古桂琴

（許昌學(xué)院，河南 許昌 461000）

盡管中國食品安全情況“總體比較穩(wěn)定且一直在向好的方向發(fā)展”，但是“問題的出現(xiàn)一直都沒停止過”［1］。食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建情況直接關(guān)系著公眾食用的食品是否安全和健康，也關(guān)系到中國各級政府的合法性與公信力問題。中國先后出臺了一系列相關(guān)的法律，以有效遏制食品生產(chǎn)及銷售企業(yè)可能做出的不法行為。《中華人民共和國食品安全法》于2009年開始施行，這標(biāo)志著中國由從注重食品的衛(wèi)生狀況邁入了關(guān)注食品的健康和安全狀況時期［2］。中國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系為中國食品安全監(jiān)管工作提供了有力的支撐和保障，但與國外一些國家或地區(qū)相比較來講，仍存在諸多不完善的地方。中國域外的一些國家和地區(qū)，特別是一些西方發(fā)達國家在本領(lǐng)域的探索和實踐走在了中國前列，已經(jīng)積累出了大量的經(jīng)驗［3］。美國、歐盟地區(qū)在探索如何構(gòu)建食品安全監(jiān)督管理體制方面已進行了諸多探索，以保障公民享用的是安全、健康的食品［4］。探討和分析域外一些國家和地區(qū)的食品安全監(jiān)督和管理經(jīng)驗，并進一步總結(jié)歸納出對中國食品安全監(jiān)管工作來講可以借鑒的經(jīng)驗有著極其重要的意義。

1 美國食品安全監(jiān)管主要經(jīng)驗

1.1 注重持續(xù)改革

美國的食品安全監(jiān)管模式并不是一開始就很好，美國也并非生來就成為了食品安全的國家，而是經(jīng)過持續(xù)的改革，才取得了今天的成就。由于美國較為重視食品的質(zhì)量并持續(xù)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域推進改革工作，所以，其在食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建及監(jiān)管工作上取得的良好成績也有目共睹。20世紀末，美國成立了總統(tǒng)食品安全管理委員會，該機構(gòu)主要負責(zé)謀劃食品安全戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)國家食品安全保障事宜，在該機構(gòu)的統(tǒng)籌之下，達到對全國食品安全監(jiān)管工作一體化管理的目的［5］。從美國的食品安全監(jiān)督與管理體制來看，持續(xù)從食品安全監(jiān)督與管理機構(gòu)的設(shè)置及監(jiān)管立法方面大膽推進改革工作，確保食品安全監(jiān)管制度適應(yīng)現(xiàn)實情況的變化，也便于食品安全監(jiān)管職能部門可以參照現(xiàn)實情況的改變而適時修正監(jiān)管體系。如為了更好地確保食品安全，美國還成立了以食品安全檢驗署為主的專門的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，以便進一步更好地監(jiān)管包括轉(zhuǎn)基因食品在內(nèi)的各類食品，并大膽施行食品召回制度，及時召回有問題的食品。

1.2 重視信息公開，公眾參與度較高

研究美國的食品安全監(jiān)管體系可以發(fā)現(xiàn)，美國政府十分重視食品安全的信息發(fā)布工作，且公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性和參與度普遍較高。早在1906年美國通過的《純凈食品藥品法案》中就載明了“民眾有權(quán)獲得干凈、衛(wèi)生的食物”，該法案也漸漸使這種意識在公眾中深入人心［6］。在食品安全監(jiān)管過程中，美國高度重視立法與監(jiān)管過程的透明化與公開化，鼓勵民眾參與其中。全國建立了一套從聯(lián)邦到地方的行之有效的食品安全監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)，進行全方位的信息公開披露。此外，還建立了覆蓋全國的信息收集、評估及反饋方面的基礎(chǔ)設(shè)施。這不但使制定的各類法律及政策愈發(fā)完善，管理也更加高效。

