文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672- 5050（2015）04- 0090- 03　DOI:10.3969/j.cnki.issn1672-5050sxmt.2015.04.028

收稿日期：2015- 01- 30

作者簡介：高哲（1990-），男，山西朔州人，在讀碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源法。

煤炭是我國儲量最豐富的不可再生資源，截止2013年底我國查明煤炭儲量1.48萬億t [1]。在國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和我國“多煤、貧油、少氣”的能源現(xiàn)實條件下，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，煤炭資源仍將在我國能源結(jié)構(gòu)中保持主體地位。

1　我國生產(chǎn)煤礦回采率管理現(xiàn)狀

近年來，為合理開發(fā)和保護(hù)煤炭資源，國務(wù)院和地方政府不斷加強(qiáng)生產(chǎn)煤礦回采率監(jiān)管。國家層面，先后發(fā)布《生產(chǎn)礦井煤炭資源回采率暫行管理辦法》（1998年）、《關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組若干意見的通知》（2010年）、《生產(chǎn)煤礦回采率管理暫行規(guī)定》（2012年）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理的通知》（2013年）等法律法規(guī)。地方層面，山西省制定有《山西省生產(chǎn)煤礦回采率管理實施細(xì)則》（2013年），陜西省發(fā)布了《生產(chǎn)煤礦回采率管理暫行規(guī)定實施細(xì)則（征求意見稿）的意見的函》（2013年）、山東省發(fā)布了《關(guān)于<山東省生產(chǎn)煤礦回采率管理暫行規(guī)定實施細(xì)則>（征求意見稿）修改意見的通知》（2013年）?？傮w上，我國主要通過健全生產(chǎn)煤礦回采率管理立法，推進(jìn)煤炭資源有償使用制度建設(shè)，加強(qiáng)煤炭企業(yè)整合力度等手段完善煤炭回采監(jiān)管。

然而我國煤礦的回采率長期在低水平上徘徊，目前全國國有大型煤礦的平均回采率僅在40%左右，特別是小煤礦的平均回收率只有10% ~20% [2]。部分大礦采肥丟瘦、小礦亂采濫挖，資源破壞浪費(fèi)嚴(yán)重，成為影響我國煤炭工業(yè)健康發(fā)展的重點問題，直接威脅到我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和國家能源供給安全。

2　我國生產(chǎn)煤礦回采率管理存在的主要問題

1）回采率管理立法方面的不足。煤炭回采率管理立法是保證回采率監(jiān)管有效進(jìn)行的依據(jù)。雖然我國政府不斷完善生產(chǎn)煤礦回采率管理立法，但仍顯不夠。主要表現(xiàn)在：一是立法的長期缺位。我國1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》第29條規(guī)定礦山企業(yè)的開采回采率應(yīng)當(dāng)達(dá)到設(shè)計要求，但直到1998年原煤炭工業(yè)部才發(fā)布了煤炭回采率的專門管理辦法，此后煤炭工業(yè)管理部門幾經(jīng)變動，回采率立法的修訂工作遲遲沒有展開。二是現(xiàn)行《生產(chǎn)煤礦回采率管理暫行規(guī)定》僅是是一部暫行性的部門規(guī)章，立法的層級較低，缺乏穩(wěn)定性。三是地方立法的缺失。自《生產(chǎn)煤礦回采率管理暫行規(guī)定》頒布以來，目前僅有山西省制定了相應(yīng)的實施細(xì)則，陜西省、山東省仍處于征求意見的階段，其他如內(nèi)蒙古、新疆等煤炭資源較為豐富的省份，則尚沒有發(fā)布本地區(qū)的配套地方立法，對地方生產(chǎn)煤礦回采率管理工作造成阻礙。

2）回采率管理機(jī)制設(shè)置方面的不足。隨著我國煤炭工業(yè)管理部門的多次改革，回采率管理職能被劃分至幾個部門。在國家層面上由國家發(fā)展改革委、國家能源局、國土資源部等負(fù)責(zé)，地方層面上由縣級以上煤炭工業(yè)管理部門（包括煤炭工業(yè)局（廳）、煤礦安全監(jiān)督管理局、煤礦安監(jiān)局等）和國土資源部門負(fù)責(zé)，這些部門性質(zhì)上分屬于不同的管理體系，職能上存在差異，容易引起管理上的沖突。如2012年國家發(fā)改委《生產(chǎn)煤礦回采率管理暫行規(guī)定》與國土資源部《煤炭資源合理開發(fā)利用“三率”指標(biāo)要求（試行）》，在回采率標(biāo)準(zhǔn)上就制定有不同的規(guī)定。

3）行業(yè)準(zhǔn)入管理方面的不足。我國煤炭行業(yè)市場集中性較低，煤礦數(shù)量過多，且以中小煤礦為主。根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，截至2013年，我國煤礦數(shù)量為1.2萬處，年產(chǎn)30萬t以下的小型煤礦數(shù)量達(dá)9 800多處，其中9萬t以下的煤礦數(shù)量達(dá)到7 500處 [3]。一方面，容易導(dǎo)致過度的煤田分割，開采過程中增加煤柱、邊角煤的損失；另一方面，中小煤礦受制于資金、技術(shù)的局限，往往采取落后的開采方法，加劇了資源的浪費(fèi)和破壞。又由于我國1998年頒布的《生產(chǎn)礦井煤炭資源回采率暫行管理辦法》依據(jù)設(shè)計能力確定采區(qū)回采率，對設(shè)計能力在9萬t以下的煤礦實行了較低的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，大幅拉低了回采率水平。2005年，我國開展的全國煤炭回采率專項檢查表明，各類煤礦平均采區(qū)回采率水平僅為64%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家回采率水平 [4]。

