文 張民 魯宗利 紀鳳臺

北京市通州區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

歷經了近20 年的成長歷程，我國保健食品行業(yè)已經形成了具有一定規(guī)模的產業(yè)體系，也逐漸成為了我國國民經濟和社會發(fā)展中一項具有較強發(fā)展優(yōu)勢和廣闊市場前景的戰(zhàn)略性產業(yè)。特別是在加入世界貿易組織之后，國內保健食品市場進一步對外開放，產品品種進一步豐富，甚至開始走出國門，參與全球競爭，整體產業(yè)發(fā)展方興未艾。然而，從宏觀角度來看，我國保健食品產業(yè)發(fā)展還存在著科技投入不足，基礎研究薄弱；違規(guī)廣告宣傳泛濫；偽劣產品現(xiàn)象嚴重；行業(yè)法規(guī)有待規(guī)范；政府監(jiān)管力度不足；企業(yè)誠信度極度危機；不規(guī)范管理導致消費者對選購保健食品無所適從等問題。就行業(yè)現(xiàn)狀而言，要實現(xiàn)現(xiàn)代化和國際化，似乎還有很多羈絆。

行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

截至2007 年底，我國已審批保健食品8900 多種，共有保健食品生產企業(yè)1640多家，年產值達到1000 多億元。保健食品行業(yè)迅速崛起的原因，主要在于人們生活水平不斷提高，保健消費需求不斷加大，從而大大拉動了行業(yè)前行。長期以來，我國城鄉(xiāng)保健食品消費支出的增長速度一直保持在15%～30%的水平，遠高于發(fā)達國家平均13%的增長率。從目前保健食品市場總體情況看，名牌保健食品的市場占有率在穩(wěn)步上升。國內市場中不到20%的品種占據(jù)了50%的市場份額，這說明知名品牌在市場中的地位逐漸確立，是保健食品市場走向成熟的標志。

通過市場研究發(fā)現(xiàn)，隨著年齡的提高，消費者對保健食品需求逐漸增強，這與各種慢性病隨之上升有關。此外，不同對象對保健食品的需求情況亦不盡相同。購買保健食品的群體比例以離退休職工最高，其次是教師，最低為工人；月經濟收入越高，對保健食品的需求越高；女性對于保健食品需求高于男性；一類城市無論在消費能力、還是消費意識方面都好于二類城市，但二類城市仍具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，爭取其市場份額是當務之急。

就目前而言，廣告仍是消費者認知保健食品的最主要的渠道。電視廣告以其媒體導向性強、直觀等特點，仍然是消費者最易接受的媒體廣告形式。但調查顯示，消費者對保健食品廣告的信任程度逐步走低，很多人對廣告宣傳的產品功能作用表示懷疑。這種現(xiàn)象與保健食品廣告中存在著的虛假宣傳、夸大宣傳有直接關系。此外，保健食品行業(yè)目前能夠宣傳的保健功能只有22 種，且功效不明顯，加之銷售價格相對較高，不能報銷等，都是制約其發(fā)展的因素。據(jù)業(yè)內人士預測，在未來幾年，保健食品市場將趨向規(guī)范化，消費持續(xù)增加但趨于理性，新保健食品功效明確和定位準確，銷售渠道的多元化，行銷趨于精細化和專業(yè)化。

快速發(fā)展引發(fā)諸多問題

盡管我國保健食品行業(yè)比起前幾年有了突飛猛進的發(fā)展，但仍舊存在著諸如低水平重復現(xiàn)象嚴重、法律法規(guī)不完善、假冒偽劣產品泛濫等短板。同時，保健食品行業(yè)也遇到了來自制藥企業(yè)、國外保健食品企業(yè)、保健食品的行業(yè)標準和技術標準不完善等多方面的挑戰(zhàn)。質量良莠不齊、行業(yè)信譽度差、管理相對滯后……炙手可熱的保健食品市場潛藏著不可忽視的危機。

回顧保健食品行業(yè)的發(fā)展，可謂是一條曲折的道路。上世紀90 年代中期，有關機構曾對京津滬穗等7 大城市進行了調查，結果表明：人群中保健食品使用率達到70%，產值達到300 多億元；而在1980 年，其產值僅為10 多億元。就在保健食品大紅大紫的時候，天花亂墜的夸張廣告使保健食品失去了消費者的信任。此后，隨著《食品衛(wèi)生法》和《保健食品管理辦法》的頒布實施，在法律層面的制約下，保健食品進入整頓和停滯階段。如今，重新進入興旺階段的保健食品似乎又“好了傷疤忘了痛”，違規(guī)廣告再次粉墨登場。

因廣告內容不規(guī)范，陳小藝與其子代言的某知名保健食品口服液廣告在北京電視臺等媒體停播；笑星郭德綱因其代言“藏秘排油茶”的廣告遭遇訴訟，原本應該起到保健作用的保健食品經過廣告宣傳，成了治病救人的靈丹妙藥。很多消費者，尤其是老年消費者形容保健食品就好比“餡餅蓋在陷阱上”，一不小心就會人財兩空。

一些保健食品經銷商為了推銷自己的產品，以專家講座、免費旅游、有獎促銷等方法迷惑人們。這樣的事例信手可拈：馬路上的促銷人員向人們派送廣告單；提供免費旅游和保健講座的機會，對象是60 歲以上的老人，并有專車接送；在一些專家講座會場上還掛滿了“中國質量服務信譽AAA 企業(yè)”、“中國優(yōu)秀企業(yè)之星”、“保健食品行業(yè)全國消費十佳企業(yè)”、“保健食品行業(yè)誠信企業(yè)”等牌匾，實際上，這些牌匾的“含金量”究竟能有多高，恐怕只有當局者迷了。業(yè)內專家多次指出，正是這些保健食品亂象，使公眾對保健食品的信任度大幅降低，行業(yè)陷入信譽危機，保健食品的詬病已經是不爭的事實。