美國食品安全信息公開工作的有效開展，也得益于本國信息公開相關(guān)法律的有力支撐。在訊息的開放與透明化實現(xiàn)工作中，美國規(guī)定了各級國家機構(gòu)對法定訊息有面向公眾進行開放的任務(wù)，聯(lián)邦和州的法律還規(guī)定，食品行業(yè)依法履行食品安全的義務(wù)和責(zé)任［7］。美國的各級行政機關(guān)會將食品安全的信息通過電子媒介、出版物等方式公開展示給公眾，并有責(zé)任和義務(wù)對立法、行政、司法部門開展解釋工作。同時，鼓勵各類社會團體及公民個人積極參與，且確保公眾進行評論的權(quán)利和機會。各級行政機關(guān)做決策和實施食品安全監(jiān)督和管理工作的依據(jù)信息要向公眾及時開放，公眾根據(jù)所獲得的食品安全信息，進行食品安全風(fēng)險判斷，進而表發(fā)個人見解。如果社會團體或公民個人對職能部門的行為或制定的政策有意見，有權(quán)利提請司法機關(guān)進行裁決。若司法機關(guān)經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)職能部門在做出行為或發(fā)布公共政策前沒有向公眾公開相關(guān)信息，則可以裁決行政行為或發(fā)布的公共政策無效。這些都有效地為本國的立法及決策工作的科學(xué)性、公眾參與性、信息公開的透明性等提供了有力的保障［8］。

2 歐盟食品安全監(jiān)管主要經(jīng)驗

2.1 高標(biāo)準、嚴要求的食品鏈條

歐盟食品安全監(jiān)督和管理體制是為了保證“從田間到盤子”這一整個鏈條的安全而逐步建立的，在構(gòu)建過程當(dāng)中一直秉持著高標(biāo)準、嚴要求。眾所周知，該條食品鏈目前被世界各國公認為是極為健康和安全的食品鏈之一。歐盟在確保該食品鏈條順利運轉(zhuǎn)方面也進行了諸多探索，如按照聯(lián)合國設(shè)立的食品安全標(biāo)準，成立食品安全檢驗監(jiān)測與監(jiān)管的專門機構(gòu)，該機構(gòu)獨立、透明的對歐盟地區(qū)的食品安全進行檢驗監(jiān)測與監(jiān)管。

2.2 注重食物安全監(jiān)管法制化建設(shè)

歐盟地區(qū)確保食品安全的經(jīng)驗重點集中在食品安全監(jiān)督管理法律體系的日益完善。從公共經(jīng)濟學(xué)的角度來講，市場由于其在資源配置問題中自身的缺陷會導(dǎo)致市場失靈。而微觀經(jīng)濟主體——食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)則會把賺取利潤看做是最重要的目標(biāo)。因此，食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)所產(chǎn)生的外部效應(yīng)問題就需要政府監(jiān)管來予以解決或緩解，監(jiān)管的領(lǐng)域包括從食品生產(chǎn)企業(yè)的成立、食品加工、食品檢驗到食品流通的所有步驟［9］。按照英國經(jīng)濟學(xué)家科斯的觀點，解決外部效應(yīng)問題可以通過法律法規(guī)的介入。歐盟地區(qū)逐步創(chuàng)建了包含了幾近全部食品的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)及全部食品門類的法律系統(tǒng)，該法律系統(tǒng)一步步為其開展食物安全監(jiān)管工作提供了法制化的支撐。多年來，歐盟地區(qū)先后制定了近30部確保食物安全的法律，形成了無形但卻是影響力巨大的一套法律法規(guī)系統(tǒng)。此外，歐盟還制訂了幾百個有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品與食品安全的標(biāo)準，目前，這些標(biāo)準對保障歐盟的食品安全發(fā)揮著積極的作用。