4）回采率管理制度方面的不足。主要表現(xiàn)于：一是現(xiàn)行資源有償使用制度對回采率的調(diào)節(jié)作用有限。一方面，資源稅尚未能與回采率直接掛鉤，且長期實行的從量計征方法不能體現(xiàn)煤炭的實際價值。另一方面，自1994年我國開始征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)至今，煤炭資源費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)始終維持于1%，難以有效刺激煤炭企業(yè)提高煤炭資源的利用水平。二是回采率信息公開的不足。當(dāng)前我國實行煤炭回采率的月報、季報、年報制度，并采取不定期抽查等方式進(jìn)行回采率考核，然而與之相應(yīng)的信息卻沒有得到及時充分的公示，因此難以實現(xiàn)社會公眾對煤炭回采率管理的有效監(jiān)督。

3　提高我國生產(chǎn)煤礦回采率的對策與建議

1）健全生產(chǎn)煤礦回采率管理立法。針對現(xiàn)行回采率立法層級低、穩(wěn)定性較差的問題，應(yīng)盡快制定《生產(chǎn)煤礦回采率管理規(guī)定》，指導(dǎo)全國煤炭回采管理。此外，各地方政府根據(jù)本地煤炭行業(yè)的發(fā)展情況，制定回采率管理實施細(xì)則，特別是圍繞回采率管理圖標(biāo)、臺賬的編制，煤礦回采率月報、季報、年報制度的建立，以及回采率完成情況的考核等內(nèi)容，構(gòu)建具有操作性的辦法。從而實現(xiàn)我國回采率管理立法的健全。

2）完善生產(chǎn)煤礦回采率監(jiān)管體制。政府行政管理體制的完善，對監(jiān)督礦業(yè)企業(yè)合理開發(fā)、提高煤炭回采水平具有促進(jìn)作用。結(jié)合我國生產(chǎn)煤礦回采率管理職能過于分化的現(xiàn)象，我國應(yīng)切實分清各個回采率管理部門的職責(zé)和權(quán)限，解決因多頭管理造成的職能沖突問題。其次，各地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地煤炭工業(yè)發(fā)展情況，設(shè)立專門回采率檢查機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)煤礦生產(chǎn)全程監(jiān)察、不定期抽查和現(xiàn)場管理，督促企業(yè)落實回采率標(biāo)準(zhǔn)。

3）強(qiáng)化煤炭行業(yè)準(zhǔn)入管理，推進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組。新建煤礦企業(yè)應(yīng)有較高的產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，具備全面、準(zhǔn)確的煤層勘查資料，并結(jié)合煤炭賦存條件制定符合回采率標(biāo)準(zhǔn)要求的開采方案，從源頭上杜絕不合理煤礦設(shè)計。而對于現(xiàn)存煤礦，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)煤礦企業(yè)的兼并重組，減少中小煤礦的數(shù)量，以實現(xiàn)大型煤礦企業(yè)的機(jī)械化煤炭連片開發(fā)。

4）健全回采率管理制度。一是實行資源稅與回采率掛鉤。根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于實行煤炭資源稅改革的通知》，我國自2014年12月起實行煤炭資源從價計征，進(jìn)一步協(xié)調(diào)了資源稅稅收水平與煤炭價格之間的關(guān)系。我國資源稅還應(yīng)與回采率水平相互關(guān)聯(lián)，依回采率水平確定煤炭資源稅稅費(fèi)，以更好地促進(jìn)刺激煤礦企業(yè)合理開采資源。二是在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)方面，提高煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)率水平，實行有差別的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)提高資源補(bǔ)償費(fèi)率，并根據(jù)煤礦開采方式、市場價格變動、煤炭品種等因素，綜合確定煤礦資源補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額，以充分發(fā)揮資源補(bǔ)償費(fèi)的回采率調(diào)節(jié)作用。三是運(yùn)用礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項資金，通過“以獎代補(bǔ)”的形式，對回采率取得顯著成效的煤企進(jìn)行獎勵，發(fā)揮典型示范作用。四是加強(qiáng)回采率信息的收集和公開，對生產(chǎn)煤礦煤炭產(chǎn)量、煤炭儲量、煤礦數(shù)量、采煤方法、煤礦核定回采率、實際回采率等內(nèi)容在管理部門信息公開平臺及時發(fā)布，引導(dǎo)煤炭企業(yè)開采活動的健康發(fā)展。

4　結(jié)束語

中國共產(chǎn)黨十八大提出的“生態(tài)文明”理念，要求全面促進(jìn)資源節(jié)約，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)和合理保護(hù)。對于煤炭資源，我國應(yīng)以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)煤礦回采率管理的重要性，以可持續(xù)的方式開采和利用，從而為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提供能源支持。