◆文 趙玥 鮑莉薇

北京市食品藥品監(jiān)督管理局經濟技術開發(fā)區(qū)分局

結果顯示：全區(qū)75%食品經營者屬流通企業(yè)，風險預防難度較大

北京市經濟技術開發(fā)區(qū)劃分為核心區(qū)、路東區(qū)和河西區(qū)，區(qū)內人員主要由本地居民、本地工作人員和外來務工人員組成，規(guī)劃人口規(guī)模為70 萬。該區(qū)內食品流通行業(yè)具有企業(yè)數(shù)量較多，發(fā)展迅速，業(yè)態(tài)覆蓋完全，經營規(guī)?？缍却?，經營水平參差不齊等特點。伴隨著開發(fā)區(qū)經濟快速發(fā)展，該區(qū)內人員數(shù)量增多、流動性增大，給食品安全監(jiān)管帶來許多困難。筆者日前對開發(fā)區(qū)食品經營企業(yè)進行調查，并結合調查結果分析監(jiān)管難點。

‘市局、區(qū)局和街道所’的三級垂直監(jiān)管被證明是能夠勝任新形勢下的食藥安全形式的。

流通企業(yè)占食品經營者的75%

截止到2014 年9 月4 日，北京市經濟技術開發(fā)區(qū)內共有638 家食品經營者具有食品流通許可證，根據(jù)食品經營者主體類型進行劃分，包括160 家個體工商戶、478 家食品流通企業(yè)。在食品流通企業(yè)中，有內資企業(yè)449 家，合資企業(yè)、外資企業(yè)、港澳臺投資企業(yè)共29 家。經濟技術開發(fā)區(qū)內食品經營者中企業(yè)的數(shù)量仍占主導，食品流通企業(yè)占所有經營者的比例達到75%。

根據(jù)《北京市食品流通許可管理辦法（試行）》的業(yè)態(tài)分類標準，開發(fā)區(qū)638 家食品經營者分別有食品集中交易市場1 家，商場超市10 家，便利店16 家，食雜店257 家，食品貿易商328 家，無店鋪經營者26 家。該區(qū)內沒有大型食品集中交易市場，只有社區(qū)性質的食品零售交易市場和早市場，主要經營食品項目包括糧油、冷鮮肉類、水產、瓜果蔬菜、豆制品、調料等，并且除經營食用農產品不需要辦理食品流通許可證以外，市場內商戶單獨取得食品流通許可證，早市場內商戶因流動性大，均未辦理經營資質；該區(qū)內商場超市包括沃爾瑪、美廉美、首航等連鎖超市，也包括一些單體超市，連鎖超市管理規(guī)范，覆蓋面廣，銷售量大，是滿足開發(fā)區(qū)居民食品需求的重要渠道；便利店主要分為直營店和加盟店，食品安全管理比較規(guī)范，直營店的食品配送統(tǒng)一由總部完成，加盟店大部分食品會由總部進行配送，少量食品由門店自行采購；食雜店主要包括煙酒茶商店、日用百貨店、水站、市場攤位、經營特色食品的店鋪，數(shù)量多，分布廣，與區(qū)內居民生活關系密切；食品貿易商主要以經營預包裝食品為主，少量經營乳制品和農產品（冷鮮畜禽產品）；該區(qū)內無店鋪食品經營者通過互聯(lián)網、電視、電話、自動售貨機等進行食品銷售，其中京東商城、酒仙網、優(yōu)購商城等多家大型的網上商店都在該區(qū)注冊。

在638 家食品經營者中，經營預包裝食品的630 家，經營散裝食品的52 家，現(xiàn)場制售的15 家，經營乳制品的83 家（其中不含嬰幼兒配方乳粉的44 家，含嬰幼兒配方乳粉的39 家），經營食用農產品的15 家。從中可以看出，預包裝食品仍是食品經營者的經營重點，散裝食品、現(xiàn)場制售、乳制品和食用農產品等經營項目許可時需要現(xiàn)場核查，所占比例不高，但全部屬于需要重點監(jiān)管的項目。