3 歐美食品安全監(jiān)管經(jīng)驗對中國的啟示

3.1 注重食品安全監(jiān)管部門之間的協(xié)作

美國實施的食品安全監(jiān)督與管理體制是由食品安全管理委員會進行垂直管理的監(jiān)管系統(tǒng)，該系統(tǒng)按照食物類別來劃分職責(zé)，品種不同的食物分管于不同的監(jiān)督和管理部門。這一點值得中國認真學(xué)習(xí)。不同的監(jiān)督和管理部門分管的食物種類也不一樣，各部門分工明確［10］，做好自己領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管工作。如，按監(jiān)管食品種類不同，有些機構(gòu)和人員負責(zé)監(jiān)管大豆或花生。在學(xué)習(xí)美國食品安全監(jiān)管部門分工明確的同時，還要更加注重各食品監(jiān)管部門之間的協(xié)作和溝通協(xié)調(diào)及資源共享，構(gòu)建更加協(xié)調(diào)合作的一體化管理的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)，避免出現(xiàn)監(jiān)管部門之間相互推諉、扯皮現(xiàn)象，為中國的食品安全監(jiān)管工作提供有力的組織機構(gòu)保障［11］。

3.2 實施“從農(nóng)田到餐桌”的全過程控制

從美國和歐盟的食物安全監(jiān)督與管理的經(jīng)驗和發(fā)展趨向來講，實施“從田間到盤子”的全程控制是一種較為有效的模式，且通過多年的實踐也證明了該模式是有效的。

監(jiān)控是食品安全監(jiān)管中一項重要的職能，要貫穿食品安全監(jiān)管的各級環(huán)節(jié)，要學(xué)習(xí)域外一些國家積累的經(jīng)驗，試行“從田間到盤子”的全過程監(jiān)控。在傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管思想中，重視的是食品安全監(jiān)管的終點檢測，往往忽視了源頭方面的控制。中國發(fā)生的眾多食品安全事故均表明，食品安全監(jiān)管不應(yīng)忽視源頭和流向上的監(jiān)管，要著重強化“預(yù)防在先”的思想。隨著食品安全監(jiān)管的科技越來越進步及食品安全事故的頻發(fā)和監(jiān)管理念的深入人心，應(yīng)該學(xué)習(xí)中國域外國家和地區(qū)先進的監(jiān)管經(jīng)驗，積極實施“從農(nóng)田到餐桌”的全過程控制。避免執(zhí)法中出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，解決監(jiān)管中的漏洞，也需要著力強化全程監(jiān)管，即從農(nóng)田到餐桌的消除盲點的監(jiān)管。食品安全監(jiān)管部門和公眾均要對“從農(nóng)田到餐桌”的有關(guān)食品生產(chǎn)、銷售的諸多環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)控，并把這一控制理念以制度化的形式予以確立，并堅決貫徹執(zhí)行。這項全過程的控制制度要求食品行業(yè)所有的環(huán)節(jié)都要嚴格按照規(guī)范進行操作，以此來監(jiān)控和減少潛在的食品安全事故的發(fā)生。此外，進一步推進中國的新聞發(fā)言人制度，一旦發(fā)生食品安全事故要及時向公眾發(fā)布相關(guān)信息，引導(dǎo)媒體正確發(fā)揮其輿論宣傳的作用，宣傳報道時要準確、客觀，避免將事件夸大或?qū)Πl(fā)生事故的相關(guān)行業(yè)造成不良影響和損失。

3.3 進一步完善食品安全監(jiān)管法律法規(guī)

通過分析美國和歐盟地區(qū)食品安全監(jiān)管工作的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)一個共性的特點即是食品安全立法體系的完備。美國和歐盟保障食物安全工程所取得的成果均離不開食品安全確保法律法規(guī)系統(tǒng)的一步步完善。這些國家和地區(qū)的食品安全監(jiān)管法律體系的完善也不是一蹴而就的一件事情，例如美國在通過《純凈食品藥品法案》后又陸續(xù)出臺了很多類似的法案，也并非憑此法案的出臺就取得了該國食品藥品監(jiān)管工作的成功。歐盟關(guān)于食品安全監(jiān)管的立法工作也使得該地區(qū)食品安全管理部門的執(zhí)法范疇幾乎覆蓋至食品安全監(jiān)管的所有領(lǐng)域。歐盟地區(qū)在食品安全監(jiān)管上不但制訂了較為完備的法律監(jiān)管體系，還構(gòu)建了從農(nóng)場至餐桌的全過程監(jiān)管的法律保障體系。即使出現(xiàn)了食品安全事故，也能果斷迅速地采取處理措施，極大地減少事故造成的損失，這些都離不開該地區(qū)較為完善的食品安全監(jiān)管法律體系。

