喻君杰

（江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇南京210029）

江蘇防洪減災(zāi)與水資源保障規(guī)劃思路探討

喻君杰

（江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇南京210029）

本文分析了江蘇防洪與水資源條件，評(píng)價(jià)了防洪減災(zāi)與水資源保障發(fā)展?fàn)顩r，討論了江蘇防洪減災(zāi)和水資源保障的總體規(guī)劃策略，針對(duì)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提出了水利規(guī)劃對(duì)策建議。

江蘇；防洪減災(zāi)；水資源；規(guī)劃

江蘇地處江淮沂沭泗諸河下游和南北氣候過(guò)渡帶，地勢(shì)低洼、氣候多變、人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、水問(wèn)題復(fù)雜。面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，如何應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害、干旱缺水和水體污染，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是值得探討的問(wèn)題。

1 現(xiàn)狀分析

新中國(guó)成立后，江蘇開(kāi)展了以控制流域洪水泛濫、約束洪水歸槽的流域防洪工程建設(shè)，以洪澇分開(kāi)、高低分排為主的區(qū)域防洪治澇工程建設(shè)，以江水北調(diào)、江水東引、引江濟(jì)太為骨干的供水工程建設(shè)，以中低產(chǎn)田改造、灌區(qū)建設(shè)、平原河網(wǎng)化、圩區(qū)改造為重點(diǎn)的農(nóng)村水利建設(shè)。初步形成了防洪擋潮、治澇、調(diào)水、灌溉、降漬等水利工程體系［1］。

1.1 防洪治澇

基本形成了以流域防洪工程為骨干，區(qū)域防洪治澇工程為基礎(chǔ)，城市防洪工程、農(nóng)村水利工程和基礎(chǔ)設(shè)施自保工程為補(bǔ)充的防洪治澇工程體系，中小洪水基本得到控制，通過(guò)防洪搶險(xiǎn)措施可以戰(zhàn)勝建國(guó)以來(lái)流域最大洪水［2］?；春恿饔蛳掠畏篮闃?biāo)準(zhǔn)接近百年一遇，長(zhǎng)江干流、太湖流域、沂沭泗水系、主海堤防洪（潮）標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或接近50年一遇，但還沒(méi)有全面達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，防洪安全度還不高。區(qū)域治理，防洪標(biāo)準(zhǔn)大部分達(dá)到10～20年一遇，治澇標(biāo)準(zhǔn)總體達(dá)到5年一遇、部分因洪致澇洼地3～5年一遇，治理滯后。省轄城市主城區(qū)基本達(dá)到國(guó)家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，排澇標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到10～20年一遇，但中小城市防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，城鄉(xiāng)之間防洪治理與調(diào)度運(yùn)行不銜接問(wèn)題突出。

1.2 水資源供給

初步形成了南（江）水北調(diào)、江水東引、引江濟(jì)太等跨流域、跨區(qū)域的水資源調(diào)配網(wǎng)絡(luò)，基本保障了全省的供水安全［3］。大部分地區(qū)一般干旱年份供水有保障，特殊干旱年份生活、工業(yè)、航運(yùn)等用水基本有保障，農(nóng)業(yè)不會(huì)大面積減產(chǎn)。2013年，全省有效灌溉面積占耕地83%，旱澇保收田占72%。但供水能力尚不平衡，沿海墾區(qū)和丘陵山區(qū)存在資源型缺水，中南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)存在水質(zhì)型缺水，我國(guó)北方地區(qū)、滬浙地區(qū)對(duì)南水北調(diào)、引江濟(jì)太還有擴(kuò)大供水的要求。

1.3 水資源管理與保護(hù)

1988年《中華人民共和國(guó)水法》實(shí)施后，江蘇加強(qiáng)了水資源管理、河湖保護(hù)，形成了較完善的法規(guī)、制度和規(guī)劃體系，逐步規(guī)范管理［1］。推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，用水總量快速增長(zhǎng)趨勢(shì)得到遏制；強(qiáng)化水功能區(qū)管理，實(shí)施清水通道建設(shè)，保護(hù)水源水質(zhì)；加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)，提高了突發(fā)污染事件應(yīng)對(duì)能力；加強(qiáng)地下水管理，蘇錫常地區(qū)地面沉降得到遏制；2007年太湖藍(lán)藻危機(jī)暴發(fā)后，采取調(diào)水引流、生態(tài)清淤等措施，持續(xù)改善太湖水質(zhì)。但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力關(guān)系仍不協(xié)調(diào)，侵占河湖現(xiàn)象還很嚴(yán)重，節(jié)水潛力仍較大，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅56.1%，湖泊水庫(kù)營(yíng)養(yǎng)化水平偏高，成為制約江蘇可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。

