何 莉

（梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

2014年7月3日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)食品安全法（修訂草案）》，并向全社會(huì)征集意見(jiàn)。《食品安全法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）將實(shí)行最嚴(yán)格的全過(guò)程監(jiān)管制度、建立最嚴(yán)格的各方法律責(zé)任制度、對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰、對(duì)失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實(shí)行最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)、對(duì)違法作業(yè)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等實(shí)行最嚴(yán)格的追責(zé)，5個(gè)“最”字顯示了中國(guó)政府“重典治亂”的決心，然而草案卻沒(méi)有將食用農(nóng)產(chǎn)品納入監(jiān)管的范圍。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)在初次審議草案時(shí)就有常委委員質(zhì)疑，草案規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實(shí)施監(jiān)管，會(huì)造成監(jiān)管交叉、監(jiān)管不到位等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，草案對(duì)食品安全監(jiān)管仍存有缺漏，并提出食品安全四方合力分類監(jiān)管機(jī)制，旨在進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管制度。

1 問(wèn)題的提出

草案沒(méi)有將食用農(nóng)產(chǎn)品納入監(jiān)管范圍，使得食品監(jiān)管仍然存在“多頭”管理的隱患。在普通群眾的消費(fèi)認(rèn)知中，食品應(yīng)當(dāng)包括草案監(jiān)管范圍的“食品”（以下簡(jiǎn)稱“加工食品”），也包括《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》監(jiān)管范圍的“農(nóng)產(chǎn)品”（以下簡(jiǎn)稱“食用農(nóng)產(chǎn)品”）。然而，草案第二條第二款卻明確食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問(wèn)題適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。根據(jù)該規(guī)定，加工食品與食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管由食品藥品監(jiān)督局和農(nóng)業(yè)局分別承擔(dān)。筆者認(rèn)為，分類管理的做法導(dǎo)致食品安全監(jiān)管依然沒(méi)有擺脫“多頭”管理的模式，監(jiān)管制度存在隱患。

2 原因解讀

食用農(nóng)產(chǎn)品是食品的主要來(lái)源，是食品鏈條中的重要環(huán)節(jié)。草案將食用農(nóng)產(chǎn)品納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》監(jiān)管范圍的規(guī)定，容易造成監(jiān)管漏洞。

2.1 草案應(yīng)當(dāng)將食用農(nóng)產(chǎn)品納入監(jiān)管范圍的理由

草案將食用農(nóng)產(chǎn)品和加工食品以法律規(guī)范的形式強(qiáng)行分開，但卻沒(méi)有對(duì)“加工食品”做出明確的定義，模糊了“食品”的概念，會(huì)導(dǎo)致政府部門在監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。

（1）草案中使用了兩個(gè)概念：① 加工食品；② 食用農(nóng)產(chǎn)品。然而無(wú)論是加工食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品，都是民眾日常認(rèn)知中的“食品”，草案卻強(qiáng)行劃分為兩個(gè)不同的概念，且又沒(méi)有明確規(guī)定“加工食品”的內(nèi)涵和外延?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》雖對(duì)“農(nóng)產(chǎn)品”的范圍做了界定，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。但“農(nóng)業(yè)活動(dòng)”的內(nèi)涵與外延究竟如何，法律也沒(méi)有規(guī)定。適用于食品監(jiān)管的兩部法律均沒(méi)有明確“食品”的定義，必然會(huì)導(dǎo)致法律適用的模糊。

（2）從兩部法律對(duì)“食品”監(jiān)管階段的規(guī)定看，草案對(duì)食品的監(jiān)管與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、餐飲服務(wù)的監(jiān)管范疇內(nèi)均存在重疊的地方。如農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過(guò)一定加工后銷售（瓜子炒制后出售、花生去殼后出售），此時(shí)其屬于加工食品或是食用農(nóng)產(chǎn)品，往往難以分清。進(jìn)而應(yīng)如何適用法律、屬于何部門管理在實(shí)踐中出現(xiàn)許多困惑。

（3）將加工食品與食用農(nóng)產(chǎn)品分開管理，有違國(guó)家建立食品統(tǒng)一安全監(jiān)管體系的初衷。在食品藥品監(jiān)督管理總局成立之前，中國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)施的是分階段管理模式，即按照食品的生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)，食品監(jiān)管分別由農(nóng)業(yè)、工商、藥品、衛(wèi)生、質(zhì)檢等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這種分階段的監(jiān)管方式，因存在職能交疊、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致部門之間互相推諉，最后出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)的弊端。為應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院成立了食品藥品監(jiān)督管理總局，將原先“分段式”管理變成了“一站式”管理，其目的就是解決部門之間敷衍塞責(zé)的現(xiàn)狀。但就目前來(lái)看，由于草案沒(méi)有將食用農(nóng)產(chǎn)品納入管理范圍，該問(wèn)題仍未得到徹底解決。

