ三者的加總。

結合我國國情，某塊地的絕對地租可視為是政府將農(nóng)地征用為城鎮(zhèn)建設用地所發(fā)生的征地費用，而級差地租Ⅱ可界定為政府將“生地”變成“熟地”的前期開發(fā)費用，這兩部分地租在土地出讓前發(fā)生，其量值可以具體確定。級差地租Ⅰ不同于絕對地租與級差地租Ⅱ，它主要取決于土地的區(qū)位，其量值主要由土地區(qū)位好壞決定的供求情況來確定，但時點不同，供求亦不同，這就使得級差地租Ⅰ在其出讓期內(nèi)，量值也會因出讓年份的變化而發(fā)生變化，因此往往需要經(jīng)過評估手段來確定［25］（P15—16）。綜上分析，我國的土地地租主要由前期開發(fā)費用、出讓前征地費和出讓期間的位差地租構成，其中位差地租在出讓期間通常會由于外部因素的影響而大幅變化，因而在整個地租的構成中起決定性作用。

（三）房地產(chǎn)租稅的合理搭配理論依據(jù)

至于租、稅的合理搭配問題，我國通過“招、拍、掛”形成土地的初始價格，如果是由市場自由交易達成的出讓價格、由市場供求狀況來決定即是合理的，由此形成房地產(chǎn)的初始價值。政府取自房地產(chǎn)的稅收收入的合理布局應該是“重保有、輕流轉”。流轉環(huán)節(jié)的稅收征收目的只要達到調節(jié)貧富差距和部分增值“溢價歸公”即可，如果課以重稅會導致稅收超額負擔的效率損失，再考慮到流轉環(huán)節(jié)間接稅的稅負轉嫁，政府往往很難實現(xiàn)通過稅收抑制房價等調控目的。而且流轉環(huán)節(jié)的稅收是流量稅，具有一次性、短期特征，也不適宜作為主體稅種。而保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）能夠較好地遵循受益原則，形成“改善公共服務—住宅價值上升—房地產(chǎn)稅稅基增長—房地產(chǎn)稅稅收增加—政府收入增多—提供更好的公共服務”的良性循環(huán)機制。房地產(chǎn)稅稅源充裕穩(wěn)定，能擔當?shù)胤街黧w稅種，而且其直接稅性質對經(jīng)濟干擾較少。從美國等國的實踐來看，政府取自房地產(chǎn)增值收益由靠土地出售、出租獲得收入的方式最終發(fā)展為以財產(chǎn)稅為主的更具規(guī)范和確定性的稅收形式。

三、中國政府獲取房地產(chǎn)增值收益的現(xiàn)實考察

（一）政府取自房地產(chǎn)的增值收益的項目分析

目前，中國政府（主要是地方政府）取自房地產(chǎn)的增值收益主要由三部分構成，按性質可分為租、稅和費③，其中地租和房地產(chǎn)稅收是最主要的方式，如表1總結所示。其中，地租性財政收入是指國有土地使用權出讓收入；從土地使用權的取得、工程建設到房地產(chǎn)經(jīng)營銷售及房地產(chǎn)使用涉及的相關稅收多達十余種；房地產(chǎn)政府性收費除了政府性基金和行政事業(yè)性收費外，還存在大量經(jīng)營服務性收費項目。

表1 政府獲取房地產(chǎn)增值收益項目一覽表

（二）政府取自房地產(chǎn)的增值收益的總量分析

鑒于房地產(chǎn)的某些稅收數(shù)據(jù)無法單獨分離，本文的政府取自房地產(chǎn)增值收益的總量以來自房地產(chǎn)的租稅合計的狹義口徑來衡量，其中房地產(chǎn)相關稅收數(shù)據(jù)選擇房產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅五個稅種以及建筑業(yè)營業(yè)稅和房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅兩個稅目的數(shù)據(jù)。近15年來政府來自房地產(chǎn)相關的租、稅以及租稅合計收入的規(guī)模及增長情況如圖3所示。2000～2014年土地出讓成交價款與土地房產(chǎn)五稅及營業(yè)稅兩稅目合計收入由1493.53億元，上升至67159.93 億元，增長了44.97倍。土地出讓金成交價款由2000年的595.58億元，增長至2014年的42940.3億元，增長了72.10倍。土地房產(chǎn)五稅、建筑業(yè)營業(yè)稅和房地產(chǎn)營業(yè)稅合計收入由2000年的897.95億元，增長至2014年的24219.63 億元，增長了26.97倍。