2 總體規(guī)劃策略研究

2.1 防洪減災(zāi)

（1）洪澇特性分析。江蘇地處江淮沂沭泗流域下游，上游200萬(wàn)km2面積的流域洪水穿境入海。而江蘇地勢(shì)低洼，縱橫交錯(cuò)的流域行洪河道把全省分割成眾多區(qū)域，全省83%的平原、76%的人口、79%的耕地汛期受洪水包圍，面臨外洪內(nèi)澇威脅。江蘇位于北亞熱帶向暖溫帶過(guò)渡地帶，南北氣候差異和季風(fēng)特征明顯，容易出現(xiàn)突發(fā)性的、災(zāi)害性的暴雨洪水。降水量年際變化大，比值在2.3～5.1之間；降水70%集中在5—10月。6月上旬—7月上旬的“梅雨”，易引發(fā)流域性暴雨洪水；8—9月的臺(tái)風(fēng)暴雨是區(qū)域性洪澇的主要原因；沿海和沿江地區(qū)還面臨風(fēng)暴潮的威脅。加上全球氣候變暖、海平面上升，增添了防洪復(fù)雜性。特定的地理位置和氣候特點(diǎn)，決定了江蘇局部性洪水頻繁、區(qū)域性洪水常見(jiàn)、流域洪水易發(fā)，防洪保安任務(wù)艱巨［2］。

（2）蓄泄關(guān)系分析。江蘇地勢(shì)低洼、水流平緩、人口密度大、土地開(kāi)發(fā)利用程度高，大規(guī)模擴(kuò)大河道泄洪，占地多、實(shí)施難度大；過(guò)度倚重加高堤防擋御洪水、增設(shè)泵站排泄?jié)乘?，?huì)導(dǎo)致不斷提高江河洪水位的惡性循環(huán)。因此，需要蓄泄兼籌，在適度提高工程防洪標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，控制水土資源開(kāi)發(fā)利用，規(guī)范涉水生產(chǎn)活動(dòng)，實(shí)施河湖清淤除障、退田還湖，增加洪水調(diào)蓄空間，有效防御設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)洪水。

（3）工程防洪與社會(huì)化減災(zāi)關(guān)系分析。防洪工程標(biāo)準(zhǔn)提高和防洪保護(hù)范圍擴(kuò)大都有局限性，因此要加強(qiáng)社會(huì)化減災(zāi)措施，實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理。根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)特性和防洪條件，合理安排產(chǎn)業(yè)、城市和重要基礎(chǔ)設(shè)施布局；按照全局利益需要和損失最小的原則，制定防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水的對(duì)策，保證大面積地區(qū)和重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象安全；用現(xiàn)代技術(shù)提升防洪調(diào)度決策水平，推進(jìn)應(yīng)急處置規(guī)范化、防汛搶險(xiǎn)專業(yè)化；探索洪水保險(xiǎn)，提高社會(huì)化保障能力。

（4）防洪治澇策略分析。流域防洪、區(qū)域防洪和城市防洪，相互關(guān)聯(lián)，相互影響，需要在統(tǒng)一規(guī)劃下協(xié)調(diào)銜接?；春?、長(zhǎng)江、沂沭泗、太湖流域防洪與防潮工程，是防洪工程體系的骨干，既要服從流域治理要求，也要兼顧區(qū)域和城市防洪治澇要求；區(qū)域要依靠流域堤防擋御外洪，內(nèi)部進(jìn)行洪澇分治；城市要依托流域、區(qū)域治理，構(gòu)筑自保體系。防洪要求高的工礦企業(yè)和交通、管道、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，需要采取措施自保。

2.2 水資源保障

（1）水資源條件分析。江蘇雨量豐沛，水系發(fā)達(dá)，年均降雨量800～1100mm，年均水資源總量320億m3，其中地表水265億m3；過(guò)境水多，年均9492億m3，其中長(zhǎng)江水9114億m3，是可靠的水源；地勢(shì)平坦，調(diào)引水相對(duì)方便，現(xiàn)已形成南（江）水北調(diào)、江水東引、引江濟(jì)太調(diào)水體系［3］。但也存在不利因素。①降雨時(shí)空分布不均，經(jīng)常連續(xù)干旱，汛期5—10月徑流量約占全年的90%，蓄水條件差，本地徑流可利用量小，全省人均本地水資源量410m3；②水體流速慢、交換周期長(zhǎng)、自凈能力差，水環(huán)境脆弱；③河網(wǎng)交錯(cuò)，功能交叉，水污染影響范圍廣，水資源保護(hù)困難。現(xiàn)狀水質(zhì)較差，一些河湖出現(xiàn)生態(tài)退化趨勢(shì)。

