孫中峰，劉宗路

（山東省小清河管理局，山東 濟南 250014）

小清河水政執(zhí)法監(jiān)督檢查常態(tài)化機制探析

孫中峰，劉宗路

（山東省小清河管理局，山東 濟南 250014）

【摘要】為避免小清河系統(tǒng)水行政執(zhí)法力度時強時弱，執(zhí)法尺度時緊時松，執(zhí)法效果缺乏持續(xù)性等問題，通過完善制度、落實執(zhí)法責(zé)任、加強隊伍建設(shè)、整合執(zhí)法資源、加強法規(guī)宣傳、規(guī)范執(zhí)法行為、借助科技手段等措施來實現(xiàn)小清河執(zhí)法監(jiān)督檢查日常化、常規(guī)化，形成長效機制。

【關(guān)鍵詞】小清河；水政執(zhí)法；檢查監(jiān)督；常態(tài)化

小清河發(fā)源于省會濟南，流經(jīng)濟南、濱州、淄博、東營、濰坊5市的天橋、槐蔭、歷城、章丘、鄒平、高青、桓臺、博興、廣饒、壽光等10個縣（市、區(qū)），于羊角溝注入渤海，全長229km，流域面積10433km2。小清河是魯中地區(qū)重要的排水河道，具有防洪、除澇、供水、灌溉、海河聯(lián)運等多種功能，擔(dān)負(fù)著這一重要區(qū)域防洪安全、供水和生態(tài)保障的重任。如何對嚴(yán)重?fù)p害小清河流域水事秩序的各類違法違規(guī)行為始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢，提高流域工程管理和水政執(zhí)法水平，保證治理工程的長治久安，以最大程度地發(fā)揮小清河工程的綜合功能和效益，是目前面臨的重大課題。

1　小清河系統(tǒng)水政執(zhí)法監(jiān)督檢查現(xiàn)狀

1.1現(xiàn)行管理體制及隊伍建設(shè)情況

山東省小清河管理局承擔(dān)小清河水政監(jiān)察和水政執(zhí)法日常工作，負(fù)責(zé)流域內(nèi)重大水事案件掛牌督辦和設(shè)區(qū)市間水事糾紛的協(xié)調(diào)處理，并對市縣兩級的執(zhí)法工作進行監(jiān)督及指導(dǎo)。負(fù)責(zé)小清河管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批和小清河流域內(nèi)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審查的工作。流域各市級管理單位受市級水行政主管單位委托負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)重大水事違法案件的查處和縣區(qū)交界處水事矛盾的協(xié)調(diào)。各縣級管理單位負(fù)責(zé)對所轄區(qū)域內(nèi)的堤防、閘室、建筑物等開展日常巡查保護工作，受縣級水行政主管單位委托對轄區(qū)河道管理范圍內(nèi)違法行為進行查處。小清河管理系統(tǒng)初步建立了省、市、縣三級執(zhí)法隊伍，共有專職水政執(zhí)法人員28名，有執(zhí)法證件81人。

1.2水政執(zhí)法管理制度建設(shè)情況

近幾年，省小清河管理局制定了《小清河堤防日常巡查制度》，規(guī)定省、市、縣三級管理單位在各自管理權(quán)限內(nèi)，認(rèn)真開展河道堤防日常巡查工作；同時，還建立了水事違法案件執(zhí)法臺賬制度，查處違法案件信息上報等制度。濟南市出臺了《濟南市小清河河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目行政許可工作規(guī)范》《濟南市小清河河道巡查管理制度》；濱州市出臺了《濱州市水政執(zhí)法巡查制度》；有些市、縣還試行了《水政執(zhí)法錯案責(zé)任追究制度》《水政執(zhí)法文書檔案管理辦法》《簡易執(zhí)法程序》等案件查處方面的規(guī)章制度。

1.3近年來水政執(zhí)法情況

1）積極開展水法律法規(guī)宣傳。充分利用“世界水日”、“中國水周”、“全國法制宣傳日”等有利時機，精心組織開展聲勢浩大、形式多樣、行之有效的宣傳活動，營造了良好的社會氛圍和法治環(huán)境。對內(nèi)注重開展系統(tǒng)普法宣傳，各級河道管理部門依法行政水平不斷提高，為推進全流域依法行政奠定了基礎(chǔ)。