圖3 2000～2014年房地產(chǎn)相關財政收入規(guī)模

近年來，中國來自房地產(chǎn)的財政收入迅速增加，房地產(chǎn)相關的財政收入在地方財政中的作用凸顯。如圖4所示，土地出讓成交價款、土地房產(chǎn)五稅、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅收入合計占地方本級財政收入的比重在2000年為23.31%，2003～2004年已高達77.23%和78.03%，15年平均占比為70.76%。2004年以后比重雖然有所下降但仍維持在60%以上，2010 年這一比重突破1，為104.13%，表明2010年地方政府房地產(chǎn)相關的財政收入（不含規(guī)費）已經(jīng)超過以稅收為主的地方本級財政收入。此外，地方政府房地產(chǎn)相關財政收入占地方財政支出的比重也呈上升趨勢，由2000年的14.41%上升至2010年的峰值57.24%，15年平均占比為40.80%。

圖4 2000～2014年房地產(chǎn)相關財政收入占地方收支比重

（三）政府取自房地產(chǎn)增值收益的結構分析

從圖3可以直觀看出，在政府來自房地產(chǎn)相關的財政收入的總體規(guī)模中，土地出讓成交價款收入比重占比最大，土地出讓成交價款占地方本級財政收入比重的升降趨勢主導了政府全部房地產(chǎn)財政收入占地方本級財政收入比重的升降趨勢。2000～2014年土地出讓成交價款占地方土地性財政收入（上述狹義口徑）的比重平均約為62.78%，2003年這一比重高達71.27%。圖5具體分析了政府地租性收入（即“租”）與土地性稅收收入（即“稅”）在地方財政收支中的重要程度，2000～2014年15年間土地出讓成交價款占地方本級財政收入與地方財政支出的平均比重分別為45.92%和26.45%；2000～2014年土地房產(chǎn)五稅、建筑業(yè)營業(yè)稅和房地產(chǎn)營業(yè)稅占地方本級財政收入的比重平均為24.84%，占地方財政支出的比重平均為14.36%。

圖5 2000～2014年中國房地產(chǎn)租稅收入在地方財政收支中的比重

如表1總結所示，政府來自房地產(chǎn)相關稅收多達十余種，而這些稅種大多集中在流轉環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)僅有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。如圖6所示，2000～2014年的15年間，保有環(huán)節(jié)稅負平均比重為17.76%，流轉環(huán)節(jié)稅負平均比重高達82.24%，呈現(xiàn)出典型的“重流轉、輕保有”格局。

圖6 房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)和流轉環(huán)節(jié)的稅負比重

考察我國現(xiàn)實，一個最基本的判斷是以土地出讓金為代表的地租在整個現(xiàn)行房地產(chǎn)增值收益分配機制中“一股獨大”，在地方財政收支中占有舉足輕重的地位。房地產(chǎn)相關稅負結構極度不合理，呈現(xiàn)出典型的“重流轉、輕保有”格局。中國政府獲取房地產(chǎn)增值收益可高度概括為“土地財政”模式，“土地財政”模式是指地方公共資本積累主要依靠賣地收入（地租收入），而地方稅和地方收費又高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的財政模式。該模式雖然在一定階段可以推進地方經(jīng)濟及財政收入快速增長，但存在的諸多嚴重弊端不容忽視，尤其是引發(fā)了房地產(chǎn)增值收益分配機制功能紊亂的諸多問題。