保健食品監(jiān)管大有可為

我國對保健食品的監(jiān)管工作始于上世紀80 年代。1987 年，衛(wèi)生部頒布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》，這標志著保健食品行業(yè)的出現(xiàn)；1995 年，《食品衛(wèi)生法》首次明確將保健食品納入管理范疇；1996 年，衛(wèi)生部頒布了《保健食品管理辦法》，結束了營養(yǎng)功能性食品準入無法可依的混亂局面；1999 年《保健食品良好生產規(guī)范》的施行，使我國保健食品的生產走向規(guī)范。

從保健食品行業(yè)確立法律地位的1995 年至2007 年的12 年時間里，我國共出臺了保健食品相關法規(guī)規(guī)章128 部，涵蓋產品注冊、GMP 認證、執(zhí)行標準、生產許可、經營許可、廣告審查、市場監(jiān)管、進出口管理等多個方面?？梢娬畬τ诒＝∈称返墓芾硎鞘种匾暤?。盡管導致保健食品市場魚龍混雜、泥沙俱下最主要的因素是企業(yè)自我規(guī)范、行業(yè)自律力度欠缺，但同時也與長期以來政出多門有關。這么多的法規(guī)，不要說企業(yè)一般管理人員，就是企業(yè)的負責人要完全掌握、吃透，恐怕難度也很大。而且，多個行政主管部門在制訂法規(guī)時如果協(xié)調不到位，法規(guī)撞車的現(xiàn)象就不可避免地會發(fā)生，這讓守法企業(yè)無所適從。因此，一些企業(yè)只好選擇放棄鉆研法規(guī)，并采取消極應付的方式，而違法企業(yè)卻如魚得水。

有業(yè)內人士注意到，很長一段時間以來，保健食品的監(jiān)管存在職能交叉、職能重復以及監(jiān)管部門變動的現(xiàn)象。2003年以前，保健食品歸衛(wèi)生部監(jiān)管，2003年，保健食品的主管部門由衛(wèi)生部移交給國家藥品監(jiān)管局，市場監(jiān)管進入了一個新階段，但在劃歸國家藥品監(jiān)管局主管之后，仍有省級及其以下的衛(wèi)生行政管理部門違反規(guī)定，批準加藥的普通食品為“機能食品”、“功能食品”、“特殊食品”等“類保健食品”。這些被違規(guī)批準的“光腳產品”無法查詢，生產亦不可控，虛假夸大的宣傳也很難遏制，加重了保健食品行業(yè)的信譽危機。在具體監(jiān)管過程中，還涉及到質檢、農業(yè)、工商等部門，有業(yè)內人士說具體監(jiān)管部門曾多達11 個。這樣的多頭監(jiān)管，在齊抓共管的過程中，由于職責不夠明確，或者部門之間相互推諉，很有可能造成要么大家管、要么大家都不管的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在包括保健食品在內的食品監(jiān)管中，并不少見。

在食品安全法審查草案中，有專業(yè)人士提出，草案沒有關于保健食品的專門條款，與國際上加強保健食品監(jiān)管的普遍做法不一致，也不利于解決目前我國保健食品實際存在的問題。保健食品的性質介于食品和藥品之間，對其安全性評價、標準制定、準入以及監(jiān)管等各方面也有異于一般食品，因此，建議增加相關規(guī)定，加強對保健食品的監(jiān)管。

由于國際社會對保健食品的管理不同于一般食品的管理，普遍通過單獨立法對保健食品實行特殊管理。很顯然，將保健食品視作一般食品來管理是食品安全立法方面的缺陷。因此，后來出臺的《食品安全法》增加了有關保健食品方面的第五十一條中指出，國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監(jiān)管。有關監(jiān)督管理部門應當依法履職，承擔責任。具體管理辦法由國務院規(guī)定。這一條款，為保健食品在《食品安全法》中獲得了一個明確的法律地位。

業(yè)內人士認為，通過保健食品的立法，理順監(jiān)管體制，有助于保健食品的流通領域秩序。但是，要使保健食品正本清源，還需要加強行業(yè)自律，企業(yè)自我規(guī)范。目前存在的保健食品功能定位偏差、虛假廣告宣傳等問題亟需得到解決與大力整治，應通過自身的“保健”，還保健食品市場一個清白?！妒称钒踩ā分?，理順體制突出全程監(jiān)管；加強對食品添加劑的監(jiān)管；統(tǒng)一食品安全標準等規(guī)定直指當前監(jiān)管體系的“軟肋”。同時還加強了對保健食品、名人代言食品廣告等的監(jiān)管，并特別提出“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監(jiān)管?！?/p>

故此，為促進我國保健品行業(yè)健康發(fā)展，我國政府和保健食品行業(yè)內部也應積極地制定對策。從國家層面，應努力開拓培育國際市場，扶持知名品牌，塑造企業(yè)形象，研究國外保健食品行業(yè)的先進經驗與規(guī)則，進一步完善保健食品產業(yè)法規(guī)與制度。在企業(yè)層面，也應注意開發(fā)大眾消費市場，樹立正確的營銷觀念，運用正確宣傳手段，引導消費者提高保健意識。只有定位準確、管理規(guī)范、勇于創(chuàng)新、能及時捕捉到市場需求，并迅速調整自己的戰(zhàn)略的企業(yè)，才能在激烈的市場搏殺中闖出一條血路，笑傲江湖。