前期調研結果顯示，食品經營企業(yè)中，經營面積為0～100m2的443 家，100 ～200m2的118 家，200 ～400m2的42 家，400m2以上的35 家；食品經營者的食品安全員學歷為初高中或中專的186 人，為本科或大專的428 人，研究生及以上的24 人；食品經營者建立食品進貨臺賬有338 家，暫未建立進貨臺賬或進貨臺賬記錄不全的為250 家；食品經營者有481 家留存有供貨企業(yè)資質，157 家未留存供貨企業(yè)資質或資質留存不全。供貨企業(yè)數(shù)為1 ～5 的554 家，6 ～12 的46 家，供貨企業(yè)數(shù)為13 以上的38 家；有食品安全相關制度的530 家，無相關制度的108 家。該區(qū)食品經營者總體經營狀況較好，但仍然存在缺失進貨臺賬和食品安全相關制度的情況。

主動預防和發(fā)現(xiàn)風險的難度較大

2014 年，開發(fā)區(qū)內食品快速檢測樣品數(shù)為170 件，合格率為100%；食品抽檢樣品數(shù)為153 件，不合格樣品數(shù)為3 件，合格率為98%。這一結果從一定程度上能夠表明該區(qū)總體食品質量是較安全的。但是開發(fā)區(qū)的食品質量也會存在風險隱患?！昂闾烊欢灸谭凼录焙汀吧虾８Ｏ彩称肥录钡热珖允称钒踩录陌l(fā)生，也會波及到開發(fā)區(qū)的食品市場。而且這些全國性的食品質量問題往往發(fā)生在源頭，即生產環(huán)節(jié)，而開發(fā)區(qū)內流通環(huán)節(jié)監(jiān)管只能被動地承擔食品安全風險，若以主動監(jiān)管來預防和發(fā)現(xiàn)此類問題難度較大。如：“黑心桶裝水廠”和“美白豬蹄事件”等北京地區(qū)性食品安全問題都發(fā)生在周邊區(qū)縣，通過食品流通環(huán)節(jié)的傳遞，也會波及到開發(fā)區(qū)內的食品安全。而該區(qū)食品經營者可能貪圖利益或心存僥幸，倒賣此類有質量問題的食品，這就直接影響到該區(qū)的食品安全。同時，這類食品質量問題往往是鉆監(jiān)管的空隙或是披上合法的“外衣”，存在違法事實隱蔽且舉證困難、證據(jù)存續(xù)時間短等問題，給食藥監(jiān)管部門執(zhí)法帶來難度。

監(jiān)管力量與需處理問題強度不對等

在食品流通各個環(huán)節(jié)中，食品的采購環(huán)節(jié)和進貨儲存環(huán)節(jié)、農產品初加工和食品深加工環(huán)節(jié)往往容易出現(xiàn)問題。開發(fā)區(qū)部分食品經營者由于利益至上、道德缺失和自身懶惰，以及缺乏食品安全常識和法律法規(guī)知識等原因，存在未能嚴格執(zhí)行索證索票制度、進貨查驗制度、退貨銷毀制度，部分食品沒有按照規(guī)定的儲存條件儲存等問題，如：食品經營者進貨時根本未索取供應商的資質或留存的資質已經過期，酸奶等低溫儲存食品只是放置在常溫貨架上，過期食品的退貨銷毀記錄缺失。該區(qū)食藥監(jiān)管人員多次發(fā)現(xiàn)這類問題并責令整改，但個別經營者仍存在整改不到位的情況，這類問題反復出現(xiàn)給北京市食品藥品監(jiān)督管理局開發(fā)區(qū)分局日常監(jiān)管造成了很大的壓力。而目前監(jiān)管人員與監(jiān)管對象之比為1 ∶90，且監(jiān)管人員之前都未從事過食品流通監(jiān)管，缺少相關監(jiān)管經驗。在行政監(jiān)管資源緊缺下，監(jiān)管覆蓋面和監(jiān)管力度存在矛盾，監(jiān)督檢查人員既要做到監(jiān)管主體全覆蓋，又要做到檢查細節(jié)不出紕漏，往往達不到理想效果。