2.2 草案將食用農(nóng)產(chǎn)品納入監(jiān)管范圍后將遇到的困難預(yù)測(cè)分析

從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)控制度，目前已成為世界各國(guó)公認(rèn)的建立食品安全法體系的最基本制度［1］。將食用農(nóng)產(chǎn)品納入草案監(jiān)管范圍，實(shí)現(xiàn)食品安全由一個(gè)獨(dú)立、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式，是中國(guó)建立食品安全法體系的基本做法。但同時(shí)立法者應(yīng)當(dāng)預(yù)計(jì)到，納入監(jiān)管后會(huì)出現(xiàn)的執(zhí)法困難，即政府可能缺乏相應(yīng)的能力對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品和加工食品的安全進(jìn)行同時(shí)監(jiān)管。由于中國(guó)從事加工食品、食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)的參與者數(shù)量龐大，因此需要巨大的監(jiān)管力量?，F(xiàn)實(shí)中頻發(fā)的食品安全問(wèn)題已經(jīng)說(shuō)明，僅僅依靠政府“一己之力”難以實(shí)現(xiàn)對(duì)食品的有效監(jiān)管，這是將食用農(nóng)產(chǎn)品納入草案監(jiān)管范圍后面臨的現(xiàn)實(shí)困難。在沒(méi)有建立合適的監(jiān)管方式之前，將食用農(nóng)產(chǎn)品與加工食品統(tǒng)一監(jiān)管極可能會(huì)增加監(jiān)管成本，提高監(jiān)管難度，結(jié)果導(dǎo)致監(jiān)管缺位。

3 建立食品安全四方合力分類監(jiān)管機(jī)制的理論分析

將食用農(nóng)產(chǎn)品納入草案管理范圍在立法理念、立法技術(shù)上不存在障礙，如何解決政府監(jiān)管乏力，以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管才是問(wèn)題的關(guān)鍵。筆者擬提出建立政府、食品提供者（包括食品生產(chǎn)、銷售、餐飲服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的參與者）、消費(fèi)者、社會(huì)中間服務(wù)機(jī)構(gòu)四方合力分類監(jiān)管機(jī)制以解決此問(wèn)題。

中國(guó)的食品安全監(jiān)管模式應(yīng)從威權(quán)管制邁向合作治理，重視公眾等其他社會(huì)主體的力量和作用［2］。讓食品消費(fèi)者真正參與食品安全的監(jiān)管，賦予他們監(jiān)督維權(quán)的權(quán)利與義務(wù)，這是國(guó)外食品安全監(jiān)管的重要理念。多國(guó)的食品安全立法和食品安全治理實(shí)踐已表明，保證食品安全不僅是政府的責(zé)任，也是所有利益相關(guān)者的責(zé)任，食品安全治理應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“監(jiān)管中心主義”向“合作治理理念”的轉(zhuǎn)變。

政府具有的公共管理職能、壟斷性的強(qiáng)制力、在信息獲取上的優(yōu)勢(shì)與充足的財(cái)政保障為政府對(duì)食品質(zhì)量安全監(jiān)管提供了可能［3］。在食品安全監(jiān)管中，由政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但并不意味著政府能絕對(duì)保證公眾的食品安全利益。因此，以政府為主導(dǎo)的食品安全控制體系必將向以企業(yè)為主導(dǎo)的合作監(jiān)管食品安全保證體系方向發(fā)展［4］。

食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者的責(zé)任，政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責(zé)，就是通過(guò)對(duì)食品生產(chǎn)者、加工者的監(jiān)督管理，最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)［5］。在完善的法律保障前提下，政府不應(yīng)過(guò)多干預(yù)食品行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的企業(yè)行為，而應(yīng)通過(guò)正確引導(dǎo)，利用由消費(fèi)者權(quán)利主張的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)企業(yè)施加壓力，讓食品供應(yīng)鏈的利益主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