（2）供需關(guān)系分析。目前全省年用水量約500億m3，耗水量約250億m3，本地地表水水開(kāi)發(fā)利用率達(dá)50%以上，對(duì)跨流域調(diào)水依賴程度高?，F(xiàn)狀中等干旱年份，全省缺水29億m3、缺水率5.3%；特殊干旱年份，缺水51億m3、缺水率7.6%。工業(yè)和生活用水比重已占50%，且仍在增長(zhǎng)，供水保證率和水質(zhì)要求高。隨著流域上游水資源開(kāi)發(fā)利用能力提高，特別是面對(duì)突發(fā)水污染事故、特殊和連續(xù)干旱等極端情況，江蘇可能面臨著嚴(yán)重缺水。其中，淮北與沿海地區(qū)水資源稟賦條件更差，需水量大，水資源量的瓶頸制約更加突出。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，江蘇要在繼續(xù)完善跨流域供水網(wǎng)絡(luò)、改善區(qū)域均衡供水條件的同時(shí)，量水而行，實(shí)行區(qū)域用水總量控制制度，走節(jié)水型發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）清污關(guān)系分析。目前水質(zhì)污染已成為江蘇最突出的水資源問(wèn)題。在河網(wǎng)化地區(qū)，建設(shè)清水通道來(lái)保障水質(zhì)、通過(guò)調(diào)水引流來(lái)增加水環(huán)境容量，需要對(duì)現(xiàn)有行洪、排澇、航運(yùn)體系進(jìn)行系統(tǒng)性改造，工程規(guī)模大、影響范圍廣、問(wèn)題解決不徹底、制約后續(xù)發(fā)展，只能在有條件的地區(qū)、特別重要的水源、正常供水期適當(dāng)采用，在區(qū)域城鎮(zhèn)化的江蘇，全面采用不現(xiàn)實(shí)。而生活供水、污水處理廠退水流量相對(duì)較小、規(guī)模穩(wěn)定，可管道化輸送，代價(jià)和影響相對(duì)較小。因此，要走節(jié)水防污之路，實(shí)行用水效率和納污總量控制制度，在工業(yè)企業(yè)園區(qū)集中、水資源循環(huán)使用、逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)廢水零排放的基礎(chǔ)上，推進(jìn)生活供水、污水處理廠退水管道化，維持行洪、排澇河道化，實(shí)現(xiàn)清污分流，避免對(duì)大范圍河網(wǎng)的污染；在加強(qiáng)重要水源保護(hù)同時(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域供水，保障生活供水。

（4）水資源保障策略分析。遵循高效、公平和可持續(xù)的原則，優(yōu)化配置、科學(xué)調(diào)度水資源。本地地表水和淺層地下水，在生態(tài)安全的前提下適度利用。深層地下水，補(bǔ)給周期長(zhǎng)，過(guò)度開(kāi)采易造成地面沉降，宜作為應(yīng)急水源限制開(kāi)采。流域過(guò)境水要在流域統(tǒng)一配置下開(kāi)發(fā)，其中淮沂沭泗水，可用不可靠，需加強(qiáng)調(diào)蓄；長(zhǎng)江作為戰(zhàn)略水源，據(jù)此建立跨流域調(diào)水網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)加大生活污水深度處理與回用力度。要協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水以及地區(qū)間和部門間用水，在有條件的地區(qū)推行分質(zhì)供水。優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)生活用水，基本滿足生產(chǎn)用水，為干線航運(yùn)、重點(diǎn)工業(yè)和糧食基地提供穩(wěn)定供水，更加重視生態(tài)環(huán)境用水［4］。