食雜店經營者需區(qū)分對待

調查顯示，開發(fā)區(qū)內食雜店的數(shù)量為257 家，占到全部實體食品經營者的90%，通常包括水果蔬菜店、小食品超市、煙酒茶商店、食品百貨商店、市場零售攤位、食品專營店、水站等，分布廣泛與該區(qū)內人民的生活密切相關。這些食雜店經營的種類差異性很大，經營水平也參差不齊。比如水果蔬菜店、煙酒茶商店、市場零售攤位等食雜店，通常取得個體營業(yè)執(zhí)照，經營者文化程度和食品安全觀念不高，經營水平比較低；這些食雜店的供貨渠道基本為周邊區(qū)縣食品集中交易市場的商戶，如果上游食品質量存在風險將會直接影響到該區(qū)食品安全。小食品超市、食品專營店等食雜店，有部分取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，經營者食品安全觀念較強，設施設備投入和經營管理水平較之前的食雜店都有較大的提升；這些食雜店的供貨渠道通常比較分散，大多為品牌代理的食品貿易商或者較大的食品批發(fā)商，與供應商合作比較穩(wěn)定。

超市中的聯(lián)營企業(yè)食品安全風險較大

開發(fā)區(qū)有8 家連鎖超市除了自營產品以外，會將現(xiàn)場制售攤位、冷鮮畜禽攤位、面包糕點攤位等出租給聯(lián)營企業(yè)。這些食品都屬于安全風險比較高的產品，容易出現(xiàn)質量問題。這種聯(lián)營模式在管理中存在問題，容易出現(xiàn)食品安全風險。聯(lián)營企業(yè)通常由連鎖超市總部進行引進，連鎖超市門店只負責產品銷售和簡單日常管理，食品經營人員管理和食品質量管理都由聯(lián)營企業(yè)自行派人負責。這樣就會導致聯(lián)營攤位的聯(lián)營產品質量難以與連鎖超市自營產品質量相一致。聯(lián)營攤位的進貨記錄和進貨票據(jù)未能與超市內部電子記錄數(shù)據(jù)連接，導致檢查過程中部分記錄和票據(jù)管理存在缺失情況。部分聯(lián)營攤位的自身經營管理也存在不足，人員流動性較大且缺乏崗前食品安全培訓，沒有制定食品安全相關操作規(guī)程，沒有對食品的退貨和銷毀進行記錄，與超市內部管理水平存在較大的差距。與此同時，連鎖超市門店負責人疏于對聯(lián)營攤位的食品質量管理，沒有盡到食品安全責任。

對預包裝食品的日常監(jiān)管需加強

食品貿易商數(shù)量大，占開發(fā)區(qū)內被監(jiān)管主體總數(shù)的51.4%，其中293 家食品貿易商只經營預包裝食品，占該區(qū)內所有食品貿易商的89%。由于食品貿易商的開辦條件較為寬松，經營形式比較靈活，部分食品貿易商存在流動性大，業(yè)務不固定，規(guī)模較小，庫房不在該區(qū)內，實際經營場所與注冊申報場所存在偏差等特點。這些特點給開發(fā)區(qū)分局監(jiān)管工作帶來了很多現(xiàn)實困難，導致日常監(jiān)管效率較低，監(jiān)管覆蓋面較小。如果食品貿易商僅申請經營預包裝食品，那么食藥監(jiān)管部門只做材料審核而不做現(xiàn)場核查，只在審批后三個月之內做回訪性檢查。特別是新開辦的食品貿易商存在著食品業(yè)務仍未開展但已取得食品流通許可證的情形，監(jiān)管人員做回訪性檢查時仍無具體食品經營行為。絕大多數(shù)食品貿易商的監(jiān)管僅以食品流通許可證行政審批監(jiān)管為主，缺乏日常監(jiān)督管理和專項監(jiān)督檢查，容易形成食品安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)或監(jiān)管盲區(qū)。這種情況長期存在會導致監(jiān)管人員對于食品貿易商經營行為和產品種類缺乏了解，如果遇到食品召回事件或食品質量安全事件，食藥監(jiān)管人員很難第一時間進行判斷，問題食品的追溯反應時間可能會有延遲。

