李睿

內容摘要：當前立法拓寬了環(huán)境民事公益訴訟原告的范圍，為國家機關和社會組織代表公眾謀求環(huán)境民事司法救濟提供了條件，同時彌補了政府監(jiān)管的空白。檢察機關參與其中既得到現(xiàn)實案例的印證，又體現(xiàn)檢察職責要義，對創(chuàng)新檢察權內涵，協(xié)同生態(tài)文明建設，穩(wěn)定基層民生意義深遠。

關鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟 生態(tài) 角色 擔當

黨的十八大報告指出，“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”黨的十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！边@表明我國將大幅提高生態(tài)違法成本，硬化生態(tài)保護的法治力量。

當下，我國經濟崛起的同時，生態(tài)環(huán)境質量日益下降，一系列的重大環(huán)境污染現(xiàn)象侵擾民眾的健康生活，給火熱的經濟發(fā)展敲響警鐘。環(huán)境司法理念在經濟發(fā)展中日益強化，要實現(xiàn)“綠色崛起”，積聚“綠色GDP”，就需要加速侵害環(huán)境的司法制裁與創(chuàng)新，加大對環(huán)境污染的公益控訴力度，凝聚對環(huán)境惡化防治的全民共識，以司法的公信力保障民生，還公眾環(huán)境權益，筑國家永續(xù)發(fā)展的綠色存量。

一、環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)實分析

（一）環(huán)境民事公益訴訟的概念厘析

生態(tài)環(huán)境是公眾的“公共物”，侵害環(huán)境損害公共利益。由于侵害的對象眾多和不特定，受害公眾訴訟利益的代表人一直以來頗有爭議。環(huán)境公益訴訟，是指特定的國家機關、社會團體和個人，對有關民事主體或行政機關侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責任的制度。具體而言，環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟，二者區(qū)分的主要標準是依據訴訟雙方主體地位是否平等，被告方是否為國家行政機關等。環(huán)境民事公益訴訟是指公民或法人針對其他公民或組織侵害環(huán)境公益的行為請求法院給予民事裁判的民事訴訟，而環(huán)境行政公益訴訟則是指公民或法人對行政機關的損害環(huán)境公共利益的具體行政行為向法院提起的司法審查之訴。[1]這種分類學界尚無定論，亦有學者反對。[2]有鑒于此，不論這種分類是否科學，本文所指的環(huán)境公益訴訟僅指由代表公益的主體向侵權方提起民事救濟的民事訴訟，是按民事訴訟原理開展的環(huán)境民事公益訴訟。

（二）環(huán)境民事公益訴訟的司法實踐

環(huán)境問題涉及社會公共利益，關乎社會穩(wěn)定。環(huán)境污染現(xiàn)象，不僅損害的是自然生態(tài)環(huán)境，更損害社會大眾的環(huán)境公共權益。環(huán)境權既有公權屬性，表現(xiàn)為國家的憲法性權益。例如我國《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有”;同時又有私權屬性，生存環(huán)境是民眾的公共利益，與每個民眾的健康生存攸息相關，是生命延續(xù)的物質基礎。環(huán)境受損，民眾有權行使民事追償權，這是一項公共的民事權益救濟訴求。普通民事侵權，受害人特定化，一般由直接受害人提起訴訟。而環(huán)境侵權，侵害了不特定多數人的共同利益，受害人較泛化，如果沒有適格的原告代為起訴，民眾公共利益難以得到保證。20世紀60年代后，全球經濟快速發(fā)展，發(fā)達國家經濟發(fā)展經歷了先污染后治理的窠臼，深刻認識到環(huán)境問題的嚴重性。在此背景下，德國、日本等國的環(huán)境公益訴訟始開先河。