雖然中國與域外國家和地區(qū)的體制各不相同，但毋容置疑的是我們可以借鑒別國和地區(qū)的食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗，以推進中國的食品安全監(jiān)管工作。完備的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)是嚴格執(zhí)法的法制化保障，中國在該條道路上是任重而道遠。目前，中國已初步建立了食品安全監(jiān)督和管理體系，但相關(guān)配套的制度和規(guī)定尚不完備，不能構(gòu)建多方位的支撐。借鑒美國和歐盟的確保食物安全的監(jiān)督和管理經(jīng)驗，中國不僅要進一步完善相關(guān)立法體系，也需要中國各級食品安全監(jiān)管部門針對不同食品類別出臺具有針對性的且操作性較強的指導(dǎo)性文件。此外，可以借鑒國外一些地區(qū)的經(jīng)驗對不同的食品類別進行分門別類的立法。同時，還要注意學(xué)習(xí)美國的食品安全監(jiān)管的信息公開，確保公眾對食品安全信息和資料的知情權(quán)。

4 結(jié)束語

美國和歐盟在食品安全監(jiān)管工作上較早就開始探索和實踐，也累積了大量的先進經(jīng)驗。雖然與他們相比，無論在意識形態(tài)還是在發(fā)展階段上中國均有不同，但這些經(jīng)驗對于中國的食品安全監(jiān)管工作有著一定的借鑒價值。這些經(jīng)驗可以作為中國推進食品安全監(jiān)管工作的參考，但切忌不顧中國特有的國情而僵硬的套用這些經(jīng)驗。

中國各級政府機關(guān)要在廣泛借鑒域外一些國家和地區(qū)在食品安全監(jiān)管問題上的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步結(jié)合中國的食品安全監(jiān)管進展情況，加快探索并進一步完善結(jié)合中國的食品安全監(jiān)督和管理法律體系［12］。食品安全監(jiān)督與管理工作是一個復(fù)雜的社會問題，它不能由一個部門單獨解決，需要各級政府機關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重相互協(xié)作，并廣泛調(diào)動各監(jiān)管主體的積極性和責(zé)任感，包括公眾在食物安全監(jiān)管方面社會責(zé)任感的發(fā)揚，實施“從田間到盤子”的全程監(jiān)控。

此外，要充分運用大數(shù)據(jù)的龐大的統(tǒng)計和分析功能，進行食品安全技術(shù)分析和開展危險性評估工作，為中國的食品安全監(jiān)管工作提供技術(shù)支撐服務(wù)，并建立食品安全監(jiān)管預(yù)警系統(tǒng)。詳細的有關(guān)中國現(xiàn)實中的食品安全的監(jiān)測數(shù)據(jù)也有助于弄清自己的家底，進一步明確該項工作的推進方向。在開展食品安全監(jiān)管工作中，還要注重信息的公開，有關(guān)食品安全的信息及時通過各種媒介向公眾發(fā)布，保障公眾的知情權(quán)。所以，出于進一步確保中國食品健康、衛(wèi)生、安全這一目的，中國要從實事求是的角度出發(fā)，在厘清本國食品安全監(jiān)督與管理開展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，平穩(wěn)推動本國的食品安全監(jiān)督與管理事宜。

1 何岫芳.對食品安全監(jiān)管體系重構(gòu)的探索［J］.食品與機械，2012，28（5）：262～264.

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