四、政府獲取房地產(chǎn)增值收益分配機制存在的主要問題及其成因

（一）“土地財政”使得土地價格嚴重扭曲，導致現(xiàn)行房地產(chǎn)增值收益調節(jié)機制紊亂

實踐中，政府主要通過在土地一級市場上以“招、拍、掛”的方式出讓土地，以競價的方式形成地價（土地的出讓價格）。其運作機制是，地方政府作為賣方，私人部門作為買方，預先評估出某地塊在出讓全部年份的級差地租，再將預評估值換算成當前價格在土地一級市場達成交易［26］（P20—21）。買賣雙方以級差地租的預評估代替真實價值，再加上投機等市場因素，土地出讓金的真實值與最終交易的地價之間必定會發(fā)生偏離，其偏離程度由土地市場投機、投資程度以及未來出讓年份的土地供求信息不充分等因素決定，繼而該偏離結果會導致土地一級市場發(fā)生價格扭曲。而在我國，除了信息不完全和投機等市場因素之外，政府主導的“土地財政”是導致我國商住用地地價嚴重偏離正常土地出讓金的最大誘因，具體分析如下。

在我國，地方政府在土地供應問題上通常選擇價格歧視戰(zhàn)略——低價工業(yè)化、高價城市化。政府對公益用地會給予補貼，考慮到地方的長期稅源以及招商引資，工業(yè)用地大多是低價供應，而能帶來盈利的是商住用地，各地往往采取“饑渴營銷”策略來提高商住用地的價格，使得房價被直接推高。而基于地價與房價的土地出讓金、房地產(chǎn)相關稅費以及土地儲備抵押貸款等都會促使“土地財政”實現(xiàn)收益最大化。因此，“政府主導下房地產(chǎn)市場定價”這一策略會不斷拉升商住用地的招拍價格。如圖7所示，在我國的土地一級市場中，土地計劃供應以曲線S表示，市場需求曲線以D 表示，供給曲線與需求曲線相交于初始均衡點E點，均衡供應量為LE，均衡地價為PE。但在實踐中，由于地方政府采取的“饑渴供應”策略，使得實際供應量降至L1，地價則被抬高到P1水平。已有研究表明，我國近年來房價飛漲已不能完全由真實供求因素來解釋，而多是由于過度的投機需求，其中政府經(jīng)營土地是重要投機推動因素之一。作為房地產(chǎn)增值收益分配機制的基礎環(huán)節(jié)——我國的房地產(chǎn)固有的內(nèi)在價值與真實合理水平存在嚴重偏離，這導致了房地產(chǎn)增值收益分配機制功能嚴重紊亂：

圖7 “土地財政”對土地出讓市場的影響機理分析

1.現(xiàn)行的土地批租制度嚴重扭曲了土地價格信號。如前論證，一次性收取未來數(shù)十年的土地租金，買賣雙方必定都以“預期位差地租”替代“真實位差地租”，在土地出讓市場上地方政府的“雙壟斷”地位必定會使得“政府主導下的房地產(chǎn)市場定價”策略會全面提升商住用地的價格。在上述制度背景下，不論土地的出讓是否以市場方式進行，其初始價格都無法反映土地真實價值，再加上存在市場投機等因素，可能直接引發(fā)炒作，最終導致房地產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生。

2.土地出讓金和房地產(chǎn)稅分屬于完全不同的范疇，但在我國的實踐中這兩者在實際功能以及具體內(nèi)容層面上存在邊界模糊。從我國現(xiàn)行土地出讓金的用途來看，和其他國家的房地產(chǎn)稅（財產(chǎn)稅）的用途較為一致，重點用于滿足社會公共服務需求。尤其是城市的改造與建設支出，我國基本上依賴土地出讓金，而其他國家則主要來源于房地產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅，如美國的財產(chǎn)稅增值融資計劃就是典型的以房地產(chǎn)稅支持城市改造與建設④。目前我國地方政府所收取的土地出讓金，其中一部分是地租，另一部分實質上是預繳的房地產(chǎn)稅，因而我國地方政府依賴于土地出讓金來改造與建設城市的融資過程和美國的財產(chǎn)稅增值融資計劃極為相似［27］。近年來，政府的土地出讓金收入逐年攀升，每年高達數(shù)萬億元的土地出讓金僅以地租形式來解釋實在太過牽強，其溢價部分事實上應解釋為投機與隱形的房地產(chǎn)稅。這也就是我國民眾對于在高價購房后仍要基于高價征收房地產(chǎn)稅不認同的直接根源。