近年來，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，但環(huán)境污染事件頻發(fā)。2005年震驚中外的松花江流域污染事件，一些民間個體對此提起訴訟，開啟了國內第一起環(huán)境民事公益訴訟，但囿于當時立法的局限性，未能啟動訴訟。[3]中央高度重視生態(tài)保護，從2007年起，貴州、江蘇、云南等地的法院、檢察院、環(huán)保機關相機聯(lián)合出臺地方性規(guī)范，成立環(huán)境法庭以推動環(huán)境公益訴訟試點。[4]其中，貴州的環(huán)境公益訴訟從立法到實踐都走在全國各省先列。[5]筆者選擇兩例典型案例，一例是基層檢察機關作為原告提起訴訟，一例是社會組織作為原告提起訴訟，兩案原告方均勝訴。

[案例一]2008年7月13日，廣州市環(huán)境監(jiān)察支隊番禺大隊接到群眾投訴反映，位于東涌鎮(zhèn)的排水口處發(fā)現(xiàn)大量的紅色廢水。經排查，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)污染源為番禺區(qū)東涌東泰皮革廠。之后，廣州市番禺區(qū)人民檢察院以原告的身份向廣州市海事法院起訴東泰皮革廠違法偷排污水，要求其立即停止違法排放污水的行為，承擔環(huán)境污染損失費用6萬余元。

法院受理后，認為在舉證責任分配上，環(huán)境損害的因果關系由被告舉證。審理中被告未能舉證證明其行為與水質的污染之間沒有因果關系，應承擔舉證不能的后果，遂認定水質污染與被告的違規(guī)排放污水行為之間存在因果關系，被告應對其違規(guī)排污行為造成的環(huán)境損害承擔民事責任。法院判決支持檢察機關提出的所有訴訟請求，賠償款項由原告受償后上交國庫，專門用作河涌治理。番禺區(qū)人民檢察院迎來了首宗環(huán)境公益訴訟案件的勝訴。

本案的亮點在于是基層檢察機關作為原告方起訴排污企業(yè)侵權，提出的訴訟請求涉及“停止侵害”、“要求賠償環(huán)境損失和費用”等，是檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的有益嘗試。

[案例二]2011年12月12日，中華環(huán)保聯(lián)合會起訴貴州省修文縣環(huán)保局。該案在貴州省清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭立案。該案中原告的訴訟請求較多。原告請求法院判令被告立即停止排放超標廢水的違法行為，停止對排污渠沿岸及下游桃源河、清水河及烏江的污染;判令被告消除對排污渠沿岸及下游河流所造成的危險，采取修復措施減輕污染;支付環(huán)境污染賠償款，賠償款額度以被告所應繳納排污費的5倍標準確定，用于支付有關的環(huán)境修復費用;判令本案訴訟費、原告工作人員的交通住宿費用24725元、律師費5萬元及檢測鑒定費用1040元由被告承擔。

本案的亮點是社會組織作為原告主體，提起環(huán)境民事公益訴訟。通常環(huán)境侵權案件的訴訟求包括“停止侵害”、“排除妨害”、“消除危險”、“由被告承擔全部訴訟費用”、“要求賠償環(huán)境損失和費用”、“要求恢復原狀、修復環(huán)境或賠付污染治理成本”、“要求被告履行行政職責”等。本案原告的訴訟請求基本涵蓋其中，且得到法院全部支持。

目前，環(huán)境公益訴訟在立法上也得到了肯定，突破了個別先行省份試點的范圍。自2013年1月1日起施行的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！?014年4月24日被全國人大常委會審議通過的新《環(huán)境保護法》已于2015年1月1日正式實施，其經歷了三輪審議，立法理念和制度設計有較大革新，被譽為“史上最嚴格的環(huán)保法”。其第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！痹摋l細化了社會組織提起環(huán)境公益訴訟的主體條件。

2014年12月8日最高人民法院通過《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，自2015年1月7日起施行。其第2條至第5條進一步細化了社會組織提起環(huán)境公益訴訟的資質條件;第11條規(guī)定檢察機關可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，肯定了檢察機關的參與。雖然，目前尚無司法解釋明確規(guī)定檢察機關為環(huán)境公益訴訟的起訴主體，也沒有法律規(guī)定哪些機關是適格主體，但“法律規(guī)定的機關”就為檢察機關作為起訴主體提供了依據。