2）嚴(yán)格開展各類專項執(zhí)法活動。2011年開展了小清河流域執(zhí)法管理綜合整治活動，集中查處了大量違法行為，為小清河依法管理工作提供保障。整治活動期間發(fā)現(xiàn)河道管理范圍內(nèi)各類違法行為196項，活動結(jié)束時，違法行為處理率達到95%以上，未處理的違法行為也做出了保證，適時進行解決。通過連續(xù)執(zhí)法活動，全流域水事秩序明顯好轉(zhuǎn)，有效保障了河道防洪安全和生態(tài)安全。

3）認(rèn)真開展執(zhí)法巡查工作。隨著執(zhí)法能力和執(zhí)法水平的不斷提高，沿河各級水政監(jiān)察隊伍嚴(yán)格按照巡查制度的要求，認(rèn)真開展河道執(zhí)法巡查活動。省局也定期組織系統(tǒng)內(nèi)各級進行聯(lián)合巡查活動，基本做到了違法行為的早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告、早處置。

4）嚴(yán)肅辦理重大案件查處及水事糾紛調(diào)解。認(rèn)真貫徹落實《重大違法案件掛牌督辦制度》，省局專門下發(fā)文件要求沿河各市及時梳理當(dāng)?shù)氐闹卮筮`法案件，需要省廳掛牌督辦的及時上報，同時將在巡查中發(fā)現(xiàn)的案情復(fù)雜、當(dāng)?shù)匦姓深A(yù)大的重要案件申請省廳進行掛牌督辦。

5）積極探索水利與公安聯(lián)合執(zhí)法。近幾年，為有效解決執(zhí)法難度大、強制手段差以及違法人員暴力抗法等問題，流域各級管理單位積極探索切實可行的水利與公安聯(lián)合執(zhí)法新模式。例如，東營市小清河管理處在小清河廣饒段設(shè)立了2處水務(wù)警務(wù)室，警務(wù)人員按時到崗到位，實行有警出警，無警定期巡勤的管理模式。通過聯(lián)合執(zhí)法，使得水利執(zhí)法權(quán)威顯著提升，執(zhí)法阻力明顯降低，執(zhí)法強制力大大提高。

2　存在的主要問題

2.1執(zhí)法力度不強，影響執(zhí)法監(jiān)督檢查常態(tài)化進程

水利行業(yè)重建輕管、重開發(fā)輕保護等思想觀念還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)；不少地方依法行政的觀念淡薄，對執(zhí)法工作認(rèn)識不足；各級機構(gòu)編制混亂，并且都不具有執(zhí)法主體資格；目前河道管理中有些法律法規(guī)可操作性不強，不能有效地解決實際問題；各項制度中缺少考核機制，很難實現(xiàn)執(zhí)法長效化的目標(biāo)。由于上述原因，所以執(zhí)法積極性和主動性都大打折扣，執(zhí)法力度不盡相同，影響著執(zhí)法常態(tài)化的進程。

2.2行政干預(yù)嚴(yán)重，執(zhí)法常態(tài)化阻力增大

雖然近年來小清河執(zhí)法工作取得了一定成效，但是還有少部分歷史遺留的違法行為沒有得到有效解決，大部分是當(dāng)?shù)卣姓深A(yù)的結(jié)果。涉及到的企業(yè)都是當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)、繳稅大戶，因地方行政干預(yù)，執(zhí)法難度較大。還有一些違法行為是政績工程，特別是分洪道從建設(shè)至今一次都沒有啟用，部分地方的領(lǐng)導(dǎo)出于僥幸心理，存在違法占用建設(shè)等行為，遇到這些問題，涉及到方方面面，執(zhí)法難度更大。

2.3確權(quán)劃界沒解決，執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)化難實現(xiàn)

