上海奉賢燃氣有限公司 殷 瑛

歐盟天然氣行業(yè)改革對我國的啟示

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法國天然氣行業(yè)發(fā)展歷史悠久，建設管理經(jīng)驗成熟。文章通過對法國天然氣行業(yè)改革中的政策法令、管網(wǎng)獨立、第三方準入、價格監(jiān)管等方面進行闡述和分析，為我國天然氣行業(yè)改革提供借鑒。

歐盟 天然氣 改革 啟示

1 我國天然氣行業(yè)改革背景

2014年6月，在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上，中共中央總書記習近平強調(diào)，能源安全是關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題。面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，保障國家能源安全，必須推動能源生產(chǎn)和消費革命。其中，推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道，是能源生產(chǎn)和消費革命的重要組成部分。

當前，我國能源行業(yè)體制約束日益顯現(xiàn)，深化改革勢在必行。能源產(chǎn)業(yè)行政壟斷、市場壟斷和無序競爭現(xiàn)象并存，價格機制不完善。這迫切需要堅持深化改革、充分發(fā)揮市場作用，理順價格機制，構(gòu)建有利于能源可持續(xù)發(fā)展的體制機制。

2014年國家相關(guān)部門密集發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》、《天然氣購銷合同(標準文本)》、《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》和《關(guān)于調(diào)整非居民用存量天然氣價格的通知》等一系列政策法規(guī)，推動天然氣行業(yè)改革。

2 歐盟天然氣行業(yè)改革概況

歐盟是世界三大天然氣消費區(qū)之一，在過去40年中，歐盟天然氣得到了長足的發(fā)展，消費量從1970年的1 000億m3增長到2008年的4 899億m3。2009年以后，受世界范圍經(jīng)濟危機的影響，歐洲天然氣市場發(fā)展速度放緩，2011年，歐盟天然氣消費量為4 479億m3，一次能源占比為24.8%。歐洲各國天然氣行業(yè)的發(fā)展歷程雖然各不相同，市場也有較大差異，但總體來看，法國、德國和英國的天然氣行業(yè)基本進入了氣源多元化、市場需求穩(wěn)定、基礎設施完善的成熟發(fā)展階段。歐洲各國天然氣消費對進口的依賴較高，管道氣進口主要來自荷蘭、挪威和俄羅斯等國，部分國家還從阿爾及利亞、尼日利亞和卡塔爾等國進口液化天然氣。

歐盟天然氣行業(yè)改革始于 1998年，歐盟發(fā)布指令要求加快建立歐盟內(nèi)部天然氣市場進程，提出為了確保歐洲內(nèi)部天然氣市場的建立和有效運營，歐盟各國在輸送、儲存和配送領域必須承擔維護市場公平競爭的義務，并規(guī)定各成員國在指令生效起的兩年內(nèi)完成本國法律和法規(guī)的修訂。2003年，歐盟發(fā)布指令要求各成員國按照天然氣內(nèi)部統(tǒng)一市場的規(guī)定調(diào)整各自相關(guān)法令，在2004年7月之前向歐洲各國非居民用戶開放天然氣市場；一體化企業(yè)完成管輸與營銷業(yè)務的法律拆分，于 2007年 7月之前向所有用戶全面開放天然氣市場，最終實現(xiàn)消費者可以自由選擇供氣商的目標。2008年，為了應對能源安全和氣候變化挑戰(zhàn)，歐盟發(fā)布指令提出“3個20%”的發(fā)展目標?；?990年的水平，到2020年能源效率提高20%，CO2排放減少20%，可再生能源所占比例提高到20%。從歐盟指令可以看出，歐盟天然氣行業(yè)改革目標是推動統(tǒng)一的能源市場建設；保障供應，增加清潔能源供應；加強競爭，為用戶提供優(yōu)質(zhì)低價服務。

3 推動管網(wǎng)獨立與第三方準入機制的建立

在歐盟天然氣政策改革中，重點之一就是推進天然氣行業(yè)的市場化進程。在2003年的歐盟指令中，明確提出加快天然氣市場化進程，并確定了時間表。歐洲的天然氣行業(yè)基本市場化，引入上游供應商之間和管網(wǎng)輸配商之間的競爭，拆分天然氣供應鏈，允許多家管網(wǎng)運營商就管網(wǎng)運營權(quán)的競爭，向天然氣供應商提供公平的接入管網(wǎng)的條件；打破能源行業(yè)上下游一體化的自然壟斷，規(guī)范市場，推動整個市場的交易發(fā)展。