二、環(huán)境民事公益訴訟的檢察角色

（一）公益控訴人職責的理性分析

回溯歷史，檢察官制度創(chuàng)設起源歐陸，初衷是抑制法官獨攬大權，控制警察權力。檢察官被譽為“法律的守護人”，扮演著國家權力之雙重控制的角色，既要保護被告免于法官之擅斷，亦要保護其免于警察之恣意。從域外經驗看，檢察官為維護民眾公共利益提起民事訴訟是通例。其實，我國檢察制度創(chuàng)設初期也有規(guī)定。1949年12月批準的《中央人民政府最高檢察署試行組織條例》中規(guī)定檢察機關以國家公益代表人身份“對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件，均得代表國家公益參加之?！敝螅?954年我國第一部《人民檢察院組織法》中規(guī)定對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起或參加訴訟。

我國的檢察機關在憲法上的定位是法律監(jiān)督機關，代表國家追訴犯罪，監(jiān)督各級執(zhí)法機關實施法律，偵查公職人員職務犯罪。維護國家利益和社會公共利益是其監(jiān)督者角色的使命。環(huán)境公害事件侵害的是不特定公眾的利益，對其救濟必須有公益維權者的角色來代理原告方，檢察機關切中題意。民事訴訟貫穿著平等自治，不告不理的理念。原告的確定，是啟動民事訴訟程序的前提。由檢察機關擔當原告角色而起訴，同時是法律監(jiān)督的應有之義，豐富了檢察權的內涵，順應法理，并符合國際通例。

（二）環(huán)境民事公益訴訟中的制度設計

其一，檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟，是一種民事訴訟，體現(xiàn)平等主體間意思自治是基本原則。但是，檢察機關作為國家公權機關，必須轉變角色扮演民事原告，這點有別慣常的刑事控訴職能，與環(huán)境致害方當人事在法律地位上是平等的，貫徹當事人訴訟權利平等原則。民事訴訟，調解是當事人處分權的體現(xiàn)。對此，原告方的檢察機關也要泰然接受。當然，在法院調解時，檢察機關要最大限度的削減環(huán)境致?lián)p的影響，征集公眾民意，切實維護國家和公眾的環(huán)境權益。其二，民事訴訟是有償訴訟。司法經濟原則對環(huán)境公益訴訟也不例外。但是，考慮到是訴訟的公益性，又是檢察機關充當原告，在訴訟費上應有例外規(guī)定。對原告方檢察機關，建議免收訴訟費，原告支出的檢測、化驗、鑒定、評估費用列入檢察機關業(yè)務經費由財政供給。同時，在被告方敗訴的情況下，適用民事訴訟通行規(guī)則，由被告方支付這些費用。前述兩案例，均是敗訴方承擔訴訟費用。其三，舉證責任分配上應向原告傾斜。根據《侵權責任法》第66條規(guī)定，環(huán)境侵權實行舉證責任倒置，即由被告方就法律規(guī)定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。而原告方則要對損害事實、侵害行為、行為人有過錯負舉證責任，若舉證不能則要承擔敗訴風險。這樣，對檢察機關要承擔對方有過錯的舉證責任，不利于其較好履職公益訴訟。建議可以將過錯證明責任由原告方轉到被告方，因為被告是加害方，對其是否有過錯更易證明，且其證明的積極性也較高，由被告對自己承擔無過錯的證明責任，能較好平衡訴訟進程。前述案例二中，法院就采用了由被告方承擔環(huán)境侵害因果關系的舉證責任。