網店投訴舉報量占該區(qū)食品流通環(huán)節(jié)總體舉報投訴量的67.3%

開發(fā)區(qū)內有無店鋪經營者26 家，其中網上商店為17 家。隨著網上商店的交易量增長迅速，銷售額大幅攀升，網上交易的食品的質量風險也開始逐漸顯現(xiàn)，有關食品質量問題的投訴舉報量也迅速增多。無店鋪經營者存在無實體店鋪，經營場所與庫房分離，銷售范圍廣、影響大，信息與實物存在偏差等特點。開發(fā)區(qū)分局處理投訴舉報占用了大量的監(jiān)管資源，從履職以來共接到網上商店的投訴舉報212 件，占食品流通環(huán)節(jié)總體舉報投訴量的67.3%，占該分局總體投訴舉報量的35.4%。特別是平臺類的網上商店，只負責第三方的資質審核，但對食品質量安全難以做到詳細核查，存在較大的食品質量隱患。由于屬地管轄權的問題，開發(fā)區(qū)分局需將第三方經營的食品移交給有管轄權的食藥監(jiān)管部門，無形當中增加了監(jiān)管工作量。

七個方面改進區(qū)內食品流通監(jiān)管

筆者分析，要解決開發(fā)區(qū)的食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管難點，應從七個方面入手。

一是在工作中需要突出監(jiān)管重點，嚴格監(jiān)管食品經營者的主體資格、食品質量、經營行為和食品經營者自律情況。商場超市的聯(lián)營攤位和食雜店將是開發(fā)區(qū)分局的重點監(jiān)管對象，重點落實食品經營者完善進貨查驗制度、索證索票制度等，杜絕超范圍經營食品、違規(guī)儲存食品等行為的發(fā)生。食品抽檢與食品快檢將重點檢驗監(jiān)督檢查中和投訴舉報中涉及到的食品?，F(xiàn)階段，監(jiān)督檢查效率提升緩慢，主要受制于檢查人員自身能力、書寫速度和檢查內容相關性，受制于缺乏監(jiān)管電子設備或條件不足難以使用。如探索在制式文書的前提下，改進現(xiàn)場檢查筆錄模板，將勾填式與書寫式結合，事先將監(jiān)督檢查內容模塊化，進而加快監(jiān)督檢查中的效率。監(jiān)督檢查后，檢查人員將模塊化的監(jiān)督檢查筆錄進行歸檔與匯總，作為后續(xù)檢查的依據(jù)。

二是加強信息公開。信息公開是保證食品安全的重要手段，也是滿足人民群眾日益高漲的食品安全意識的現(xiàn)實要求。進一步完善食品安全信息公示欄的內容，探索把日常監(jiān)管信息和專項檢查信息進行公示；除設立在食品經營者店面，探索將食品安全信息公示欄設立在居民小區(qū)、商業(yè)寫字樓等人流量大的地點，充分發(fā)揮食品安全公示欄的宣傳作用，鼓勵本地居民對區(qū)內食品經營者進行監(jiān)督。

三是建立食品貿易商經營品種備案制度。由于食品貿易商數(shù)量龐大、流動性高等特點，在日常監(jiān)管中存在的困難，探索建立食品貿易商經營品種備案制度變得尤為重要。鼓勵食品貿易商主動將所經營的食品品牌、食品種類、經銷權時效、經銷權范圍、食品授權書等食品相關信息填寫到食品貿易商備案登記表。根據(jù)食品貿易商提供的備案登記表信息，匯總成備案登記匯總表。同時，經營品種備案登記匯總表也是有關監(jiān)管部門進行監(jiān)督檢查的重要依據(jù)，根據(jù)備案登記匯總表的記錄，創(chuàng)新監(jiān)管方式，對于進行品種備案并及時進行更新的食品經營者，減少日常監(jiān)管的頻次，對于不備案或備案信息不準確的食品經營者，加大日常監(jiān)管力度和監(jiān)管頻次。有利于加強工作的針對性，有側重地對經營狀況不熟悉的食品貿易商展開監(jiān)督檢查，從而提高食品安全監(jiān)管效率。