管網(wǎng)輸配商從監(jiān)管機構(gòu)獲取運營許可證之后，通過竟拍獲得國家和城市管網(wǎng)的經(jīng)營權(quán)，通過管網(wǎng)向消費者供應天然氣。在天然氣市場不斷開放的進程中，歐盟認識到最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是管網(wǎng)獨立與第三方準入。為避免因一家公司同時控制上下游產(chǎn)業(yè)鏈而形成壟斷的局面，2007年9月，歐盟委員會提出立法建議，強制拆分大型能源企業(yè)的供應與管網(wǎng)輸送業(yè)務，將全能型的大型能源公司拆分成若干家獨立的、經(jīng)營能源輸送業(yè)務或從事能源供應的單一公司。同時，給予第三方公平的管網(wǎng)準入條件，確保為供氣商提供開放和平等的市場機會，引進競爭，提高服務質(zhì)量，并為消費者提供更多的選擇。

2009年4月22日，歐盟議會就有關(guān)能源巨頭拆分的改革達成一致，通過改革方案。根據(jù)新的改革方案，大型天然氣企業(yè)須在以下三種改革方案中任選其一：

(1)實行所有權(quán)拆分，即要求企業(yè)出售輸送網(wǎng)絡，做到徹底的銷售和管網(wǎng)分離；

(2)設立獨立的管網(wǎng)機構(gòu)，即要求企業(yè)將管網(wǎng)管理外包給獨立的公司；

(3)獨立的輸送管理機構(gòu)，即要求企業(yè)建立一個完全獨立的管網(wǎng)輸送管理公司。改革方案還要求各國建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，以確保大型能源企業(yè)實現(xiàn)有效的“產(chǎn)供分離”，使有關(guān)能源市場自由競爭的法則得到真正落實。

雖然英、法、德三國的主要天然氣公司基本上達到了管輸業(yè)務與其他業(yè)務在經(jīng)營實體和財務上的獨立運作，但其法人實體屬于一體化集團公司所有，而且管網(wǎng)運輸仍然高度集中。

在英國，天然氣行業(yè)實施上下游分開運作，重點加強和監(jiān)管運輸環(huán)節(jié)。從運輸來看，國家管網(wǎng)公司依然在英國輸氣領域居壟斷地位，配氣領域則由5大區(qū)域公司經(jīng)營。

在法國，法國燃氣公司是天然氣上中下游一體化公司，其上游和輸氣、配氣、儲氣都由法國燃氣的子公司單獨經(jīng)營運作，在財務上是分離的。雖然法國有兩家輸氣網(wǎng)絡運營商——法國燃氣和道達爾，但前者管理著4個區(qū)域中心，有50個承運商，道達爾只管理1個區(qū)域中心，有14個承運商。

在德國，天然氣運輸呈多家輸氣運營商競爭的格局。德國從事天然氣生產(chǎn)、進口、運輸和配送業(yè)務的國內(nèi)外企業(yè)多達700多家，這些公司都是私營公司。在輸氣領域，E.ON、RWE、埃尼等幾家私有大公司分別控制著不同的區(qū)域，呈分區(qū)統(tǒng)治但又有競爭的局面。

4 歐盟各國對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)實行價格監(jiān)管

從歐洲天然氣市場的管理體制看，上游價格已經(jīng)完全放開，由供氣商和用戶談判確定，但對管道運輸、儲氣和配氣等環(huán)節(jié)，各國都進行了嚴格的價格和利潤率監(jiān)管。

在輸氣環(huán)節(jié)，管輸費按成本加合理利潤確定，由國家監(jiān)管機構(gòu)規(guī)定最大許可收益率，一般在6%~8%。法國管道運輸?shù)淖畲笤S可收益率(稅前)為7.25%，英國為6.5%。

以法國為例，法國的天然氣管輸費是通過成本加合理利潤的方式確定，法國監(jiān)管委員會(CRE)監(jiān)管管道運輸?shù)姆粘杀?，監(jiān)管周期為4年。CRE對天然氣管道運輸費用實行價格上限的調(diào)整監(jiān)管機制，同時要求管輸費的定價是不斷下降的，目的是促使管網(wǎng)輸配商降本增效，拓展市場，通過擴大輸氣量的辦法保證收益，維持公司日常經(jīng)營和合理盈利。