消費(fèi)者是食品安全問(wèn)題的最終承受者，同時(shí)也對(duì)食品的消費(fèi)擁有自主選擇權(quán)。消費(fèi)者對(duì)食品提供者產(chǎn)品安全質(zhì)量的認(rèn)知、對(duì)食品消費(fèi)的選擇，將直接影響食品提供者的社會(huì)聲譽(yù)和市場(chǎng)價(jià)值，也就是說(shuō)，消費(fèi)者對(duì)食品提供者的食品安全行為具有巨大的監(jiān)督潛能。

社會(huì)中間服務(wù)機(jī)構(gòu)包括法律、保險(xiǎn)等咨詢機(jī)構(gòu)或服務(wù)商，他們可以為食品提供者、食品消費(fèi)者、政府提供技術(shù)支持，如食品安全技術(shù)參數(shù)的測(cè)量、食品安全爭(zhēng)議解決的法律服務(wù)等。

綜上，在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，但其能力有局限性；消費(fèi)者是食品的最終受用者，食品安全與否直接關(guān)系到消費(fèi)者個(gè)人的生命與健康；食品提供者是食品安全的主要責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)受到政府的監(jiān)管，并接受消費(fèi)者的監(jiān)督。政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)消費(fèi)者的積極性，賦予消費(fèi)者真正參與對(duì)食品提供者監(jiān)管的權(quán)力，才能彌補(bǔ)政府能力不足的缺陷。

4 建立食品安全四方合力分類監(jiān)管機(jī)制的具體路徑

4.1 食品監(jiān)管責(zé)任主要由政府承擔(dān)

目前中國(guó)有多部法律、法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，這些法律、法規(guī)囊括了所有食品和相關(guān)產(chǎn)品。政府的強(qiáng)制執(zhí)行力是食品安全監(jiān)管的重要保障。政府和司法機(jī)關(guān)采取行政處罰措施、刑罰制裁措施等，都是政府以強(qiáng)制力為后盾對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的體現(xiàn)。

4.2 改進(jìn)食品許可制度

根據(jù)草案的規(guī)定，食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要獲得政府許可，由政府頒發(fā)許可證。筆者認(rèn)為，在將食用農(nóng)產(chǎn)品納入監(jiān)管范圍后，食用農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者同樣需要取得政府許可。對(duì)此，首先政府應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的許可條件，如申領(lǐng)許可證的食品提供者，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品必須達(dá)到食品各項(xiàng)安全指標(biāo)、具有完善的食品回溯制度、完善的食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警制度、完善的食品召回制度等，以高標(biāo)準(zhǔn)要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。其次，政府對(duì)食品提供者是否申領(lǐng)“許可證”不應(yīng)作強(qiáng)制性要求，只鼓勵(lì)申領(lǐng)，但也允許食品提供者無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。由此，對(duì)有許可證的食品提供者（以下簡(jiǎn)稱“有證者”）與無(wú)許可證的食品提供者（以下簡(jiǎn)稱“無(wú)證者”）政府可以實(shí)施分類管理。

4.3 政府在監(jiān)管同時(shí)，需要努力挖掘、發(fā)揮消費(fèi)者監(jiān)管的潛力

發(fā)揮消費(fèi)者監(jiān)管潛力，重在引導(dǎo)消費(fèi)者正確消費(fèi)。對(duì)“有證者”與“無(wú)證者”政府應(yīng)從信息公開、第三方保險(xiǎn)、侵權(quán)責(zé)任等方面作區(qū)別規(guī)定，并引導(dǎo)消費(fèi)者正確消費(fèi)，確保消費(fèi)者消費(fèi)安全。

（1）政府應(yīng)著力提高食品安全信息的質(zhì)量。消費(fèi)者對(duì)食品提供者的監(jiān)管力度依賴于信息公開的程度。在政府指導(dǎo)下進(jìn)行食品提供者與消費(fèi)者的信息溝通，對(duì)食品提供者與消費(fèi)者而言是雙贏的。食品提供者將真實(shí)、全面的食品信息提供給消費(fèi)者，有利于消費(fèi)者對(duì)該食品提供者建立信心、建立消費(fèi)忠誠(chéng)度，進(jìn)而提升食品提供者的品牌質(zhì)量和利潤(rùn)。具體做法是：① 政府應(yīng)強(qiáng)制“有證者”公開食品的相關(guān)數(shù)據(jù)。凡是“有證者”必須按照政府的要求公開食品數(shù)據(jù)，具體包括食品的各項(xiàng)安全指標(biāo)、食品的來(lái)源、食品在各個(gè)階段的責(zé)任人名單、食品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品的召回等基本數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)并應(yīng)擺放在明顯位置，以方便消費(fèi)者獲取。必要時(shí)消費(fèi)者還可以委托社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)上述數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)。② 政府負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)“有證者”公開的數(shù)據(jù)，并承諾保證這些數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性。如果政府調(diào)查核實(shí)的數(shù)據(jù)與“有證者”公開的數(shù)據(jù)有異，政府應(yīng)及時(shí)提出整改意見(jiàn)，并向外界通報(bào)，“有證者”應(yīng)負(fù)責(zé)解釋原因并承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。如果政府未及時(shí)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)存在的問(wèn)題，在出現(xiàn)食品安全事故的情況下，則政府應(yīng)承擔(dān)民事連帶賠償責(zé)任。③ 成立信息數(shù)據(jù)咨詢站點(diǎn)，免費(fèi)向廣大消費(fèi)者提供有關(guān)食品的質(zhì)量、價(jià)格等咨詢，由國(guó)家為此項(xiàng)工作提供財(cái)政支持。④ “無(wú)證者”可以自愿公開食品的相關(guān)數(shù)據(jù)，但政府不承諾保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，也不承擔(dān)因此出現(xiàn)的食品安全事故的賠償責(zé)任。