3 分區(qū)規(guī)劃對(duì)策研究

3.1 長(zhǎng)江流域

長(zhǎng)江是長(zhǎng)三角地區(qū)最重要的資源環(huán)境命脈。長(zhǎng)江供水基本覆蓋江蘇全省，長(zhǎng)江供水占全省用水總量50%以上；飲用水水源地中，長(zhǎng)江直接供水量、供水人口均約50%。隨著江蘇沿海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，需水量增長(zhǎng)，更依賴長(zhǎng)江供水。長(zhǎng)江還是江蘇和長(zhǎng)江流域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展命脈，國(guó)家正在推進(jìn)建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。長(zhǎng)江還是黃金水道和生物寶庫(kù)。加強(qiáng)長(zhǎng)江保護(hù)和治理，對(duì)江蘇十分重要。建議：①加強(qiáng)長(zhǎng)江水資源保護(hù)，優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)布局，建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)，整治入江排污口，協(xié)調(diào)上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局和水資源保護(hù)，保證戰(zhàn)略水源水質(zhì)良好。②加強(qiáng)長(zhǎng)江整治，結(jié)合12.5m深水航道上延，加固堤防、穩(wěn)定河勢(shì)、固守節(jié)點(diǎn)、防治江坍，鞏固防洪能力，優(yōu)化岸線利用，合理開(kāi)發(fā)洲灘。③積極應(yīng)對(duì)長(zhǎng)江口北支萎縮，研究適宜的長(zhǎng)江口北支整治方案，增加淡水資源供給，減輕鹽水入侵危害。④加強(qiáng)滁河、水陽(yáng)江、秦淮河等重要支流治理。

3.2 太湖流域

太湖流域是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、大中城市最密集的地區(qū)。作為長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域和發(fā)展“引擎”，蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，太湖流域?qū)χ袊?guó)舉足輕重。但太湖流域水污染較為嚴(yán)重，防洪減災(zāi)與水資源承載能力不足，水臟、水少、水多問(wèn)題并存，制約可持續(xù)發(fā)展。建議：按照“蓄泄兼籌、引排結(jié)合、量質(zhì)并重、綜合治理”的原則，①進(jìn)一步完善流域引排骨干工程體系。延伸拓浚新孟河、新溝河，實(shí)施環(huán)太湖大堤、望虞河、太浦河等后續(xù)工程及吳淞江工程，提高流域水資源和水環(huán)境承載能力。②實(shí)施水環(huán)境綜合治理。加大節(jié)水防污型社會(huì)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)污染源治理、退田退漁還湖、河湖生態(tài)修復(fù)，優(yōu)化調(diào)度，改善水環(huán)境。③加大湖西地區(qū)系統(tǒng)整治力度。完善高低分排體系，擴(kuò)大北排長(zhǎng)江、東入太湖出路，實(shí)施退田退漁還湖和河網(wǎng)整治。

3.3 淮河流域

江蘇省淮河流域地形復(fù)雜，水資源時(shí)空分布更不均勻，突發(fā)性洪澇災(zāi)害更加頻繁，因洪致澇問(wèn)題突出，區(qū)域治理滯后，外來(lái)水依賴程度高，水利條件薄弱。建議：①進(jìn)一步提高淮沂沭泗流域防洪標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施淮河入江水道、分淮入沂、洪澤湖大堤整治工程和淮河入海水道二期工程，將洪澤湖及淮河下游地區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到300年一遇，保障洪澤湖下游2700多萬(wàn)人、173.33多萬(wàn)hm2耕地的安全。擴(kuò)大沂沭泗河洪水東調(diào)南下工程規(guī)模，將沂沭泗中下游地區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到百年一遇。②繼續(xù)擴(kuò)大引江濟(jì)淮調(diào)水規(guī)模。繼續(xù)實(shí)施南水北調(diào)、江水東引工程，完善輸配水工程體系，進(jìn)一步緩解我國(guó)北方地區(qū)和蘇北地區(qū)資源性缺水壓力。③大力推進(jìn)區(qū)域治理。做好區(qū)域骨干河道治理，提高防洪、治澇、供水能力。④研究新沂河、淮河入海水道、高郵湖、邵伯湖、白馬湖、寶應(yīng)湖等河湖資源利用，增加備用水源。

4 結(jié)語(yǔ)

江蘇防洪減災(zāi)與水資源保障能力提升，要遵循人水和諧的治水理念，統(tǒng)籌水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)。在完善防洪工程體系的同時(shí)，更加重視城市低影響開(kāi)發(fā)和洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化各類防洪措施協(xié)調(diào)，提高防洪保安水平。以節(jié)水防污型社會(huì)建設(shè)為重點(diǎn)，完善調(diào)配水工程體系，強(qiáng)化水污染防治與河湖保護(hù)，提高水資源保障水平，促進(jìn)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)良好。

［1］江蘇省水利廳.江蘇水利現(xiàn)代化規(guī)劃（2012—2020）［Z］.2012.

［2］江蘇省水利廳.江蘇省防洪規(guī)劃［Z］.2011.

［3］江蘇省水利廳.江蘇省水資源綜合規(guī)劃［Z］.2011.

［4］喻君杰，葉健.試論江蘇水利規(guī)劃的“生態(tài)化”轉(zhuǎn)變［J］.水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2013（08）：4-7.

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1672-2469（2015）12-0019-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.12.009

喻君杰（1968年—），男，研究員級(jí)高級(jí)工程師。