最大許可收益率是政府允許管道公司獲得的最大收益與費率基礎之間的比率。費率基礎是管道公司的在用設備凈值(在用天然氣管道設施總資產(chǎn)+在建工程-累計折舊、折耗和攤銷)加上營運資本(如預付款和存貨等)減去累計遞延所得稅。在用實物資產(chǎn)的折舊和現(xiàn)有資產(chǎn)的廢棄或出售都會降低某一時期的費率基礎，最終降低管輸收取的最高許可費率。但新增運營能力的投資或現(xiàn)有運能挖潛都會加大費率基礎，增加最大許可費率。費率基礎是管道公司賺取利潤(權(quán)益資本收益)和融資成本(債務資本收益)的基礎。

在儲氣環(huán)節(jié)，各國的監(jiān)管政策不盡相同，儲氣費一般按成本加合理利潤確定，運營商主要通過賺取峰谷差價或直接收取服務費兩種形式獲取儲氣費。德國、英國對儲氣庫費用實行監(jiān)管，法國的儲氣費由儲氣公司自己確定。天然氣公司主要有兩種儲氣費獲取方式：一是在天然氣需求低谷期以低價買進天然氣，在需求高峰期加價賣出；二是向用戶(包括城市天然氣配送公司、管道公司或天然氣銷售公司)提供天然氣儲存或借貸服務，收取儲氣服務費。目前歐洲儲氣費的收取方式是這兩種方式混合使用。

在配氣環(huán)節(jié)，各國也實行了較嚴格的監(jiān)管，配氣費一般按成本加合理利潤確定。法國對配氣環(huán)節(jié)的最大許可收益率(稅前)為 6.75%。法國監(jiān)管委員會對天然氣配氣費用的監(jiān)管周期是4年。該委員會對配氣費用同樣實行價格上限調(diào)整監(jiān)管機制。

對于不同用戶，歐洲國家對輸配氣價格的監(jiān)管力度有所不同。例如，法國對于壟斷性較強的環(huán)節(jié)監(jiān)管力度會較大；對于居民用戶，94%以上的消費量和 94%的居民用戶的天然氣價格都被納入監(jiān)管范圍。

5 歐洲天然氣行業(yè)改革對我國的啟示

5.1 天然氣監(jiān)管模式

天然氣監(jiān)管模式應該適合天然氣市場的發(fā)展和本國國情。英國、法國和德國等國的天然氣產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和政府監(jiān)管模式各不相同，且與各國歷史、政治傳統(tǒng)緊密相關(guān)，沒有固定模式，沒有最佳方式。法國的天然氣運營和監(jiān)管是集中式的，主要由法國燃氣公司在法國監(jiān)管委員會的直接監(jiān)管下經(jīng)營從資源生產(chǎn)、引進、運輸和配送等各環(huán)節(jié)的業(yè)務；德國的天然氣運營和監(jiān)管具有突出的區(qū)域性特點，E.ON、RWE、埃尼等幾家私有大公司分別控制不同的區(qū)域；英國的天然氣資源來源較多，借鑒鐵路改革，實施上下游分開運作，重點加強運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

我國天然氣工業(yè)的市場化發(fā)展還處于初級階段，目前還缺乏獨立、統(tǒng)一、公正且高效的現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管框架。按照現(xiàn)代監(jiān)管理念構(gòu)建行業(yè)監(jiān)管框架是天然氣行業(yè)調(diào)整與改革的關(guān)鍵，應根據(jù)我國自身的資源特點、市場發(fā)展、國家政治體制以及經(jīng)濟文化傳統(tǒng)特點等制定天然氣行業(yè)管理體制，適合才是最好的。

5.2 積極推動天然氣市場定價機制的建立

當前我國天然氣定價不合理、進口價與國內(nèi)終端銷售價“倒掛”已經(jīng)導致了局部“氣荒”時有出現(xiàn)，必須推進天然氣價格改革，逐步理順天然氣與可替代能源比價關(guān)系，建立上下游價格合理傳導機制，既能促進天然氣合理消費，推動市場發(fā)展，提高能源的合理消費，提高能源利用率，也能保證生產(chǎn)商的利益，從而形成供需雙贏的局面。

5.3 加快天然氣市場監(jiān)管法律法規(guī)的制定

應從法律保障我國能源安全角度出發(fā)，制定國家層面涵蓋整個國民經(jīng)濟的《能源法》，抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷反補貼條例》、《保障措施條例》等維護公平競爭、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)，加快制定《天然氣法》，為構(gòu)建開發(fā)、公平、有效的天然氣市場體系提供法律基礎。

Enlightenment on China of the natural Gas Industry Reform in EU

Shanghai Fengxian Gas Co., Ltd. Yin Ying

The natural gas industry in France has a long history and the mature management experience. The paper introduces the policy, independent network, third party access, price regulation and so on, which can be as a reference for the natural gas industry reform in our country.

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