由于歷史遺留問題較多，河道管理范圍內(nèi)土地權(quán)屬問題一直沒有解決，多龍管水的模式根深蒂固，管理權(quán)限難以細(xì)分。河道管理范圍內(nèi)的土地除淄博部分河段外，其他部分都沒有確權(quán)。雖然法律規(guī)定河道管理范圍內(nèi)的土地歸國家所有，河道管理部門代為國家管理，但老百姓實際占用土地種植作物很難進行管理。一些違法行為涉及到群眾的切身利益，嚴(yán)格執(zhí)法須兼顧民生。如在小清河管理范圍種植大棚，種植戶投入較大，強行清除勢必對種植戶造成極大損失，從而影響社會和諧穩(wěn)定。

2.4執(zhí)法裝備不足，長效化管理得不到保障

各級執(zhí)法經(jīng)費不同，有些單位攝像機、照相機和錄音筆等基本的取證設(shè)備都不齊全，個別地方還沒有統(tǒng)一制服，執(zhí)法車輛短缺，極大影響著執(zhí)法長效化的進程。執(zhí)法資源缺少整合，長效化執(zhí)法合力沒有形成。執(zhí)法體制還沒有完全理順，目前各地獨自執(zhí)法的比較多，大部分市縣沒有進行上下和多部門聯(lián)合執(zhí)法，河道專管與群管結(jié)合不夠，執(zhí)法合力尚未形成。

2.5培訓(xùn)不到位，執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力有待提高

各級執(zhí)法隊伍人員配置不健全，執(zhí)法人員水平總體不高，部分水政監(jiān)察員缺少專業(yè)的法律知識。專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不盡合理，執(zhí)法人員所學(xué)專業(yè)單一，法律和流域管理方面的知識不能同時掌握，缺少崗位培訓(xùn)和日常業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，水政執(zhí)法人員的理論水平，駕馭復(fù)雜局勢案件的能力有待提高。

3　對策措施

3.1明確管理權(quán)限，探索流域與區(qū)域管理新體制

水利工程確權(quán)劃界是依法保護水利工程的重要措施，是加強水利工程管理的一項基礎(chǔ)性工作。通過確權(quán)劃界，明確工程管理和保護范圍，為依法行政、依法管好水利工程奠定基礎(chǔ)，有利于水利工程的運行管理和安全。近日，山東省水利廳深化水利改革實施方案下發(fā)，明確2015年將實施水利工程管理保護范圍劃定工作試點，2020年基本完成。因此，要抓住這個有利契機，做好確權(quán)劃界工作，這是開展依法管理的基礎(chǔ)。積極探索建立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，省局根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，聯(lián)合沿河各市制定流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理制度，指導(dǎo)流域內(nèi)水行政管理工作。并且要進一步規(guī)范流域執(zhí)法與行政區(qū)域執(zhí)法的關(guān)系，協(xié)調(diào)力量，避免人力物力的疊加，杜絕執(zhí)法空白地帶的存在。

3.2健全完善制度，建立日常執(zhí)法檢查管理機制

省、市、縣三級管理單位要認(rèn)真貫徹落實《小清河堤防日常巡查制度》規(guī)定，確保省級管理單位每月巡查一次，市級每周巡查一次，縣級每日巡查一次。各級也要根據(jù)本地實際，制定細(xì)化切實有效的日常執(zhí)法檢查制度，進一步規(guī)范日常巡查原始記錄，建立逐級調(diào)閱、檢查、管理的制度安排，避免巡查行為的隨意性，逐級履行日常監(jiān)管責(zé)任，逐步實現(xiàn)由事后查處向預(yù)防為主、防查并重的轉(zhuǎn)變，盡可能地減少水事違法事件或?qū)⑵湎麥缭诿妊繝顟B(tài)。

3.3落實工作責(zé)任，加強水政執(zhí)法專職隊伍建設(shè)

2014年省、市、縣三級逐步上報了權(quán)力清單，并將進行公布。省、市、縣三級管理部門和執(zhí)法人員根據(jù)各自職責(zé)，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提高水利執(zhí)法辦案水平；大力推進專職執(zhí)法隊伍建設(shè)，逐步提高專職執(zhí)法人員比重，健全執(zhí)法人員上崗培訓(xùn)和考核制度；專職執(zhí)法人員統(tǒng)一配備執(zhí)法服裝，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)識，規(guī)范執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法行為，提高執(zhí)法檢查的規(guī)范性和權(quán)威性；加強執(zhí)法裝備建設(shè)，努力打造一支職責(zé)明確、業(yè)務(wù)過硬、保障充足、規(guī)范專業(yè)的專職執(zhí)法隊伍。