3.地租“一股獨大”的格局事實上已成為房地產(chǎn)稅改革的制約因素。從理論和國外實踐來看，財產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）是最佳的地方主體稅種，將因公共服務升值的房地產(chǎn)增值回收地方政府，并以此作為城市建設投資的主要資金來源，在房地產(chǎn)增值收益分配長效機制中發(fā)揮著不可或缺的作用。在中國現(xiàn)行房地產(chǎn)增值收益分配機制中，中央改革的動機“以稅代租”，而地方仍然堅持“以租代稅”。地方政府要考慮的首要問題就是房地產(chǎn)稅的開征究竟會對當前“土地財政”收入造成多大的影響？若房地產(chǎn)稅開征，必定會對房地產(chǎn)市場帶來影響，如圖8所示，土地需求曲線D 會由于開征房地產(chǎn)稅而下移到D1，此時成交價格則由P1降至P1，陰影面積A 表示的土地出讓金即為房地產(chǎn)稅征稅行為帶來的直接損失，與此同時，還有由于壟斷權利與土地抵押價值的降低等變化帶來的間接損失，并且這一間接損失可能比直接損失更大。土地出讓金及其抵押融資代表的“土地財政”都是政府的當期收入，而房地產(chǎn)稅是將來的各期收入，所以對當期地方政府來說，顯然“短租”效用大于“長稅”，因而房地產(chǎn)稅的開征并非最佳選擇，這也可從我國試點地區(qū)“雷聲大、雨點小，擲地無聲”的方案設計中得到印證［28］。

圖8 房地產(chǎn)稅改革對地方政府“土地財政”的影響機理

（二）房地產(chǎn)各環(huán)節(jié)稅種搭配不合理，呈現(xiàn)出顯著的一次性特征

現(xiàn)行房地產(chǎn)各環(huán)節(jié)稅種的設置搭配上，缺乏由主體稅種及其相關輔助稅種相互協(xié)調配合所形成的房地產(chǎn)稅制的有機統(tǒng)一體。具體表現(xiàn)為：

1.在保有環(huán)節(jié)缺乏規(guī)范的財產(chǎn)稅性質的主體稅種，難以發(fā)揮“溢價歸公”功能及為地方財政籌集穩(wěn)定收入。房地產(chǎn)保有使用環(huán)節(jié)稅制設計的關鍵是要對房地產(chǎn)增值部分課稅以實現(xiàn)政府對房地產(chǎn)增值的捕獲來為公共服務融資。除了試點城市外，現(xiàn)行保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的稅基僅局限于生產(chǎn)經(jīng)營用地和房產(chǎn)，忽視對大量存量財富（尤其是個人非經(jīng)營性房產(chǎn)）進行征稅，且以歷史價值課稅或從量定額，收入彈性差，也難以捕獲房地產(chǎn)增值。而滬渝試點方案，僅對少數(shù)增量個人住房按交易價值課以極低的稅率，同時實行超高標準的稅收優(yōu)惠和納入課稅范圍的住房價格隨市價浮動而相應縮小了征稅范圍，試點房產(chǎn)稅執(zhí)行力度過低導致改革目標難以實現(xiàn)，尚不具備向全國推廣的價值。

2.在轉移環(huán)節(jié)多為一次性收入且對同一課稅對象重復征稅。如表1總結所示，我國房地產(chǎn)稅多集中在流轉環(huán)節(jié)，稅收的形成依賴資產(chǎn)和收入的增量，具有不確定性。2000～2014年流轉環(huán)節(jié)的土地房產(chǎn)五稅、建筑業(yè)營業(yè)稅和房地產(chǎn)營業(yè)稅合計收入占地方本級財政收入比重平均為24.84%，僅建筑業(yè)營業(yè)稅和房地產(chǎn)營業(yè)稅兩項收入占地方本級財政收入比重達到12.59%。營業(yè)稅是對每年新增的房地產(chǎn)投資和房地產(chǎn)交易額征稅，其收入增長依賴增量的增加，具有典型的一次性特征。土地增值稅的本質是對房地產(chǎn)轉讓收益征稅，與所得稅屬于對同一課稅對象重復征稅。而這些轉移環(huán)節(jié)的稅種收入規(guī)模大，充當著現(xiàn)行地方主體稅種。由此看，我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制結構存在嚴重的“錯位”問題，由此產(chǎn)生了一系列負面效應，這也是導致地方政府財政行為短期化的重要原因。