三、環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔當

（一）環(huán)境民事公益訴訟協(xié)同生態(tài)立縣

廣德縣位于安徽省東南部，地處蘇浙皖三省八縣交界處，長三角腹地，素有“三省通衢”之稱。黃山余脈與天目山余脈在這里交匯，是安徽省重點山區(qū)縣，是“中國竹子之鄉(xiāng)”、“中國板栗之鄉(xiāng)”、“全國經濟林建設示范縣”、“全國山區(qū)綜合開發(fā)示范縣”。全縣土地面積2165平方公里，其中林業(yè)用地190萬畝，森林覆蓋率達55.56%。林業(yè)在全縣經濟和社會發(fā)展中占有重要地位，竹林面積達78萬畝，居全省第一;板栗面積30萬畝，位于全省前列。廣德縣因地理位置毗鄰經濟發(fā)達的蘇、浙兩省，是安徽省兩個省直管縣試點之一，是安徽省承接長三角產業(yè)轉移的前沿地帶、排頭兵。廣德發(fā)展經濟有區(qū)位優(yōu)勢，外向型經濟顯著，但生態(tài)環(huán)境的保護意義更深遠，是千秋萬代的惠民工程。

“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力”。[6]近年來，隨著全縣縣域經濟迅速發(fā)展，招商引資力度加大。實施生態(tài)立縣戰(zhàn)略，建設山清水秀的生態(tài)縣是立足現(xiàn)實、著眼未來的全新發(fā)展戰(zhàn)略，是解決縣域經濟發(fā)展主要矛盾的新思路、新理念、新方法，是造福子孫的德政工程。筆者認為需考慮如下要素：一是對產業(yè)的引入與布局需要著眼廣德縣情，科學調控。與廣德毗鄰的浙江省安吉縣就是有力例證。安吉縣自從2008年開展“中國美麗鄉(xiāng)村”建設以來，取得了生態(tài)文明建設和經濟社會的全面進步，是中國美麗鄉(xiāng)村建設的典范。安吉是太湖和黃浦江之源，在1998年“太湖治理行動”中放棄了工業(yè)立縣之路，轉變?yōu)樯鷳B(tài)立縣的戰(zhàn)略。拓展山區(qū)的多種功能，依托山區(qū)資源發(fā)展第二產業(yè)、第三產業(yè)，大力發(fā)展竹茶產業(yè)，據統(tǒng)計僅竹產業(yè)每年為農民創(chuàng)造收入6500元，促進山區(qū)農村走上低碳經濟的生態(tài)富民之路，從單純的觀光旅游經濟轉變?yōu)樯鷳B(tài)休閑的復合式，多功能經濟體。所以，引入優(yōu)質低耗能產業(yè)，就是引入朝陽產業(yè)，可以助力廣德生態(tài)立縣戰(zhàn)略的實施，同時輻射生態(tài)經濟，低碳經濟發(fā)展。

二是基層檢察機關積極作為，以提起環(huán)境民事公益訴訟為觸碰點協(xié)同跟進，主動配合生態(tài)立縣戰(zhàn)略。前述案例一，廣東省番禺區(qū)人民檢察院就是敏銳地觀察到了環(huán)境公益的重要性，提起訴訟，既制止了加害方的侵害行為，又贏得補償款用以修復生態(tài)，同時贏得了群眾的信賴。這是以小成本磨合經濟發(fā)展與環(huán)境退化的矛盾，對縣域經濟發(fā)展具有啟示性。立足生態(tài)立縣的謀略，牢固樹立生態(tài)理念，加大基層檢察機關對小范圍內環(huán)境侵權公益訴訟的參與和監(jiān)督，是延伸檢察職能的需要，既秉持正義又服務大局，能促進山區(qū)農村走上低碳經濟的生態(tài)富民之路，實現(xiàn)廣德經濟社會又好又快發(fā)展。

（二）環(huán)境民事公益訴訟契合基層民生

當前，我國正處于社會經濟高速發(fā)展時期，即“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”并存的局面。面對新矛盾、新問題，尤其是不斷出現(xiàn)的突發(fā)性群體性事件，不僅表明公眾參與社會治理的角色增強，更突出了傳統(tǒng)的管治型社會管理模式難以適應新要求，社會管理的理念亟需更新。創(chuàng)新社會管理呼之欲出，成為一個公共話題。社會管理創(chuàng)新是當前中國政府應對經濟社會大變革中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)和危機的一種公共管理戰(zhàn)略。避免環(huán)境污染事件演變?yōu)槿后w性事件，檢察機關順勢而為，融入創(chuàng)新社會管理的新格局，提起環(huán)境民事公益訴訟，既可以有效疏導受害公眾情緒，避免事態(tài)惡化，又能穩(wěn)定基層民生。