四是創(chuàng)新監(jiān)管方式，應對信息化新形勢。隨著網絡和微信等現(xiàn)代信息技術的快速發(fā)展，食品經營者的經營行為更加靈活，監(jiān)管難度也逐漸增大。無店鋪經營者尤其是網上商店或微信平臺等渠道的快速發(fā)展，也促使食品監(jiān)管者要創(chuàng)新監(jiān)管方式。鑒于食品消費者處于相對劣勢地位，可鼓勵無店鋪經營者加強售后客服維護、七天無理由退換貨和投訴處理平臺的建設，支持消費者因食品外觀問題的正規(guī)訴求。同時，加大北京市食品藥品監(jiān)督管理局12331 和各直屬分局及區(qū)縣食藥監(jiān)管局投訴舉報電話的公示力度，妥善處理涉及到食品質量的投訴舉報，并對涉及到食品質量的案件加大處罰力度。針對無店鋪經營者投訴舉報量大和涉及種類多、取證困難和時限緊迫等特點，建立無店鋪經營者投訴舉報處理專人專崗制度，可實現(xiàn)分局與無店鋪經營者的快速對接。隨著聯(lián)系人的確定，將不斷優(yōu)化投訴舉報案件的告知流程，涉事食品的下架流程、相關證據(jù)的提供流程、涉及違法案件的處理等工作。通過對涉及到無店鋪經營者的投訴舉報案件進行分析，對確定監(jiān)管的重點企業(yè)和重點品種，加大日常監(jiān)管的針對性，也有很大幫助。

五是加強信用體系建設。食品安全不僅需要加強監(jiān)管，也需要在信用體系方面加大建設力度，運用市場規(guī)律，把食品企業(yè)對社會的食品安全責任真正化為自覺意識，著手制定信用等級評定制度和信用分類監(jiān)管制度是大勢所趨。信用等級評定制度要按照統(tǒng)一要求和程序，對信用檔案記錄的食品經營主體資格情況，履行食品安全自律制度情況和守法經營情況進行評價打分。對于極為復雜多變的食品供應鏈來說，對所有食品經營者建立食品安全信用檔案，不是一蹴而就的，要分類對待，重點監(jiān)管，逐步推進。

六是開展食品安全培訓。食品安全培訓工作同樣是食品安全監(jiān)管的重要手段，包括對開發(fā)區(qū)分局監(jiān)管人員的內部培訓、食品經營者負責人和食品安全管理人員的培訓、食品經營企業(yè)的內部培訓、該區(qū)居民的食品安全常識培訓。不斷加強內部食品安全知識培訓和執(zhí)法能力培訓，做到依法行政。同時，加強消費者的食品安全常識及法律法規(guī)的教育，改善消費者處于信息劣勢地位的狀況。消費者是食品消費的主體，是食品安全的最后防線。消費者的食品安全意識是不斷強化食品安全管理的推動力量。

七是加強現(xiàn)代化科技手段應用?，F(xiàn)代化的科技手段可以提升食品安全監(jiān)管的多個方面，主要包括監(jiān)管能力提升和監(jiān)管數(shù)據(jù)共享、經營者信息化對接、自檢室的建立等。隨著食藥監(jiān)管信息化建設的不斷完善，將流通環(huán)節(jié)食品經營主體、食品市場質量、食品抽樣檢驗和食品安全監(jiān)管數(shù)據(jù)庫進行聯(lián)通，逐步實現(xiàn)網上監(jiān)管。

民以食為天，食品安全與居民生活密切相關。由于受到科技發(fā)展水平、人民收入水平、思想解放程度、公共管理水平等長期因素制約，解決食品安全問題是一個系統(tǒng)工程，也是一個長期并富有挑戰(zhàn)的歷史任務。隨著全國食藥監(jiān)管體制改革的逐步推進，“市局、區(qū)局和街道所”的三級垂直監(jiān)管被證明是能夠勝任新形勢下的食藥安全形式的。在食藥監(jiān)管工作中，不斷探索創(chuàng)新監(jiān)管方法和模式，才能更好地服務轄區(qū)食品經營者，更好地保障轄區(qū)人民的食品安全。