五、構建房地產(chǎn)價值增值收益分配長效機制的基本思路

如前論證，目前的“土地財政”“一股獨大”的分配格局導致現(xiàn)行房地產(chǎn)增值收益分配機制功能紊亂，已成為房地產(chǎn)稅改革的制約因素。十八屆三中全會已明確土地制度改革方向：“同地、同權、同價”，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場，屆時將打破地方政府壟斷土地市場，“土地財政”也將失去存在的根基，因此必須解決地方政府“土地財政”轉型陣痛的問題，實現(xiàn)由“土地財政”向“土地稅收”轉型，規(guī)范房地產(chǎn)增值收益分配機制。

（一）構建獨具中國特色的租稅兼收混合體制，實現(xiàn)由“土地財政”向“土地稅收”轉型，從根本上規(guī)范房地產(chǎn)增值收益分配機制

設計租稅兼收混合制度，具體可借鑒發(fā)展比較成熟的中國香港特別行政區(qū)土地出讓的批租制和年租制的混合體制。由于征地費同前期土地開發(fā)費都是于土地出讓之前一并完成，量值固定不變，因此這部分租金沒有必要分攤到不同年份的年租金中，應在出讓時一次性收取。而以后年度收取的年租金主要是位差地租，需要采取以租金價值或市場價值為基礎的評估值來作為定價依據(jù)，因為土地是不動產(chǎn)，其使用權不太可能每年都在市場上交易。可借鑒香港特別行政區(qū)政府的年租金的操作經(jīng)驗，政府將房地產(chǎn)市場租金的評估值作為應課租值，以應課租值乘以固定的租率來確定年地租的實際金額［29］?？紤]到將來我國房地產(chǎn)稅是房地合并征稅，房產(chǎn)所依存的土地在使用過程中的位差地租形成的年地價將構成房地產(chǎn)稅稅基評估的重要組成部分，再加之房地產(chǎn)稅和土地出讓金都是用于公共服務而且繳納的對象都是房地產(chǎn)所有人，出于操作便捷考慮，可以同時評估地價和房地產(chǎn)價值總和，通過規(guī)定公平合理的年租率和房地產(chǎn)稅稅率將土地的位差地租與房地產(chǎn)稅同時一并征收。

上述獨具中國特色的租稅兼收混合體制如果設計得當，與現(xiàn)行房地產(chǎn)價值分配機制相比具有以下優(yōu)勢：（1）理順了房地產(chǎn)增值收益分配機制，解決了租稅混亂和房地產(chǎn)稅收缺位的問題。（2）徹底改變“寅吃卯糧”的“土地財政”格局，為地方政府建立合理的激勵機制。（3）向土地市場傳遞相對準確的價格信號，減少土地價格的波動幅度和使房價合理回歸。（4）調節(jié)土地資源的合理分配與集約化使用，降低金融系統(tǒng)風險和財政風險。（5）解決前述的房地產(chǎn)稅改革的制約因素，中央政府和地方政府在改革中形成合力，助推房地產(chǎn)稅加快立法和試點改革方案更加完善。

（二）擴大個人存量住房評估征稅，優(yōu)化流通環(huán)節(jié)稅種，建立健全房地產(chǎn)增值收益稅收調節(jié)的長效機制

首先，應擴大個人存量住房評估征稅，培養(yǎng)地方長期穩(wěn)定的稅種，改變對“土地財政”的過度依賴。隨著新購住房逐步成為存量住房，如果要實現(xiàn)房地產(chǎn)稅的可持續(xù)性并將其打造為地方支柱財源，房地產(chǎn)稅勢必將對存量住房和增量住房一并征收。盡快建立適合我國國情的以房地產(chǎn)稅為代表的存量稅的征管體制機制，在評估征稅和稅率確定方面，尤其要注意與位差地租形成的年地租有機銜接，在稅制要素設計時盡可能處理好量能負擔的原則，盡可能在實現(xiàn)房地產(chǎn)稅“漲價歸公”的同時盡可能避免損害公眾利益。