3.4整合執(zhí)法資源，建立高效違法行為查處機制

針對執(zhí)法中存在的執(zhí)法手段缺乏、查處難和執(zhí)行難等問題，一是要建立健全小清河系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同執(zhí)法機制，強化系統(tǒng)內(nèi)部上下、左右的協(xié)作配合，開展聯(lián)動執(zhí)法和協(xié)同執(zhí)法，形成執(zhí)法合力。二是要大力推進與公安聯(lián)合執(zhí)法機制。在小清河重點工程和重點地段設(shè)立水利警務(wù)區(qū)，實現(xiàn)查處重大水事案件都有警力參與，重點水利工程都有警力保護。三是建立小清河執(zhí)法聯(lián)席會議制度，與公安、法院、紀(jì)檢監(jiān)察、國土、環(huán)保等部門建立經(jīng)常性的工作聯(lián)席和協(xié)調(diào)機制，正確處理執(zhí)法主體與執(zhí)法責(zé)任的關(guān)系，建立常態(tài)化信息通報、聯(lián)合調(diào)查、案件督辦、案件移送等工作制度，有效預(yù)防和查處多發(fā)水事違法行為，形成依法治水管水的強大合力。

3.5創(chuàng)新宣傳模式，深入開展水利法律法規(guī)宣傳

認(rèn)真研究制定水利普法規(guī)劃和年度計劃，堅持集中宣傳與平時宣傳相結(jié)合，系統(tǒng)內(nèi)普法與向流域內(nèi)宣傳相結(jié)合，面上宣傳與重點宣傳相結(jié)合。重點組織好每年的“世界水日”、“中國水周”、“全國法制宣傳日”集中宣傳活動。突出對沿河群眾的宣傳，營造出執(zhí)法守法的良好氛圍。同時也要重視和加強系統(tǒng)內(nèi)普法工作，抓好領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度的落實，建立和完善機關(guān)工作人員學(xué)法制度，不斷提高各級管理部門和廣大干部職工依法治河管河的能力和水平。

3.6規(guī)范執(zhí)法行為，完善執(zhí)法檢查監(jiān)督機制

完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制，建立健全系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的經(jīng)常性監(jiān)督檢查制度，切實做到有錯必糾。進一步健全完善執(zhí)法責(zé)任制，明確執(zhí)法責(zé)任，從源頭上消除職責(zé)不清、職能交叉、相互推諉的問題。完善執(zhí)法程序，依法對水政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)、步驟、權(quán)限、時限等進行具體規(guī)范。完善執(zhí)法考評制度，上級要對下級執(zhí)法行為進行定期考評，要將考核結(jié)果作為沿線各市小清河管理部門和執(zhí)法人員工作成績的重要指標(biāo)。

3.7依托信息化建設(shè)，提高執(zhí)法檢查管理水平

以水利信息化平臺為基礎(chǔ)，在小清河系統(tǒng)執(zhí)法管理的各個環(huán)節(jié)引入信息化手段，大幅提升水利執(zhí)法管理的現(xiàn)代化水平。加快對小清河水利工程管理信息系統(tǒng)建設(shè)，主要包括對涉河工程安全狀況、涉河工程運轉(zhuǎn)狀況的實時監(jiān)控和涉河工程的遠(yuǎn)程監(jiān)控。充分借助防汛調(diào)度信息系統(tǒng)，將河道的重點部位全部納入監(jiān)控范圍，實現(xiàn)信息共享、資源共用，及時發(fā)現(xiàn)和查處水事違法行為，確保執(zhí)法成效。

（責(zé)任編輯 崔春梅）

【中圖分類號】D922.66

【文獻標(biāo)識碼】B

【文章編號】1009-6159（2015）-02-0002-03

收稿日期：2014-11-07

作者簡介：孫中峰（1979—），男，主任科員