（2）建立食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)就是依據(jù)《食品安全法》等法規(guī)，食品提供者必須以食品安全責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的投保，保險(xiǎn)人必須承保并且對(duì)食品安全事件造成消費(fèi)者的人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損失，在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償?shù)囊环N強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度［6］。保險(xiǎn)制度的目的在于可以更好地保護(hù)受害人的權(quán)益，同時(shí)也可以減輕企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)的生存能力。政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)，強(qiáng)制“有證者”購(gòu)買食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)。當(dāng)發(fā)生食品安全事故時(shí)，該保險(xiǎn)應(yīng)賠償消費(fèi)者包括死亡傷殘、醫(yī)療費(fèi)用以及財(cái)產(chǎn)受損等損失，并實(shí)行有責(zé)賠償和無(wú)責(zé)賠償?shù)姆猪?xiàng)限額賠付制度。該制度不僅有利于食品安全事故的受害人獲得及時(shí)有效的經(jīng)濟(jì)保障和醫(yī)療救治，而且有助于減輕食品提供者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但是“無(wú)證者”不具有購(gòu)買此險(xiǎn)種的資格。因?yàn)槭称钒踩珡?qiáng)制保險(xiǎn)負(fù)有更多的社會(huì)管理職能，其目的在于提高食品提供者獲取政府許可資格的積極性，配合政府對(duì)食品安全進(jìn)行自我監(jiān)管。

（3）建立食品提供者賠償保證金、食品提供者互助基金救濟(jì)機(jī)制。企業(yè)賠償基金制度是指各個(gè)有缺陷食品侵權(quán)可能的企業(yè)從年利潤(rùn)中扣除適當(dāng)部分，作為企業(yè)賠償基金儲(chǔ)存起來(lái)，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)缺陷食品侵權(quán)時(shí)用于支付賠償款項(xiàng)［7］。參照企業(yè)的做法，政府應(yīng)強(qiáng)制“有證者”給付一定的食品安全保證金，以保證其在出現(xiàn)食品安全事故時(shí)用于支付賠償。

食品提供者互助基金制度是指各個(gè)具有同樣危險(xiǎn)的食品提供者。按照約定預(yù)先繳納一定的金額建立互助基金，當(dāng)其中的某成員因食品損害而需要賠付時(shí)，先由互助基金支付賠償金，其后再由該食品提供者逐步將等額的資金返還的制度。互助基金制度是為食品企業(yè)設(shè)置的一道公共安全網(wǎng)［8］。該制度將食品提供者的食品安全責(zé)任集體化，避免個(gè)別食品提供者賠付能力不足，更避免單個(gè)食品提供者因承擔(dān)食品損害賠償責(zé)任，而即時(shí)付出重大的代價(jià)。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制“有證者”建立該制度，以確?！坝凶C者”的賠付能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力?！盁o(wú)證者”可以在政府引導(dǎo)下自發(fā)建立該制度，以最大限度保證消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心。

（4）制定特殊的食品侵權(quán)損害賠償法，引導(dǎo)消費(fèi)者參與到食品安全治理中來(lái)。中國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)食品損害責(zé)任沒(méi)有專門作出規(guī)定，而是統(tǒng)一適用產(chǎn)品責(zé)任的有關(guān)規(guī)定。而有關(guān)產(chǎn)品責(zé)任的法律制度散見(jiàn)于《民法通則》、《產(chǎn)品責(zé)任法》等多部法律中，并沒(méi)有針對(duì)食品侵權(quán)責(zé)任制定特別法律?，F(xiàn)行的食品侵權(quán)損害司法救濟(jì)存在缺陷，如原告主體資格認(rèn)定難，原告訴訟、舉證能力有限等，使得發(fā)生食品侵權(quán)損害事故后，消費(fèi)者、受害人不能獲得及時(shí)、充分、有效的救濟(jì)。