其次，優(yōu)化流通環(huán)節(jié)稅種的設置。第一，結合目前“營改增”改革，應逐漸在全國范圍內(nèi)將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)納入增值稅課稅體系，并適當提高增值稅地方分成比例。第二，消除重復征稅及簡化稅制，取消土地增值稅，對轉移環(huán)節(jié)形成的土地房產(chǎn)增值收益征收所得稅，其功能主要在于調節(jié)收入分配或其他“漲價歸公”的公共目的。第三，設置遺產(chǎn)贈與稅，住房市場化在改善居住條件的同時也加劇住房不公平和貧富差距，適時開征遺產(chǎn)贈與稅可有效發(fā)揮其調節(jié)收入與財富分配的良好功能。

（三）夯實建設用地使用權之私人財產(chǎn)權屬性，坐實農(nóng)村集體建設用地財產(chǎn)權利，為健全我國房地產(chǎn)增值收益分配長效機制奠定基石

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，“依法取得的從國有土地所有權中分離出來的土地使用權”的權能幾乎與土地所有權相近似，擁有對“土地使用權”的四項權能：占有、使用、收益和處分，本質上應是公眾的“土地財產(chǎn)權”［30］。無論是完善現(xiàn)行的房地產(chǎn)租稅調節(jié)體系還是改革房地產(chǎn)稅制度，都迫切要求坐實土地使用權作為一種財產(chǎn)權的地位，完善房地產(chǎn)私有產(chǎn)權屬性。當前，城鎮(zhèn)方面，應征求民意，應盡快明確城鎮(zhèn)土地使用權期滿后的延續(xù)方法，切實保障民眾的財產(chǎn)權利。農(nóng)村方面，通過對農(nóng)村土地確權，明晰集體所有者的具體層級，清晰界定集體成員資格等全方位的產(chǎn)權制度改革，坐實包括土地承包經(jīng)營權、宅基地的用益物權及集體資產(chǎn)收益權等在內(nèi)的農(nóng)村集體建設用地財產(chǎn)權利。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，落實農(nóng)村集體經(jīng)營性用地的各項權利。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、產(chǎn)權規(guī)范和保護工作將為房地產(chǎn)增值收益的調節(jié)長效機制構建及房地產(chǎn)稅的改革奠定堅實的產(chǎn)權法律基礎。

注釋：

①2009年全國住房價值數(shù)據(jù)來源于《中國證券報》，2009年9月15日；2013年房地產(chǎn)價值數(shù)據(jù)來源于新浪財經(jīng)：《據(jù)測算我國房產(chǎn)市場市值已升至GDP的300%至400%》，http：／／finance.sina.com.cn／review／hgds／20130902／180616639718.shtml。城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)來源于經(jīng)濟觀察網(wǎng)：《專家稱中國2050年城鎮(zhèn)化率將超80%》，http：／／www.eeo.com.cn／2013／0926／250258.shtml。

②人們一般將距離城市繁華地段較遠、處于城市邊緣的城鄉(xiāng)接壤地帶作為劣等地。絕對地租由劣等地的地租量來確定，從理論上分析，一般其下限不小于郊區(qū)同等面積土地支付的農(nóng)業(yè)地租量，上限不能大于土地使用者的全部超額利潤，在上下限之間存在一定的彈性，由供求狀況來調節(jié)。我國目前的征地法律實質上是按下限支付補償，十八屆三中全會提出建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，可以預見將來經(jīng)營性農(nóng)地“轉非”將由市場配置。

③在我國，房地產(chǎn)收費目前還不是房地產(chǎn)增值收益分配機制的主要政策工具，而靈活的管理手段基本還處于萌芽狀態(tài)，加之文章篇幅受限，本文將主要對租和稅展開討論。

④該模式于1952年由加利福尼亞州發(fā)明，具體操作如下：政府發(fā)行免稅債券，募集資金，用于城市改造。城市改造帶來不動產(chǎn)增值，財產(chǎn)稅隨之增加，納稅人以此沖抵免稅債券的本金與利息。

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