強化駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的聯(lián)動作用，為縣級檢察機關深入民生領域匯集源頭信息，為啟動環(huán)境民事公益訴訟做好第一參謀。民生檢察是檢察權在民生視域下的縮影，以檢察權的功能和品格促進民生福祉，是檢察權的民本性契合我國社會治理需求的衍生品。檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟，是在新時期延伸檢察職能踐行民生檢察理念?；鶎訖z察機關提起環(huán)境民事公益訴訟，以民眾公共利益為導向，爭取民事司法救濟，維護好百姓的棲息地，是最大限度的拉近檢察機關與百姓的距離，能讓百姓感受到檢察機關的親民和作為。正如環(huán)保部官員所言：“政府無法監(jiān)管到每一個角落，公益訴訟就是解決這個問題，走群眾路線，增大環(huán)境執(zhí)法力度，對企業(yè)形成威懾力。”[7]在全縣快速經濟發(fā)展的同時，環(huán)境整治和生態(tài)修復也是不容忽視的問題。尤其是在全縣煤礦、螢石礦產區(qū)的個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在全縣礦山整治活動中檢察機關同步介入，為導入公益訴訟先行論證，是生態(tài)經濟發(fā)展保障。

目前，全縣工業(yè)經濟區(qū)尚未出現(xiàn)大規(guī)模的環(huán)境污染事件，但生態(tài)環(huán)境是不可再生資源，為避免過度開采資源，未雨綢繆而防患于未然是必要的。例如，近期全縣針對個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山環(huán)境有所惡化的現(xiàn)狀，積極進行“整治礦山環(huán)境”專項行動;關于拆除桃州鎮(zhèn)山關村非法占用林地搭建商品房專項行動等等。這些都為全縣快速發(fā)展的經濟快車敲響了“環(huán)境警鐘”。利用行政手段打擊后，公益性的民事補償必須加緊啟動。鑒于此，縣級檢察院必須做好積極應對，與政府環(huán)保部門緊密聯(lián)動，發(fā)揮檢察機關的延伸職能，一旦條件成熟能快速反應，勇于擔當，代表公眾作為原告積極提起環(huán)境民事公益訴訟，還利于民。

注釋：

[1]別濤：《環(huán)境公益的立法構想》，載《環(huán)境保護》2005年第12期。

[2]如呂忠梅教授就不贊同將環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。參見呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，載《法商研究》2008年第6期。

[3]2005年北京大學法學院的幾位教授及研究生向黑龍江省高級人民法院提起國內第一起環(huán)境民事公益訴訟，因為根據當時的《民事訴訟法》第108條的規(guī)定，原告資質是“必須與案件具有直接利害關系”，該案被不予受理。參見《環(huán)境司法的困惑與反思》，載卞建林主編：《訴訟法學研究》第14卷，中國檢察出版社2008年版，第254―255頁。

[4]目前有代表性的地方性規(guī)定是2008年江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市人民檢察院共同出臺的《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，其中規(guī)定法院、檢察院分工配合，檢察院支持起訴、督促起訴、提起民事公益訴訟。

[5]2007年貴陽市中級人民法院成立環(huán)境保護審判庭，其下轄的清鎮(zhèn)市人民法院成立環(huán)境保護法庭，成為全國第一個專司貴州“兩湖一庫”環(huán)保事務的專門派出法庭，級別較普通基層法院派出法庭高，高配為正科級建制。

[6]摘自2013年5月24日習近平總書記在中共中央政治局第六次集體會議學習時的講話。

[7]參見《環(huán)境公益訴訟走“群眾路線”》，載《民主與法制時報》2015年1月8日。