通過(guò)簡(jiǎn)單的訴訟方式可以獲得高額的民事賠償，會(huì)引導(dǎo)消費(fèi)者參與到食品安全治理中來(lái)［9］。但無(wú)限制地?cái)U(kuò)大食品安全責(zé)任的追責(zé)范圍，將會(huì)使食品監(jiān)管陷入另一種無(wú)序狀態(tài)。因此應(yīng)制定特殊的食品侵權(quán)損害責(zé)任賠償法，引導(dǎo)消費(fèi)者正確消費(fèi)。

初步構(gòu)想為：① 嚴(yán)格限定特殊法的適用范圍。特殊的食品侵權(quán)損害賠償法的賠償責(zé)任主體只適用于“有證者”。② 以方便消費(fèi)者訴訟為特殊法的立法理念。簡(jiǎn)化原告資格的認(rèn)定過(guò)程，規(guī)定只要消費(fèi)者能夠提供相關(guān)的消費(fèi)單據(jù)以及因食品造成損害的相關(guān)證據(jù)，就可以成為訴訟主體。同時(shí)，減輕消費(fèi)者的舉證責(zé)任。在舉證責(zé)任分配上，實(shí)行“有證者”承擔(dān)證明自己的食品不存在安全問(wèn)題的舉證責(zé)任倒置規(guī)則，在舉證不能時(shí)承擔(dān)不利的訴訟后果，以實(shí)現(xiàn)舉證責(zé)任分配的公平［10］。③ 將政府列為責(zé)任承擔(dān)第三人。政府對(duì)自己發(fā)出的食品許可證應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，“有證者”因食品安全問(wèn)題被追責(zé)時(shí)，政府也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。只有政府也承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任時(shí)，才能促使監(jiān)管部門積極主動(dòng)的監(jiān)管食品安全。④ 政府應(yīng)當(dāng)為消費(fèi)者提供一定的免費(fèi)法律服務(wù)。當(dāng)消費(fèi)者與“有證者”發(fā)生民事訴訟糾紛時(shí)，消費(fèi)者可以要求政府提供一定的免費(fèi)法律服務(wù)，以方便消費(fèi)者進(jìn)行訴訟。必要時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)為消費(fèi)者提起集體公益訴訟。⑤ “無(wú)證者”不屬于特殊法的適用范圍，對(duì)“無(wú)證者”的追責(zé)仍應(yīng)適用其他法律。

筆者認(rèn)為，在建立食品安全四方合力分類管理制度后，政府只需要加強(qiáng)對(duì)“有證者”進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，確保“有證者”的食品安全，并正確引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)觀念，就可以形成全社會(huì)參與食品監(jiān)管的“一體化、全民化”監(jiān)管體系。

5 結(jié)語(yǔ)

將食用農(nóng)產(chǎn)品納入草案管理，其目的在于建立有效的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。在不存在立法障礙的前提下，重點(diǎn)是要解決因之帶來(lái)的一系列執(zhí)法困難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。為此，筆者提出了采用食品安全四方合力分類管理制度以配合實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。該制度以完善現(xiàn)有的監(jiān)管制度為出發(fā)點(diǎn)，盡可能沿用現(xiàn)有制度的規(guī)范，提出的新措施盡量參照其他行業(yè)的成熟做法，以確保該制度有現(xiàn)實(shí)可行性與可操作性。該制度的核心價(jià)值在于真正讓民眾參與食品安全監(jiān)管，建立廣泛的民眾自發(fā)監(jiān)督機(jī)制、食品提供者自我監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，以分擔(dān)政府的監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)有效管理。最終形成全社會(huì)統(tǒng)一自發(fā)的食品安全監(jiān)管機(jī)制，讓有食品安全隱患的食品提供者在社會(huì)上無(wú)立錐之地。只有當(dāng)政府、民眾、食品提供者、社會(huì)中間服務(wù)機(jī)構(gòu)形成統(tǒng)一合力，并對(duì)食品安全進(jìn)行自覺(jué)監(jiān)管時(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)草案提出的保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全的立法宗旨。

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